克林顿的外交得失与美国外交决策的一般特点，本文主要内容关键词为：克林顿论文,外交论文,美国论文,得失论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
提要 克林顿在首任总统期间，面对冷战后多变的国际局势，其外交出现了诸多失误，招致国会中共和党人及国际社会的频频指责，尤其是左右摇摆的对华政策，导致中美之间关系严重后退，更为世人所批评。分析克林顿的外交得失，比较战后美国外交一般特点，不难发现其产生根源，除了总统个人外交能力远逊内政能力，其外交决策班子的构成也欠佳等原因之外，美国两党政治产生的府会对立与掣肘，美国的权力机制与价值观等因素所产生的影响更重要。这些因素影响过以往美国政府的外交决策，也必将继续影响克林顿在第二任内的外交决策，在反对党继续控制国会的背景下，克林顿要在外交上，包括对华政策上作较大调整，谈何容易！
关键词 克林顿 外交得失 美国外交政策
布什政府结束四年来，美国的对外战略处在不断摸索调整与重新炮制之中。现任总统克林顿在处理冷战后的诸多国际事务中，表现出了一种前后不一致，自相矛盾甚至严重失误的特征，招致国际社会批评指责，甚至引起人们对克林顿的外交领导能力的怀疑与不信任。前美国国会参议院领袖鲍勃·多尔在1995年春季号《外交季刊》中直言不讳地承认，克林顿上台后，“美国对外政策的特点是不连贯、前后不一致、缺乏目标和不愿出面领导，……我们的盟国和对手对我们的决心表示怀疑，对我们承担的义务产生疑问。”
应该承认，克林顿在外交事务上并非一无建树，他在涉及有关美国的经济利益和西方世界的利益的重大国际问题上，还是取得了一些成果的。例如，美国迫使俄罗斯与乌克兰达成核武器协议，在东欧与独联体国家与北约关系上，制定“和平伙伴关系计划”，暂时解决了北约东扩造成的矛盾。在中东地区，巴以、叙以与约以在美国斡旋下会谈并签署“代顿和平协议”，使长期未能解决的中东和平问题取得重大突破。此外，北美自由贸易协定，关贸总协定乌拉圭回合协定，亚太经合组织西雅图首脑会议的召开等；但是，克林顿在许多地区热点的处置上，在某些重大外交关系的处理上，明显地表现出举棋不定，缺乏明确目标，甚至言而无信，举措失当的特征。索马里冲突，美国草率出兵，在难以收拾残局时，又仓皇撤兵，给美国外交留下了一处败笔。在波黑、卢旺达等严重冲突问题上，美国长期犹豫，没有明确目标，甚至被大众媒体煽起的公众情绪所左右。在对华政策上，尤其是台湾问题上政策严重不当，导致因李登辉访美，两国大使级关系几乎降格的严峻局面。
如果说克林顿上任第一年，美国外交战略尚无明确目标，那么，今天的克林顿的外交战略的基本目标与框架已由模糊趋向明朗，战略重点也逐渐廓清。1993年1月他在乔治敦大学演说时，将经济、安全、民主作为美国外交政策三大支柱，同年9月宣布“扩大民主与市场经济战略”，1994年7月美国的国家安全战略报告，提出“参与和扩展战略”，该战略在1995年的四个美国全球战略报告中，有了更具体的阐述与发展。[①]显然美国在冷战后的国际新格局中，并不想退到孤立主义的立场上去，而想继续发挥世界领袖的作用。但是克林顿的全球战略在理论与实际上，理想与实力上，诸多外交目标的协调上，内政与外交关系上存在严重问题，暴露出不少矛盾。克林顿要摆脱外交困境，就必须妥善处理这些问题，但是如果我们纵观战后美国外交史，就会发现，美国政府的外交得失，既与总统本人的外交经验与能力、国际情势与国力状况等因素相关，也与美国的国家政权特点、政治体制与外交决策方式密切联系。如果说前者尚带偶然性特征，后者则显示某些必然性特点。这些重要因素既对以往的美国总统的外交行为发生过影响，也在影响着克林顿的外交行为，或者说，它们正是导致克林顿外交困境的主要原因。
