论跨世纪我国外贸政策的基调，本文主要内容关键词为：基调论文,跨世纪论文,外贸论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1.不久前，理论界有的同志提出了“外贸政策中性化趋势”的观点〔1〕，指出我国外贸政策正从过去的支持、鼓励出口、 创汇导向等目标向中性化转变，其立论依据主要是近年来陆续实行的降低关税，取消优惠利率，降低出口退税率等政策措施，这一观点有其正确之处，但不尽全面，且有些立论与提法值得再研究与思考。例如，“外贸政策中性与非中性”的界定标准是什么？外贸政策中性化趋势又是什么？更重要的是，孤立地提“外贸政策中性化趋势”能否确切地反映跨世纪我国外贸政策应取的基本走向？在本文中，笔者将对这些问题提一些浅显的看法，所要表明的基本观点有三：其一，应该从理论与政策的结合上对“外贸政策中性、非中性及中性化趋势”作出严格的界定；其二，应该明确跨世纪我国外贸政策的基调必须是中性与非中性的结合；其三，当前我国中性与非中性外贸政策的结合点应是在外贸政策非中性广泛存在的现实基础上，有管理、有步骤、有条件地向政策中性化逐步趋进。
2.所谓某一经济政策的“中性”（Neutrality）及其对立面“非中性”（Non—neutrality）是一对从西方经济学引进的概念， 这对矛盾统一体在客观经济政策总体上的基本界定标准是大致相同的。狭义或严格意义上的“政策中性”主要指的是政府只有在出现“市场失灵”的情况才能介入经济，而某一政策的运用不会对市场经济行为产生扭曲现象，从而让市场充分发挥资源配置作用；而狭义或严格意义上的“政策非中性”，主要指的是政府基于各种目标的考虑，即便在“市场有效”的条件下也介入经济，某一政策的运用将干预市场经济的运行，并对市场经济行为产生扭曲现象，在极端的条件下，政府将取代市场而承担资源配置功能。但是，这一矛盾统一体在不同经济政策（如财政政策、税收政策、货币政策、外贸政策等）上的具体表现形式有其各自特点。进而，从现实的角度出发，对政策中性与非中性的概念还可以做广义的或一般意义上的界定。
以此为出发点，笔者认为外贸政策的中性与非中性可以据市场与政府的关系，尤其是政府政策作用于市场经济的前提条件（市场失灵或有效）、政府政策作用于市场经济的效率后果（市场扭曲的存在与大小），以及自由贸易与保护贸易的关系，分为狭义中性与狭义非中性、广义中性与广义非中性这两对对立统一体来理解。
其一，狭义外贸政策中性与非中性。狭义外贸政策中性指的是从国家不干预、自由贸易能使世界资源的分派臻于所谓的帕累托最优境界的目标出发，强调国家执行的外贸政策应以不干预国际贸易流通为前提，应让市场机制通过国际分工与国际交换达到对资源在全球内的最优配置。在这种充分绝对的自由贸易条件下，政府严格地只有在市场失灵出现时才得以介入经济，而且外贸政策对市场经济行为的扭曲现象为零。显而易见，这种狭义上的外贸政策中性只能是一种理想状态。按照传统的国际贸易理论，这一理想状态的存在是以市场充分有效、完全竞争、固定规模报酬等严格界定条件为前提，但这些条件在现实中却难以存在，而且绝大多数外贸政策的运用本身就必然带来一定的市场扭曲行为。因此，确切地说，狭义外贸中性指的是一种“状态中性”，而不是“政策中性”。
作为狭义外贸政策中性的对立面，狭义外贸政策非中性强调的是国家通过有目的的政策手段措施，作用、干预与调节外贸商品流通过程，这种干预即便市场有效时也加以运用。就使用政策的具体形式而言，超保护贸易政策措施是这种狭义非中性政策观的主要方式，这种政策运用将使政策对市场经济行为的扭曲作用达到最大，而用政府行为完全取代市场配置资源。显然，这种极端例子在现实世界中也是极少存在的。
其二，广义外贸政策中性与非中性。正是由于上述关于“理想”中性与“极端”非中性狭义理解的局限性，因此有必要从广义或一般的角度来把握这对矛盾统一体。首先，广义外贸政策中性指的是外贸政策目标依然是尽量使市场机制充分发挥配置效应，以自由贸易做为理想参照系，强调国家应尽量少地干预国际贸易活动。但是，这种政策中性观有两个现实基点：一是以不完全竞争等现实经济状态为前提，二是承认相当部分的外贸政策措施本身将不可避免地带来市场扭曲效应。在这两个前提下，广义外贸政策中性强调的是一种次优政策，即外贸政策设置时应能确定某一政策措施所可能带来的效率损失的大小与来源，应能将外贸政策对市场经济行为的扭曲现象达到最小，从而通过“贸易自由化”政策达到或接近资源的优化配置状态。与此同时，这种广义理解的外贸政策中性还具有其他特征。例如，在考虑外贸政策的国际效率后果（即世界范围内的资源有效配置）的同时，广义政策中性观更注重于外贸政策的国内效率后果（即贸易自由化政策必须首先有利于一国范围内资源的有效配置，有利于一国的经济发展）。
