由饭店产业环境的变化引发的对相关行政管理体系调整的思考(一)，本文主要内容关键词为：管理体系论文,饭店论文,行政论文,环境论文,产业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
第一部分 中国饭店业的行政管理现状评价
一、我国饭店业政府管理体系概述
1、管理主体
改革开放以来，我国实行了政府主导型的旅游发展战略。但是现实中饭店业往往涉及到社会生活的多个方面，除了国家旅游局之外，饭店企业往往还会受到其他职能部门的管理或者影响，商务部及其所辖部门也构成了饭店企业管理的直接主体；公安部、物价局、工商总局、税务总局、环保总局、国家质量监督检验检疫总局、外汇管理局、劳动保障部、文化部、国家广播电视总局等部门及其所辖部门则构成了饭店业管理的间接主体。
2、管理客体
从名称上来看，饭店业管理的客体应该包括宾馆、饭店、旅馆、旅社、宾舍、度假村、俱乐部、大厦、中心、旅店、旅馆等。从等级和规模来看，饭店业管理的客体应该包括星级饭店以及社会旅馆和一些等级、规模相对比较高、比较大的个体旅馆。从提供的服务来看，提供住宿是饭店业管理的客体最主要的服务，但是提供包括餐饮、娱乐、商务和健身等辅助服务也是其重要内容，特别是在高星级饭店中体现得尤为明显。
3、管理手段
(1)对饭店业准入、退出资格的管理
我国对饭店业准入资格的限定使用审批制和注册制相结合的方法。国家旅游局质量规范与管理司负责对投资建设饭店进行审批；审批通过之后，只需在国家旅游局登记注册即可。1987年11月公安部发布的《旅馆业治安管理办法》(以下简称《办法》)对包括饭店在内的旅馆业进行了约束：“申请开办旅馆，应经主管部门审查批准，经当地公安机关签署意见，向工商行政管理部门申请登记，领取营业执照后，方准开业”。
与饭店业准入资格的管理相对应的，我国对饭店的退出没有限制，饭店在歇业、转业、合并、迁移或改变名称时到工商行政管理部门办理变更登记，之后三日内向当地的县、市公安局、公安分局备案就可以了。《行政许可法》实施后，原有的饭店企业经相关部门审批后向国家旅游局备案制度也随之取消。
(2)对投资建设饭店的管理
从1986年底开始，国务院等管理部门便开始了对饭店业诸多投资方面的管理，尤其是严格控制了外资的进入。当年11月，国务院在《关于使用国际商业贷款自建旅游饭店有关问题的通知》中明确规定：“从现在起，除已批准立项并签订了合同的合资合作项目外，在北京、上海、广州等城市，一般不再批准中外合资或合作建造旅游饭店、公寓、写字楼(含老饭店改造)。”
截至1987年底，全国1300家旅游涉外饭店分别归属300多个部门和单位，饭店的管理水平和服务质量堪忧，同时，由于外方管理的饭店越来越多，造成了外汇的流失，1988年5月，国家旅游局向国务院提交的《关于建立饭店管理公司及有关政策问题的请示》。在得到批准之后，国家旅游局通过提供税收、银行贷款等方面的优惠政策积极推动本土饭店管理公司的建立，以与外方管理公司形成竞争。
(3)对饭店业的价格管理
目前为止，我国对饭店业的价格管理主要包括对饭店能源价格的管理和对客房价格的管理。
能源价格管理：长期以来，有关部门对饭店收取的水电气等能源价格制定不合理，饭店的能源价格明显高于同类工商企业，水、电、气等基础供应价格大体高于工商企业的50％以上。为了减轻旅游企业负担，2001年，国务院下发了9号文件，明确规定饭店的水电气等能源价格享受与工商企业同等的价格。2003年5月，SARS疫情得到初步控制后，国务院及其相关部门为了缩短旅游业的恢复周期，相继出台了一系列针对旅游企业的优惠政策和措施，主要集中在减免行政事业性收费、减免部分政府性基金、减免税收、为企业贷款提供财政贴息等。之后，地方政府也出台了与饭店相关的扶持政策，其中浙江、湖南和广西终于打破了长期不合理的能源价格管理，使饭店享受到了和普通企业同等的能源价格。但是这种对饭店业的公平待遇在全国范围内并没有普遍性。
客房价格管理：饭店业分为主要由商务部管理的社会旅馆和私人旅馆；主要由国家旅游局管理的星级饭店；中央机关下属的为国家机关差旅人员提供服务的宾馆饭店招待所三类。虽然社会旅馆和私人旅馆占了我国饭店业很大一部分，但是商务部对其价格并未实行任何形式上的管理。