历史是现实的镜子，战后美国外交政策的发展经过几个阶段，其中杜鲁门政府，尼克松政府与里根政府的外交政策具有一定代表性，比较研究他们各自的外交特点，可以发现某些规律性的东西，借以对照现今克林顿政府的外交特点，并能对克林顿外交的发展趋势，作些前瞻性预测。
杜鲁门政府时期，国会仍以共和党为多数，尽管国会在罗斯福第二任总统期间，曾给他添过不少麻烦，但在战后，共和党的泰斗、参院外交委员会主席范登堡，全面支持杜鲁门政府的外交政策，他在国会中折冲斡旋，奠定了两党一致的外交总路线。总统与国会在一致推进“冷战遏制”的全球外交战略中，建立了比较融洽的关系。美国的对苏“遏制”政策与援助西欧的“马歇尔计划”构成了杜鲁门主义的主要内容，体现了美国称霸全球的外交战略目标，奠定了战后40余年美国的外交格局，尽管以后世界局势的变化，历届美国政府外交政策都有所修正，但始终未能突破杜鲁门主义的外交格局。应该承认，就总统的个人外交经验而论，杜鲁门并不比战后任何一位总统更丰富。他50岁才当选为参议员，主要担任军事订货委员会主席一职，协助总统，处理战时军需供应等工作。1944年任副总统，1945年仓促继任总统时既无外交经验，也很少考虑外交问题。尽管对外交事务，他尚需一个熟悉过程，但是他却比其他人更清楚地认识到美国的力量，美国对全球扩张的经济需要，苏联成为对手的必然性。此外，他在决策程序上作了重大改革，罗斯福总是以白宫，以总统为核心，牢牢控制外交主导权，国务院常被撇在一边，罗斯福更多凭籍个人的丰富外交经验指导美国战时的外交。杜鲁门则不然，他很明智地将外交决策权分散到国务院，国务卿与其他内阁成员，他大胆起用与依靠当时一大批杰出人才，包括马歇尔、艾奇逊二位国务卿，先任驻苏大使、后任援欧计划负责人的哈里曼，先任驻苏使馆参赞，后任国务院政策设计司司长乔治·凯南等。正是这些人对美国战后外交格局的形成发挥了重要作用，并炮制了马歇尔计划与“冷战遏制”战略。
战后美国历届总统在外交事务上有重大突破的，并不多见，但尼克松却能算上一位。他有其独特的外交风格，推崇传统的秘密外交与个人外交。他本人有丰富的外交经验，外交决策主导权由自己与国家安全事务助理基辛格博士共操，国务院实际上成了其执行外交政策的工具。尽管他的外交能力与抱负都不寻常，但是由于反对党控制的国会的掣肘，他的外交主导权遭到严重限制。尼克松的从政经历颇长，他在担任总统之前，已任过艾森豪威尔总统的两任副总统，八年期间，他曾以总统特使身份出访过55个国家，取得了丰富的处理国际问题和从事外交工作的经验。他在处理国内外大事时，优先考虑并更感兴趣的是外交事务。1968年竞选总统时，他曾说过，“我一向认为，这个国家在内政方面可以自治，无需总统。你们所需要的只是一个能胜任的内阁来管理国家内部事务而已。你们需要总统制订对外政策。国务卿其实无足轻重。总统制订着对外政策。”[②]尼克松当选总统后对其内阁班子的任命大致体现了他的这一思想。国务卿罗杰斯缺乏外交经验与对国际事务的深刻见解，但他忠诚可靠，能忠实执行总统的政策。而真正发挥外交决策作用的首推基辛格领导下的国家安全委员会，而非国务院。基辛格对外交政策的影响远远超过了国务卿。正是尼克松与基辛格奠定了越战失败时，美国重大外交战略调整的基调，即以紧缩、退守和缓和为特征，伙伴关系，实力与谈判三原则为方针，世界多中心论为依据的尼克松主义，并终于敲开了中美关系的大门，实现了战后美国外交史上的一个惊人转折。