与广义外贸政策中性观相对应，广义外贸政策非中性观也对国家干预外贸活动，保护贸易政策运用等做出较为灵活、弹性的理解。就一般意义上说，广义政策非中性的立足点依然是即使“市场有效”，政府基于其他政策目标的考虑（如国家安全与发展、就业、所得分配等），也可以且必须运用保护贸易政策手段有目标地干预调节外贸流通活动，在外贸政策的效率后果与其他政策目标的权衡中，选择的天平往往偏向后者。因此，这种非中性政策运用所带来的对市场经济行为的扭曲现象往往相当大，市场对资源的配置职能往往得不到充分发挥。但是，与“极端非中性”状态或超保护贸易政策相比，广义外贸政策非中性观较注重保护贸易政策的适度、灵活与有限制地运用。例如，运用短期保护贸易政策动态地扶植本国新兴产业；再如，运用一定阶段上的保护贸易方式来达到迫使他国接受贸易自由化现实的做法，等等。
其三，外贸政策中性化与非中性化趋势。从以上关于外贸政策中性与非中性这对矛盾统一体狭义与广义界定的论述中，可以得出几个启示，一是从现实的角度出发，我们所讨论的决不应是由狭义理解中的“理想”中性或“极端”非中性构成的政策使用区间，而应是由广义理解的“现实”中性与非中性作为这一区间的上下限；二是在这一区间中，一国政府可以据其对市场与政府作用关系、政策作用效率后果大小、贸易自由化与适度保护贸易等的判断，决定对实施外贸政策“中性化”（从广义非中性向广义中性转化），或“非中性化”（从广义中性向广义非中性转化）趋势的选择；三是这一选择主要不是由政策决策者主观意愿所决定的，而是取决于一系列客观因素，例如一定的经济发展水平、一定的具体国情，一定时期的国际经济环境等；四是无论是“中性化”还是“非中性化”趋势，在一定时期内，从现状与长远、静态与动态的角度看问题，一国外贸政策的基调将往往是广义中性与非中性的结合，但同时必定带有一定的倾向性与侧重性，即政策导向与措施运用可以明显地偏向中性或非中性一方。
3.从上述这一基本界定出发，笔者认为，新时期我国外贸政策的基调可以也应该是广义外贸中性与广义外贸非中性的有机结合，应是充分发挥市场配置职能与必要政府调节的有机结合，应是贸易自由化目标与适度、弹性保护贸易政策的有机结合。对这一政策基调的理解主要有三个方面，一是这一政策的下限应是我国基于某些政策目标而长期使用的调节或管理贸易的非中性现实，二是这一政策的上限应为外贸政策运用时对市场扭曲效果最小这一“次优”中性状态，三是在这上下限所框定中性与非中性结合的区间内，立足于中国国情与国际经济时代特征，使我国外贸政策逐步具有向广义中性靠拢的趋势。具体说来，一方面可以继续使用某些行之有效的外贸非中性政策措施，在有些条件下，改变的应是这些政策的表现形式而不是政策本身；但另一方面要创造条件逐步使外贸政策的非中性减弱，中性化加强，让市场机制更多地发挥作用，使外贸政策由原来简单的换汇手段转变为宏观调控的重要工具，由原来考虑较少政策的效率后果转变为力图使效率损失达到最小，摆脱在长期计划经济体制下形成的以追求数量增长与规模扩张为主的思想，坚定以效益为中心的观念，使外贸政策的运用真正符合建立社会主义市场经济体制与实行两个根本性转变的要求。
4.实施这种中性与非中性结合的外贸政策，有其进一步的合理性：其一，这种结合符合当前国际贸易理论发展的一般趋势。纵观全球，国际贸易在进入七十年代以来已减缓了朝向“理想”自由贸易发展的趋势，具有新特征的保护贸易理论与政策得到广泛运用，许多新贸易理论及其政策运用已带有明显的中性与非中性结合、贸易自由化与保护贸易结合的特点。以所谓战略性贸易理论为例，它所倡导的战略性贸易政策是一项旨在短期内保护战略性产业，长期促进自由贸易的政策。它在政策取向上，定位于“谨慎的干预主义”；在政策实施上，它主张采用“自动进口扩张”而非“自动出口配额”，因为前者有利于促进竞争与全球贸易，而后者限制了全球贸易的总量。所以，战略性贸易政策的理论就其本质来说可以认为是贸易自由化的传统理念和保护贸易政策相互妥协的产物，已成为世界上不少国家外贸政策的理论基础。