而在对旅游饭店的客房价格管理方面，旅游饭店的客房价格作为“涉外价格”一直受到严格的管理。1979年，国务院规定，涉外价格的方针、政策和原则必须由中央统一制定，具体商品价格和服务收费由省市区根据统一的政策和原则进行管理，由此创立了我国客房价格严格管理的基调。1984年，旅游行政主管部门为了治理削价竞争，按星级标准对饭店实行最低保护价。1993年4月，国家旅游局会同物价局发布了《关于国际旅游价格管理方式改革的有关问题的通知》，规定了1994年国家制定的旅游涉外星级饭店客房门市价和最低保护价。1994年，我国取消了对旅游饭店客房的定价权和旅游价格地区类别的划分权，之后主要通过提供国际、国内旅游市场重要价格的参考标准，引导企业经营。
对于中央国家机关宾馆饭店招待所的客房价格管理，1991年5月，国家物价局、国务院机关事务管理局印发了《中央国家机关宾馆饭店招待所价格管理试行办法》，规定中央国家机关宾馆、饭店、招待所的客房、礼堂、会议室出租价格按照“以收抵支，适当积累”的原则制定，要适当低于同等类型旅店客房、礼堂、会议室的价格水平。2001年6月，国家计委、国务院机关事务管理局制定了《中央国家机关宾馆招待所价格管理办法(修订)》，服务项目价格由经营者依据服务成本和市场供求状况制定，国务院机关事务管理局可制定不同等级宾馆招待所的参考性价格。对这部分饭店的价格管理已经有所放松。
对于特殊时期的客房价格管理，政府采取以价格上限或最低保护价为形式的管理，在我国比较常见。如，每年的黄金周前，一些旅游热点地区的政府会出台限制饭店任意抬高客房价格的政策。北京市旅游局制定出2008奥运会期间的指导价格，以对客房价格进行控制等。
(4)行业标准
我国饭店业的标准管理主要体现在饭店等级标准和绿色饭店标准。绿色饭店标准是最近几年才推广的，而前者则发展得较为成熟。
①饭店等级标准
目前已有的饭店等级标准主要有国家旅游局制定针对旅游饭店的《旅游饭店星级的划分及评定》(GB/T14308-2003)；商务部制定的针对社会旅馆和私人旅馆的《酒家(饭店)分等定级规定》(GB/T13391-2000)，国务院机关事务管理局还针对中央国家机关宾馆、饭店、招待所制定了《中央国家机关宾馆饭店招待所分等定级暂行规定》。此外，北京市旅游局和北京市发改委制定了住宿业接待奥运观众的硬件设施和服务质量的标准。
在饭店等级标准中，国家旅游局的饭店星评标准最具系统性、最为完善，其评定标准包括饭店的建筑、装潢、设备、设施条件和维修保养状况、服务项目的多少、服务质量的高低等。综合评定后，用星的数量和颜色表示旅游饭店的等级：一星级、二星级、三星级、四星级、五星级(含白金五星级)。到1994年，国家旅游局把三星级饭店审批权下放到各省、自治区、直辖市旅游局，由此形成了国家旅游局负责四、五星级饭店的评定，省级旅游局负责本地区一、二、三星级饭店的评定与审批的评定体系。
十多年来，饭店星级评定标准历经三次修订，但通常都比较偏重容易评鉴的硬件设施，如客房的面积、餐厅的数目等，虽然为评定工作带来了很大的便利，但却相对忽略了一些软件设施，例如服务。
更进一步的制度问题是，国家旅游局和商务部的两套饭店等级评定制度使统一的、有内在市场联系的饭店业被体制因素人为分割，并造成了管理上的一些漏洞。譬如，如果国家旅游局管理高档饭店，商务部管理不评星的社会旅馆和个人旅馆，那么那些介于高档饭店和社会旅馆之间的经济型饭店显然就成了被管理方遗忘的角落。
②绿色饭店标准
2003年2月，国家经贸委发布了中国饭店行业首部《绿色饭店等级评定规定》(SB/T10356-2002)行业标准，同时，由中国饭店协会组建中国绿色饭店指导委员会，召开数期绿色饭店审核员培训班、抓好绿色饭店示范店工作、建立中国绿色饭店专门网站、举办第二届绿色饭店论坛、建立绿色饭店检测体系，并鼓励饭店设备及用品供应商做好绿色产品的研发和生产工作。2006年3月，国家旅游局制定并实施了《绿色旅游饭店》(LB/T007—2006)。北京市各奥运签约饭店积极进入绿色饭店的行列。2006年10月8日—11月27日，中国旅游饭店业协会和《饭店现代化》杂志社联合举办“绿色饭店万里行”活动，推广“绿色饭店”内涵，以企业和个人签名承诺的方式，倡导在生产经营过程中加强对环境的永续保护和资源的合理利用。
③其他方面的标准
除了饭店等级标准和绿色饭店标准之外，国家旅游局还制定和立项了一些关于饭店公共信息图形、饭店服务、旅游公寓(别墅)星级划分、饭店计算机管理系统技术等方面的标准。
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