然而尼克松在对外事务中的外交主导权，又受到民主党控制的国会的严重掣肘。由于民主党在众议院控制56%席位（242席）、在参议院控制了57%席位（57席），因此通过了一系列法案限制或削弱总统的外交主导权。而这些法案正迎合了美国国民遭受越战创伤后，反对战争，要求减少美国对海外事务的军事卷入的心理。美国国会当时通过的限制总统外交主导权的法案包括：1969年参议院通过的由外交委员会提出的限制总统派兵参加海外敌对行动的决议；1970年参议院最终批准的限制总统派兵柬、泰、老的库珀—丘奇修正案；1972年限制总统与外国缔结秘密行政协定的权力的凯斯法案；1973年由国会推翻总统否决，最终批准的《战争权力法》。如果说战后历届美国总统中，在外交上有重大建树的要首推杜鲁门与尼克松的话，那么在总统的世袭领地，外交主导权上，杜鲁门获得反对党国会的全力支持而未受任何制约、尼克松则在反对党国会的严重对立中，处处受到限制，往往只能采取传统的秘密外交手段，动用总统否决权来保证其外交战略的实施。
80年代的美国在里根两届政府中，扭转了美国对苏力量比较中的不利局势，里根在振兴美国经济，摆脱长期滞胀的同时，依靠擅长外交的副总统布什与主张对苏强硬的国务卿黑格，组成了一个以对苏强硬派为主的，外交经验丰富的政府外交决策班子[③]。国会的力量对比也发生了有利共和党执政的形势，卡特时期民主党在参众两院均占多数席位，里根第一任中期选举以后，共和党在参议院由少数派变为多数派，获53%席位。参议院外交委员会的权力重新被共和党控制，加强了总统的外交主导权。里根推出对苏新遏制战略与“星球大战计划”，在与苏联争夺世界霸权的斗争中，里根及其后继者布什，终于赢得胜利。
应该承认，克林顿取代布什而登上总统宝座，与他的政治才能与领导艺术不能分开，其中包括他选择了正确的竞选纲领，即以变革美国社会经济，改革社会福利制度，改善社会生活环境等内容为主的变革纲领，迎合了广大中下层民众的改变现状的愿望，因此中下层民众大多投了民主党总统候选人的票。尽管，克林顿上台以后的两年多时间里，美国经济逐步从温和性衰退危机中爬了出来，1995年经济出现了明显回升。但是，克林顿在对外关系上始终缺乏明确目标和前后一贯的政策。虽然在某些国际事务上也有所建树，然而外交似乎是克林顿的弱项，人们很难相信他在任期间还会有更多成绩。克林顿在外交上的首尾不一，与冷战后世界局势的剧变及美国外交大调整相关联。冷战后的世界更加多样难辨，也更加难以驾驭。长期对峙的强大而危险的对手—苏联烟消云散，“敌人”概念模糊了，凝聚国内民心与维系盟国关系的堂皇理由也不复存在。冷战后的美国要在多大程度上参与世界事务，采取国际合作方式还是依靠自身力量，应更多突出美国现实利益还是其道德价值观，在一系列重大问题上，美国国内存在严重的分歧意见，克林顿的外交事务班子尚未找到明确答复，克林顿本人更难以回答它们。
就克林顿几年来的政绩而言，内政比外交好些，外交失误颇多，其中除了世界格局演变造成的某些原因之外，这与克林顿本人的外交能力与外交方式也不无关系。与尼克松、里根、布什相比，克林顿的外交能力明显较弱。冷战时期的美国总统，要与苏联在全球争霸，要维持在西方世界的领袖地位，就必须具备西方世界领袖的素质与较突出的外交能力。冷战后时期的美国注意力转向国内，要求总统擅长内政，克林顿以鼓吹内政为主而上台，任总统后，往往从内政角度去制定外交政策，外交成果被他当作政党竞争与对抗的筹码，总统大选与连任的资本，他不但缺乏丰富的外交经验，而且也不愿在外交上多花精力。
