农民税外负担的产权分析，本文主要内容关键词为：负担论文,产权论文,农民论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自80年代后期，中国农业一直面临着农民税外负担（以下简称农民负担）过重，抑制农民生产积极性，影响整个农业发展和农村社会稳定的问题。这已经成为一个关系到国民经济稳定增长和国家政权稳定的大问题。〔1〕
本文认为，要从根本上解决农民负担问题，应从农村集体所有制的产权改革入手，改变政府、集体和农民之间权利义务关系模糊的现状，确立可交换的农地使用权，巩固和完善联产承包责任制，以促进农村经济的发展。
—、农村集体所有权和农户承包经营权的法律性质
我国农村集体所有制结构的主体是集体所有制，其表现形式为以农村家庭联产承包责任制为基础的统分结合的双层经营体制。这种农村集体所有制由两种基本的权利形态构成：农村集体经济组织（包括村和乡）的集体所有权和农户的承包经营权。
农村生产资料的所有者是组成集体组织的劳动者。乡（镇）为—级集体经济组织，乡（镇）政府管理全乡镇范围内集体生产资料。也就是说，乡镇扮演了双重角色，既是基层人民政府，又是集体经济组织的自治机关。村则为乡镇领导的下级集体经济组织，“村民委员会依照法律规定，管理本村属于农民集体所有的土地和其他财产。”〔2〕村委会作为集体经济组织成员的自治组织，在村集体的范围内对集体所有的土地等财产进行发包，同农户签订承包经营合同，享有较明确的财产占有、使用、收益和处分的权利，及以此为基础的经济管理职能和社区管理职能。
作为农村集体经济组织成员的农民，依其集体组织成员的身份获得所有权.这种所有权是潜在的，不可分割的。农民集体成员全体对集体财产的整体不可分割地享有所有权，而无现实的应有份，不发生农民个人对集体财产的分割、继承或转让问题。尽管是集体生产资料的所有者，农民只能通过乡镇和村的组织机构共同行使其所有权。
农村集体经济组织的所有权由法律确认，受到法律的保护，排除国家、其他组织和私人的妨害，是由农村集体经济组织成员间接行使的对世的物权。
我国农村最基本的生产单位是农民家庭，即农户。“农村集体经济组织的成员，在法律允许的范围内，按照承包合同规定从事商品经营的，为农村承包经营户”〔3〕（以下简称承包户）。农村承包经营户依法享有承包经营权。承包经营权具有三个法律特征：其一，权利主体承包户是农村集体经济组织的成员。“只有农村集体经济组织的成员，才能承包其所在集体经济组织的，或依法由该集体经济组织使用的国家的土地、森林、山岭、草原、荒地、水面、滩涂等，从事商品经营。”这表明农户获得生产资料承包经营权以其集体成员的身份为前提。其二，承包经营权的取得基于承包经营合同，承包户按照承包经营合同的规定从事商品经营。只有签订了承包经营合同，才产生农户与集体经济组织之间的承包关系，承包者才能取得承包经营权。承包户与集体经济组织之间通过承包合同划分各自在生产和经营活动中享有的权利和承担的义务。其三，承包经营权的范围由承包经营合同约定。承包户在法律和合同规定的范围内，以独立的或相对独立的商品生产者、经营者的身份进入市场，独立参与市场活动。其权利受限于法律和承包合同，也有权拒绝履行法律和合同规定以外的义务。
这种基于联产承包经营合同所取得的承包经营权是租赁权，具有债权的性质。首先从承包经营权的内容来看，承包经营户享有占有、使用、收益财产权，而不得自由转让承包权，不享有财产处分权。物权的一个重要性质是物权人有权自由转让其权利，无需他人的同意或帮助。如专为农业用地所设立的用益物权—永佃权，其永佃权人可自主转让永佃权。〔5〕再从承包经营的权利义务关系来看，其实质为一种租赁关系。所谓“交够国家的，留够集体的，剩下的是自己”，形象地描绘了承包经营户与村集体之间的租赁关系：承包户占有、使用集体交付的生产资料，取得收益，并向集体支付提留（租金）；集体交付农户生产资料（包括不动产如土地，和动产如农具），保障其自主经营，而享有收取提留的收益权。这种租赁是一种“一方当事人得向他方当事人请求特定行为（给付）”〔6〕的债的关系。此外，承包经营权是有期限的。这一点也反映了其债权性质。债是一种流转关系，如果债为一个时间上不可解消的结合关系，势必过分限制当事人的意思及参与交易着的活动自由。〔7〕