其二，这种结合符合当今各国外贸政策实践的趋势。从总体与动态上看，目前各国外贸政策普遍存在中性与非中性相结合的趋势。一方面，传统贸易理论所昭示的福利最大化诱使各国纷纷走向自由化，世界贸易组织的成立旨在促进全球贸易自由化，林林总总的区域经济一体化组织的建立是为了推动多边贸易自由化；但由于国家仍是国际经济的主体，无论是世贸组织还是各种区域经济一体化组织都多多少少地带有保护主义色彩。以具体国家而论，美国长期以来，由于国力的相对衰弱，贸易政策已由主流的自由主义趋向保护主义。克林顿上台后，由于日本与西欧的保护主义贸易政策对美国造成日益严重的威胁，并使其高科技产业受到越来越严重的损失，外加之美国贸易赤字的压力等等，使美国力行战略性贸易政策以在短期内缩小贸易赤字，在长期延长美国在全球的霸权地位。以上例证都说明，中性与非中性相结合是世界的一个大趋势。
其三，就方法论言，这种结合还符合一般政策运用中的“次优理论”的要求。所谓“次优理论”，指的就是任何一种政策的设置、运用与完善都是一个不断优化的过程。一方面，政策的制订以一定理想目标作为参照系，另一方面，优化政策目标能否实现在相当程度上取决于实现这一政策所需的各种条件是否充足，是否存在各种约束与限制条件。在现实生活中，正是由于大量市场与非市场的约束，使得理想设置中的最优政策往往让位于现实的次优政策。就外贸政策而言，最优政策设置（如完全自由贸易、政策扭曲作用不存在等）所受到的约束是多方面的，如国情、经济发展阶段与水平、政策多重社会经济目标冲突与协调、政治与体制等，因此寻求一种中性与非中性结合的次优的政策基调是必须与可行的。
5.综上所述，本文提出的外贸政策“中性与非中性相结合”的观点要比孤立地强调“外贸政策中性化趋势”更符合我国新时期外贸发展的现状，更有益于我们全面把握外贸政策的走向。当前，外贸战线上的主要任务是加速实行两个根本性转变、推动“大经贸”战略的实施、深化体制改革，加大外贸企业改革力度，加快结构调整，整顿经营秩序，在提高经济效益的基础上多出口、多创汇，全面提高外贸工作的质量与水平。要全面实现这些任务，并突破国际上不利因素的制约，我国外贸政策应当立足于坚持发挥市场机制职能与有效政府指导与调节的结合，既顺应与发展市场经济及与国际接轨的要求，逐步增加外贸政策中性化的份量，又不轻易放弃那些行之有效，并为现阶段国际惯例所许可的非中性政策手段。从这一基点出发，在外贸政策运用的舆论导向上，不应孤立、片面地强调政策的中性化趋势，而应坚持两点论，继续探寻与运用适合中国国情与时代特征的外贸政策。
最后，笔者拟简要地就我国改革开放前后外贸政策的变化发展与现状，结合以上思路，谈一点看法。在传统的计划经济体制下，由于我国选择了在资金短缺的经济中优先发展重工业等战略，所以外贸政策的制定服从于此一战略目标，而忽略了外贸政策的效率后果。诸如国家对外贸实行垄断、施行进出口许可证制度、高估人民币并实行外汇管制、保护性关税等非中性外贸政策措施运用普遍，基本上不考虑外贸政策中性的要求，严重地扭曲了市场的资源配置功能。
自1979年始，中国外贸体制进入改革阶段，尽管改革的最初动机是鼓励出口创汇，但无论是扩大地方外贸经营权、改革外贸计划体制，还是调整外贸财务体制、改革外贸经营方式，这一系列外贸体制的改革措施都是为了在外贸领域中逐步减少政府行政干预，更多地引进市场机制，增强外贸政策的中性化份量，从而推动外贸本身乃至国民经济的增长。尤其是1994年财税、金融、外贸体制的配套改革之后，结售汇制和国内统一外汇市场的形成，经常项目下有管理的浮动汇率取得极大成功。两年来国家外汇储备大量增加，外汇稀缺已大大缓解，在此经济背景之下，外贸政策已经开始向中性化方向转变：在微观上引导外贸企业加快经营方式的转变，鼓励企业从粗放经营向效益经营转变；在宏观上使外贸政策与国内经济政策特别是产业政策相协调，以实现国内产业结构的调整。
但是，虽然我国外汇短缺得到了一定程度的缓解，但是相当多的出口商品仍不具备足够的国际竞争力，产业结构的调整仍需借助于关税的保护，所以我国现阶段的经济发展水平决定我国的外贸政策中性化将是一个长期的趋势，目前我们仍需保有一部分必须的非中性政策手段。
再以我国近年来的出口退税率调整为例，这也体现了中性与非中性结合的特征。一方面“征多少退多少、出口全额退税”的理想出口退税制度符合税法中的国民待遇原则与税收管辖权原则，且日益增大的出口退税额也使国家财政无力承担，所以国家于1995年7月与1996年1月两次调低出口退税率，向外贸政策中性化靠拢；另一方面，由于我国外贸仍需一定的出口促进政策，所以国家在对出口商品征税过程中实行各种税收减免及其他优惠，使出口商品的实际税负低于法定税率，造成实际上的“少征多退”现象，这就是国际惯例许可的前提下，适度地注重非中性税收杠杆的运用，寻求那些为国际规范所准许的出口退税模式。
注释：
〔1〕参阅齐援军、石康，“外贸政策的中性化趋势”， 载《经济学消息报》，1996年10月25日，第43期。