克林顿外交决策的主要辅助人员与尼克松、里根的外交事务班子的主要成员一样，主要有两类人员：总统竞选中立下过汗马功劳的政党人士；长期从事外交事务的职业外交家。尽管政党人士中也可能有外交专家，但是更多的是政客，他们往往追求权力而非外交成就。职业外交官虽有外交经验与能力，但往往不能成为总统的主要决策班子的核心人物或总统知己。克林顿的外交决策班子中的核心人物主要有国务卿克里斯托夫与总统国家安全事务助理安东尼·莱克。二人都是民主党要人与总统知己，但外交能力却不出众。克里斯托夫原是一位加州律师，他由跨国公司顾问律师涉足外交，巧于辞令，惯于谈判，自信谈判是外交成功的主要手段，实力手段是无奈之时的手段，一旦遇上也具强烈自信心的对手，往往无计可施。莱克作为一名学者，有理论知识，但缺乏外交实际经验。他自尊性过强，协调人际关系能力较差。因此二人虽是克林顿外交上的左臂右膀，但互相配合欠佳，导致外交决策中的多元化现象，或分歧意见难以弥合。战后外交上较成功的美国总统，无论其本人外交能力如何，一般都尊重内阁的职业外交官，因此不少杰出的职业外交官能被邀入总统外交决策班子，甚至成为核心人物，克林顿的外交决策班子，以总统大选中有功的白宫政务官为主，对政府外交部门的工作很少过问，国务院成员中的职业外交官在对外事务上难以与总统沟通思想。克林顿上台第一年内，内阁会议也仅召开几次。克林顿外交频频失误与其外交决策班子的构成与体制密切相关。
克林顿在对华关系上左右摇摆，尤其是在台湾问题上出尔反尔，毫无信义可言，导致李登辉访美与中美关系严重倒退。克林顿对华政策的严重失误，除了以上原因之外，又与美国两党政治相关，1994年11月总统中期大选，民主党一下子丧失了在国会参众两院的全部多数，共和党控制的国会对克林顿外交不断施压，使其外交主导权受到严重牵制。保守亲台的共和党人赫尔姆斯出任参议院外交委员会主席，众议院议长金里奇，也是一位亲台保守的共和党人。在李登辉访问美国的签证问题上，参院仅一票反对，众院零票反对，迫使克林顿违背事前不给李登辉过境签证的诺言，自己打自己耳光。克林顿为了在国内社会保险制度与政府预算赤字等方面取得国会支持，最终在对华政策上作出了妥协与退让。显然共和党控制的国会，在批准美国新任驻外大使（包括新任驻华大使詹姆斯·萨瑟在内的十八位大使的批准曾被赫尔姆斯搁置数月），举行外交听证会，表决预算拨款，及具体外交问题的决策上，正在不断给克林顿出难题。美国总统的外交主导权正在下降，出现了某种权力分散化的明显趋向。国会与大众媒体导向的舆论对总统外交决策的影响扩大，使之难以从美国的国家利益出发采取果断有力的外交活动。美国外交政策愈益受制于国内政治利益和国际上的压力等因素，克林顿的外交困境似乎难以完全摆脱。
鲁迅先生曾言：“以过去和现在铁铸一般的事实来测将来，洞若观火。”战后对美国外交发生过影响的诸多因素中，某些因素的影响不会因世界局势的变化而消失。
首先，总统个人因素的影响。战后不少美国总统具有相当的政治判断与洞察能力，他们一般能审时度势，提出或制定与世情、国力相适宜的外交目标与战略思想。他们同时又有较长的外交工作的阅历，善于处置重大国际事务。这类总统往往在美国外交史上得分较高，即使他们外交决策班子与外交行动班子较弱，也无碍大局。而一些外交上的“外行”，精于政治与党派之间的权力之争，或擅长内政与经贸的总统，除非有出色的外交顾问，否则难以在外交上有大手笔与惊人成绩。尼克松政府的外交成就，主要依靠总统本人及其外交顾问出色的外交能力；克林顿的外交失误与困境，与其本人的外交能力相对较弱不无关系。