从财产法律上看，财产所有权与对财产的使用收益权的分离，可以表现为两种不同的法律关系和两种不同的法律制度：一种是物权关系和物权制度，另一种是债权关系和债权制度。综上所述，我国现实中的农村集体生产资料所有权（农村集体所有权）与农村集体生产资料的使用收益权（承包经营权）的分离，通过家庭联产承包责任制实现，其内容为债权关系——承包经营关系。
二、农村家庭联产承包责任制中的外部性问题：农民负担
基于法律上债权与物权性质的不同，会发生债权效力比物权弱，债权原则上不能对抗物权的差异。〔8〕因此为保护承租人的租赁权，民法上有租赁权物权化的规定，即是“在租赁合同有效期间，出租人将财产再租给第三人的行为对承租人无效”，“出租人在租赁关系存续期间可将财产出卖，但这一行为不消灭租赁合同，即不能消灭承租人的租赁权”。〔9〕从我国农村的现状看，仍然存在着所有权侵害租赁权的情况，尤其是当这种所有权与行政权利结合在一起时。
债权与物权的这种关系在我国农村表现为两个方面。一是合同纠纷多。至1992年，全国共签订三亿多份农村承包经营合同，但每年仍有三千万份合同不能兑现，合同纠纷近一千万起。〔10〕二是承包经营合同的发包人——集体经济组织干预农户自主的承包经营权，侵犯农户的收益权，此即违法增加农民负担。法律规定，农民依法承担税费义务，其人均税收以外的负担不得超过上一年人均收入的5%。〔11〕而据国家统计局调查，1990年农民人均收入可达630元，比1985年增加232元增长58.5%，年递增9.6%，扣除物价因素年均实际增涨4%左右。同期，农民共向集体上缴提留和统筹费881亿元，比1980—1985年的462.2亿元增加418.8亿元，年增长20.1%，高于国家税金增长速度2.8%，和农民人均纯收入实际增长速度16.1%。据农业部1990年5月对24个省、自治区、直辖市的统计，1989年农民人均负担仅村提留和乡统筹两项就占上年人均收入的7.67%，人均37.1元。如果再加上社会负担(不包括价格因素和税金），农民人均负担占上年人均纯收入的10%一13%。〔12〕集体经济组织对承包户收益权的侵害反映了农村集体所有权行使中的外部性问题。农民负担问题也就是农村家庭联产承包制中的外部性问题。可以通过分析所有权外部效应的构成来考察农民负担。
所谓外部性效应即为一个经济人的行为对另一个人的福利产生了影响，而这种效应并未从货币或市场交易中反映出来。当某一经济行为将成本或效益加于他人身上，行为人却未为此付出代价时便产生了外部性效应。在农村集体所有制中，集体经济组织在使用其所有权时，并没有为此支付足够的成本而是将部分成本转移到农民身上。于是也产生了外部性效应。这种外部性带给所有权人的外部收益和承包经营户的外部成本，包含两部分：第一部分是乡（镇）政府的乡统筹收入和其它费用收入。这部分收入不论是合法的还是违法增收的，都是乡镇的外部收益，相对的又是承包户的外部成本。因为，乡镇与承包户之间并不存在对等的合约关系，而是乡镇凭借行政力量单方介入集体所有权能的行使，获得了部分集体所有权，从而取得了分享承包户和村集体收益的权利。虽然乡镇统筹和集资也用于乡镇建设，但这种使用实质上是财政支出。〔13〕可以说乡镇得到这部分收益并未支付相应的成本给予承包户补偿。简言之，乡镇享有了权利而未支付成本。这种外部性问题的直接后果是乡镇政府的过度征费和过度支出。第二部分是超过合同约定和法律规定的村提留和强制性集资。村集体在取得这部分收益时并没有补偿农户支付的相应成本。村的这一部分收益也是外部收益。（这里假定承包经营合同所约定的和法律所规定的提留额充分的体现了承包经营户占有使用权的价值，亦即农民已为享有承包经营权支付了足够的成本。）由于农村承包经营合同在运行中存在大量的问题，主要有：1.合同不规范，内容简单，基本要素不完全；在形式上，有的是一村一个登记表，有的只是记在村长或村主任的笔记本上。2.发包程序混乱，一些村干部常常利用职权搞权力承包。3.合同的权利与义务极不平衡，许多合同只载有承包人的义务和发包人的权利。4.合同管理混乱。〔14〕这种情况下合同无法实现清晰界定农户与村集体之间权利义务关系的目标。长期以来，农户与集体之间的收入分配关系靠“交够国家的，留足集体的，剩下的是自己的”这一约定来调整。这样由于承包合同不完备，村集体又处于所有权人的优势地位，农民能得到的剩余也就不可能有基本稳定的保证。
可见农村集体所有制中物权与债权的差异导致了物权的外部性效应，也就是集体经济组织违法征收过高费用，增加了农民负担，阻碍了农业的发展。
三、从产权制度的变迁考察农民负担问题
如上所述，农民负担是物权侵害债权所产生的外部性问题。那么为什么在农村集体所有权与承包经营权分离的法律制度下，集体所有权不能得以有效限制而侵害承包经营权呢？以下将对这一问题作历史的产权分析。
我用一个模型来描述农村产权结构的变迁。这个模型含有四个内容：
（一）生产资料的农户私有权经过合作化运动转化为生产资料的集体所有权，生产资料的家庭所有权由实在的权利转化为潜在的权利。
这种80年代以前的我国农村集体所有权是社团产权（communal property rights）与集体产权（collective prope rtyrights）的一种复合形式。从产权占有形式上看，它具有社团产权的特征。产权在个人之间是完全不可分的，农民对共同所有财产无现实的应有部分可言，或者说其应有部分永远属于潜在。〔15〕产权属于各个成员的社团而不属于社团的各个成员，农民凭其集体成员的身份获得共同的产权，而不是实在的产权份额。从产权运用形式上看，这种集体所有权由集体成员共同运用，与集体产权相近。“如果一种产权是集体的，那么关于如何行使对资源的各种权利的决定就必须由一个集体做出，由集体的决策机构以民主程序对权利的行使做出规则和约束。”〔16〕但农民的个人产权不能具体地划分出来，不能请求分割，不能独立而为让与；因此，他们不能如集体产权成员那样“采取弃权的手段，转让他的权利，退出集体”〔17〕借此表达自己的意志，充分实现个人的产权。所以，我国农村集体所有权以虚拟的、潜在的个人所有权——农户私有权为基础，通过集体行动来实现自身的内容。
（二）统一的集体所有权以通过承包经营合同分化为分散的农户承包经营权。
旧的农村集体所有制下生产效率低。一方面，集体所有权不同于社团产权。社团产权的内容是共同共有、分散使用。社团成员分散使用资源，尽管会出现外部性和拥挤的问题，但就其个体而言，资源使用是有效率的。集体所有权却是共同共有，共同使用，不能保证个体的效率。另一方面，它又不同于集体产权。集体产权的内容是按份共有、共同使用。集体产权的成员可以自由进出集体组织，用脚来投票，从而在保证集体行动中共同使用资源的效率。中国的农民作为农村集体所有权人则不能自由进出集体组织，没有选择如何使用其所有的生产资料的可能，无法表达自己对资源配置的意见，也就不能保证集体行动的效率。例如，在以农村生产队为单位的共同生产中普遍存在着“搭便车”的现象，当农户不能转移自有资源时，其对策就是选择次优的资源配置方式——怠工。为克服集体所有权的低效弱点。我国农村出现了统分结合的“双层经营体制”。这种制度是自发产生的。集体经济组织和农户订立承包经营合同，将集体所有权分解为两个层次：其一，分散的承包经营权，即承包户享有部分集体生产资料的占有、使用、收益权；其二，统一的集体所有权，包含对承包户占有使用的生产资料的收益、处分权。承包户通过承包合同获得生产资料，以实现承包权；集体征收承包户的上交提留（劳务、货币、实物形式的），以实现集体所有权。
（三）农户私有权借助农户承包经营权，由潜在的权利部分地转化为实在的权利。