其次，美国政府的外交行为除了受到总统个人因素影响之外，还会受到总统的外交决策方式及其决策班子的能力影响。外交决策方式是多种多样的，外交政策可以由总统本人与国务院商讨决定，也可以由总统或总统的外交顾问独自敲定。外交决策班子的形式，可以是国务卿为核心的国务院，也可是总统国家安全顾问为首的国家安全委员会。外交决策的主要角色，可以由总统自己担当，也可委托富有外交经验的副总统、国务卿或总统国家安全顾问。总之，外交决策方式及其班子中人，尤其是核心人物的外交经验与能力以及外交风格如何，都会直接影响到美国政府的外交行为以及外交成败。杜鲁门政府的外交得分更多依靠其出色的外交顾问们。
第三，从一定意义上说，总统的外交主导权受到美国政治体制与政党政治的制约，而政党政治的目标往往是国家最高权力，而非一般的外交成绩。
美国的政治生活仍以分权制衡原则为基本指导原则。在三分权力之中，理论上要求是三权平等，互相制约，但在实践中从未真正做到过平等权力与互相制约。十九世纪西方国家，包括美国，立法权在三权中处主导地位，“议会之上”现象盛行。二十世纪开始，科技的发展，推动经济与社会生活的进步，国家管理职能扩大，行政权也随之膨胀，“行政专横”现象逐渐取代“立法至上”现象。然而作为行政权的重要组成部分——外交主导权，虽仍归总统掌握，但是常常受到国会的限制。这种限制的性质不仅仅是权力制衡，还包含着政党政治中追逐政治权力的成份。特别是当国会被在野党控制，两党准备新一轮总统竞选时。当反对党控制国会，尤其是参议院外交委员会以后，常常可以采取各种方式限制总统的外交主导权。例如直接召开外交听证会，外交咨询与论证会，审批总统任命的驻外使节，或政府预算方案等。总统对国会的决议尽管还可行使否决权，但通常不会轻易使用。一旦国会与总统在重大外交事务上存在分歧，总统要使某项对外政策最终被国会批准，往往要花费过多精力与时间，甚至以内政或其它方面的妥协为代价。
1995年底，克林顿与国会在预算削减问题上发生严重冲突，导致部分政府机关关门近一个月。华府与国会山之间在内政上的对峙不会僵持太久，但是只要府会被不同的政党所掌握，总统的决策，包括外交决策就会受到国会的掣肘与干扰，三权分立与权力制衡往往人为地导致重大决策上的扯皮。1996年美国总统大选已揭晓，尽管克林顿以相对优势连任，但共和党却继续控制国会，因此府会在一些重大内政问题与外交决策上的冲突仍将不可避免。过去的一年中，为了赢得选民与舆论支持，两党之间在内政外交众多问题上展开较量；在未来的一年中，保守的共和党控制国会，制约克林顿总统，克林顿要在外交上，尤其是对华政策上有较大幅度的调整，也将会有力不从心之感，尽管自95年汶莱会议以来美国政府在改善对华关系上不断在寻求新的突破，但也不能排除中美在经贸、人权、安全合作及台湾问题上发生新的摩擦的可能性。美国与欧、俄、日之间的关系在总统大选后也不会有较大调整，克林顿政府外交上的困境非一时所能摆脱，这并非仅是他个人能力所致，主要根源还在于美国的政党政治、权力机制与价值观。总之，曾经长期困扰美国外交的诸因素，今后还会继续影响克林顿新政府的外交政策，甚至克林顿后的美国外交转迹。
来稿日期：1996年1月9日。
注释：
①指“东亚太平洋安全战略”、“美国国家安全战略（95年）”“美国国家军事战略”和“1996～1997年度国防报告”
②拉尔夫·德·贝茨：《1933—1976美国史》下卷，中译本，人民出版社，1984年版第414页
③里根第二任时，舒尔茨接替黑格任国务卿，仍对苏持强硬路线