无论是社团产权还是集体产权，其效率前提皆是产权的可分割性，即产权的私有性。集体所有权要摆脱低效率，必须回复农民私有权的部分内容，保证产权的可分割性。承包经营权便是这部分再生的农民私有权的载体。它与集体所有权的关系，是对立统一的。首先，承包经营权来源于集体所有权人的授权，所以在承包合同订立、履行过程中，村集体和农户的地位不对等。农户对集体财产的所有权是潜在的，而村集体的集体所有权却是实在的，由村委会代为行使。农户要将自己潜在的产权转化为实在的权利，只能同集体经济组织订立承包合同。且这种产权的范围要由承包合同确定。同时在合同履行中，承包经营权非经集体认可不得自主转让、转租。在这种产权关系的约束下，农户的行为也就有屈从村集体的一面。于是，这种不能自由进出的、受限制的、个体的承包经营权的使用效率受到影响。当农户脱离集体抛弃承包经营权的比较收益大于保留之的收益时，则会出现弃耕的现象。而当保留承包经营权的比较收益较大时，农户的选择则是忍气吞声。另一方面，它是农民私有权转化为集体所有权再以承包经营权的形式重新表达出来的产权形态，与集体所有权相对立，要抗拒集体的权威，实现自身的效率最大。承包经营权与集体所有权的对立又影响了集体的整体利益。
（四）农村中，农民私有权转变为集体所有权再分化为承包经营权的产权变迁不是自发的，国家强制力的干预在这个过程中有举足轻重的作用。〔18〕政府权力，尤其是基层政权的权力，竭力地渗透到农村生产关系之中。
自本世纪初与中央政府推动的现代化运动相伴的是政府权力向农村的逐步渗透〔19〕政府权力在农村的介入通过集体化运动得以加深和巩固。1980年后，由于农村经济自由度提高，政权力量有所回缩。但是当前的农村经济制度下，社会结构中，政府对集体经济组织和农户仍然具有强大的干预能力。这与现行制度和人民公社制度之间的历史关系密切相关。“农村人民公社是劳动群众集体所有，农林牧副渔五业并举，农业、工业、商业相结合的社会主义经济组织”。〔20〕人民公社实行“公社、生产大队和生产队三级所有，以生产队为基本核算单位”的管理体制。〔21〕乡（镇）人民政府是撤人民公社之后设立的基层政权，大多由原来的一个公社或儿个公社改制而成。乡政府并没有完全摆脱农村集体经济组织的角色。乡统筹费反映了这种状况。“乡统筹费属于集体经济组织范围内全体农民所有，主要用于本乡民办公助事业，不得混淆和改变乡统筹费的集体资金性质和用途。”〔22〕所谓民办公助事业包括乡村两级办学、计划生育、优抚、民兵训练、修建乡村道路等。这里显然将集体经济组织的范围扩大到了乡，也将政府的经济权利扩伸到集体经济组织内部。可见，基层的乡政权在农村集体产权结构中扮演了一个强有力而面目模糊的角色。
国家权力渗透到集体所有制关系之中，致使在我国农村集体所有制关系中，基层政府——乡与农村集体经济组织产权关系不明确。一方面，作为集体经济组织，乡有集体财产收益权，又有向集体成员提供公共物品并收取费用的责任和权利，其征收税外费用无可非议。乡统筹是集体资金，取之于集体经济组织成员，用之于集体经济组织成员。另一方面，乡统筹由政府征收和统一使用，又具有税收的强制性。而且在法律上，集体经济组织的代理人——村委会由乡政府认可，因为乡政府同时又是村集体经济组织的上级集体经济组织机构；实践中，一些地方甚至由乡政府直接任命村委会成员。村委会的行为往往是遵从政府而不是村民会议。乡政权还直接干预集体经济组织的集体行动。“村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意后，报县级人民政府批准。”〔23〕村提留的预算、决算方案应报乡人民政府备案。〔24〕于是在现有的制度下，乡集体经济组织的收入—乡统筹由乡政府统收统支，实际上具有强制性和税收的形式。这样，乡统筹就很难同财政收支相区分。换而言之，政府产权与集体经济组织的产权界限模糊了。当公共费用膨胀时，尤其是在乡镇政府普通面临着的财政赤字时，增加农民负担，挪用乡统筹费弥补财政经费不足的行为难以控制。
通过对历史上和现实中产权制度的考察可以得出这样的结论：农村集体所有制改革后，以家庭联产承包责任制为基础的双层经营体制，在一定程度上提高了集体所有权的使用效率。但是，由于存在着村集体所有权对承包经营权的不平等关系，和与行政权复合的乡镇集体所有权，现实中产生了集体所有权侵害承包户的收益权的外部性问题，也就是农民负担问题。
四、承包经营权的物权化——确立农地使用权制度
产权制度的“一个主要功能是引导人们实现将外部性较大的内在化的激励”。“内在化所需要的是，所有制包括了售卖的权利，正是的一种产权调整的阻止，对建立一种从那以后可以交换的所有权的禁止，妨碍了外部成本与收益的内在化。”〔25〕为解决农村集体所有制中的外部性问题——农民负担，必须明确划分集体所有权和农户承包经营权的范围，并建立可转让的农户承包经营权制度，这就要求债权性质的农户承包经营权转换为物权性质的农地使用权。”〔26〕因为物权与债权的区别在于物权是对世权，从而是可自主转让的。只有这样才能通过权利主体间的交换来实现集体所有权外部性的内在化，最终消除农民负担的制度根源。
农地使用权制度含如下内容：
第一，分离乡镇的集体所有权与行政权，以消除所有权行使的超经济强制性。这就要求取消乡镇的集体经济组织的身份。
第二，明确集体所有权的范围。集体经济组织对集体生产资料的权利包括：发包权和同意转包权、使用权、收益权及监督权。
第三，农地使用权制度。可将耕地划分为口粮田和商品田；商品田由集体发包，承包户享有农地使用权。口粮田由集体按人口分配，集体成员由此获得农地使用权。农地使用权的设立应订立农地使用权合同，并须登记。农地使用权应当是无期的或长期的，起码应当超过三十年。〔27〕农地使用权得让与、继承、抛弃，包含完整的占有权、自主使用权、收益权。〔28〕农地使用权人的义务包含支付集体提留，依法耕种，非经集体同意不得转包。集体提留应依土地的优劣确定。
第四，建立农地地籍制度。农地使用权物权化的制度条件是建立完善的耕地登记管理制度。一方面以法定形式明确土地产权的归属；另一方面以法定形式固定土地的使用范围。
第五，集体所有的动产，如农具，牲畜等可租可卖，也可由集体统一经营。
注释：
〔1〕刘仁文《1996—1997年中国社会治安形势的分析与预测》，《社会白皮书：1996—1997年中国社会发展状况与趋势》，中国社会科学院出版社。
〔2〕《中华人民共和国村民委员会组织法》。
〔3〕〔4〕《农村承包经营户》，法律出版社，第7—10页。
〔5〕《土地承包经营权物权化与农地使用权制度的确立》，《中国法学》1996.3.（第86—93页）。
〔6〕〔7〕王泽鉴《债之关系的结构之分析》，《民法学说与判解研究（四）》第83页。
〔8〕《制定中国物权法的基本思路》，《法学研究》1995.3.（第3—10页）。
〔9〕陶希晋主编《民法债权》第650页。
〔10〕农业部《关于加强农业承包合同管理的意见》（1992年7月30日）。
〔11〕国务院《农民承担费用和劳务管理条例》，1991年12月7日实施。
〔12〕李昆刚 王正谱《减轻农民负担加强监督管理》，《中国农业年鉴》，1991年农业出版社。
〔13〕乡统筹费用用于安排乡村两级办学、计划生育、优抚、民兵训练、修建乡村道路等民办公助事业。
〔14〕 《中国农村法制建设的道路》，法律出版社，第64页。
〔15〕韩松《我国农民集体所有权的享有形式》，《法律科学》1993.3.（第50—58页）。
〔16〕〔17〕张军《现代产权经济学》，上海三联书店第90—92页。
〔18〕《关于建国以来党的若干历史问题的决议》（单行本）。
〔19〕黄宗智《华北的小农经济与社会变迁》（美）中华书局。
〔20〕〔21〕《中国社会主义经济建设文献资料选编》第181页。《农村人民公社工作条例》第一章 第一条。
〔22〕〔24〕国务院《农民承担费用印劳务管理条例》，1991年12月7日实施。
〔25〕H.登姆塞茨《关于产权的理论》，《财产权利与制度变迁》，上海三联出版社第97—98页。
〔26〕〔27〕《土地承包经营权物权化与农地使用权制度的确立》，《中国法学》1996.3.（第86—93页）。
〔28〕参见史尚宽《物权法论》第186页；姚瑞光《永佃权》及《民法物权论》。
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