旅游资源经营权转让的利益权衡与协调，本文主要内容关键词为：旅游资源论文,经营权论文,权衡论文,利益论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、前言
本文所探讨的旅游资源主要是指国家所有权属的公共产品类的旅游资源，其中集中讨 论作为旅游景区为主体的旅游资源，如国家级风景名胜区、世界遗产地等。
近些年来，资本不断碰壁旅游景区，虽然有关争论一直持续不断，但各地旅游景区经 营权转让的案例却从没有停止过。为此，一些地方出台了相关的地方法规对旅游资源经 营权转让问题做出一系列规定，例如福建省人大常委会2002年4月5日出台了福建省首部 地方旅游法规《福建省旅游条例》(2002年5月1日起施行)，该条例第十条规定“国家所 有的旅游资源经营权，可以依法有偿出让给企业、其他组织和个人，但应当通过拍卖、 招标或者协议的方式进行……”，该条例中明文规定了旅游资源经营权可以转让，并同 时规定了转让的方式，但尚未出台具体办法，该条例指出“具体办法由省人民政府制定 ”。2003年10月福建省人民政府经济研究中心组织省政府相关部门、旅游景区和省内高 等院校的学者，共同研讨了福建省的旅游资源经营权转让问题。目前国内部分风景名胜 区和世界遗产地实质上也进行了旅游资源管理权和经营权的分离，由企业进行经营，如 黄山、华山、九寨沟、武夷山、武凌源、“三孔”(孔庙、孔府、孔林)、峨嵋山——乐 山大佛、皖南古村落等(注：王兴斌：“中国资源文化遗产管理模式改革”[J]，《旅游 学刊》，2002年第5期。)。
入世后大量海外资本将转向景区，国家旅游局规划与财务司对首批4A景区1999年经营 状况统计分析，经营利润率平均达24.6%，远高于同期旅行社平均利润率和全国500间以 上大型旅游饭店利润率(注：聂晓民：“入世后，中国旅游业前景光明”，《中国旅游 报》，2001年11月16日。)，中国入世对景区开放的承诺是：外商可以在中国投资景区 ，景区景点也可以对外资实行转让经营、出租经营、委托经营等新的模式。
2003年10月14日中国共产党第十六届中央委员会第三次会议通过《中共中央关于完善 社会主义市场经济体制若干问题的决定》(见《人民日报》2003年10月22日)，并提出“ 按照权利与责任挂钩、权力与利益脱钩的要求，建立权责明确、行为规范、监督有效、 保障有力的执法体制，防止和纠正地方保护主义和部门本位主义”。
因此，顺应发展潮流，审时度势，转变观念，提高认识，完善我国旅游资源经营权转 让的制度安排和监管体制。为资本的进入扫清观念和政策上的障碍，建立起适合我国国 情的“产权清晰、责权明确、相互制约、共同发展”的具有中国特色的旅游资源的管理 体制，是我国创新旅游资源管理模式的必然趋势。
二、我国旅游资源产权制度安排的特点
我国现行旅游资源产权在制度安排上有如下3个显著特点。
1.旅游资源的所有权国家所有
旅游资源的所有权主体只有国家，地方政府代表国家行使旅游资源的所有权和管理权 。如根据国务院颁布的《风景名胜区管理暂行条例》(1985)第五条规定：“风景名胜区 依法设立人民政府，全面负责风景名胜区的保护、利用、规划和建设。风景名胜区没有 设立人民政府的应当设立管理机构，在所属人民政府领导下，主持风景名胜区的管理工 作”。因此，实际上旅游资源的所有权和管理权是国家授权给中央人民政府，然后中央 人民政府、地方人民政府、人民政府职能部门逐级授权管理旅游资源。
2.旅游资源管理权部门分割(注：刘旺、张文忠：“对构建旅游资源产权制度的探讨” [J]，《旅游学刊》，2002年第4期。)
国家在产权制度上安排了国家所有，政府占有和使用，代表政府的又是各职能部门， 因此形成条块分割，部门分割，造成资源低效利用，导致利益冲突与纠纷不断。中央部 门的冲突导致地方部门“依法打架”的现象发生。1999年由原国家技术监督局发布了由 国家旅游局制定的国家标准《旅游区(点)质量等级评定》(GB/T177775—1999)后，引起 了相关部门的强列反应。1999年11月9日，建设部、环保总局、林业局联合发文(城建[1 999]269号)至国家技术监督局，建议停止上述标准的实施。同时，建设部发文至各省、 区、直辖市建委(建设厅)要求各省、自治区、直辖市各级风景名胜区、动物园、植物园 等单位不参与旅游区(点)的申报定级工作。但实际上，我国目前的151处国家级重点风 景名胜区中仅4A级景区就有66处，占国家重点风景名胜区的近44%，29处世界遗产地中 有22个是全国首批4A级景区，占遗产地总数的78.6%，说明潮流不可阻挡。
3.旅游资源管理权和经营权的粘连
由于旅游资源的管理权和经营权都为地方政府的职能部门所有，管理权和经营权的粘 连造成政企不分，加之国家公共财产能力有限，形成资源管理部门的经济利益导向行为 和短期行为，中国传统文化的“山头意识”和“圈地意识”以及“官本位”思想，造成 管理权和经营权分离中存在障碍，在经营权转让的过程中又会造成资源管理部门的权力 寻租行为，虽然目前很多旅游景区形成了管理部门和经营部门，进行了管理权和经营权 的分离，旅游资源的经营交给企业，但景区管理部门仍然是经营权的主体，形成旅游景 区“一套班子，几块牌子”的中国特色的管理体制。地方政府的旅游资源管理部门实际 上是旅游景区的经营主体。在旅游资源经营权转让后，资源的管理部门仍然是经济利益 的既得者，管理部门与经营部门仍然存在经济利益的联系。容易造成管理和监督的失灵 。
三、旅游资源的利益主体构成
虽然有些旅游景区实行了管理权与经营权的分离，但在两权的分离过程中人员安排不 当，甚至有些监管部门人员的工资和奖金是由经营主体支付的，由于其利益的粘连，其 管理和监管可想而知了。
旅游资源的利益主体主要有国家利益、政府利益、职能部门、企业利益、居民利益、 游客利益等方面组成。
四、主体利益的冲突
虽然上述利益主体在长远的利益上是一致的，但在当前的利益追求上，不同的利益主 体追求的重点不一样。主体的利益主要表现在经济效益、环境效益、生态效益、社会效 益等几个方面：
表1 不同利益主体的利益追求重点
利益主体利益诉求重点
经济效益生态环境效益社会效益
国家★★★★★★★ ★★★★★
地方政府★★★★★★★ ★★★
管理部门★★★★★★★ ★★★
经营部门★★★★★ ★★★★★
当地居民★★★★★ ★★★ ★★★
游客★★★ ★★★★★ ★★★
注：★的多少，表示追求强度，数量越多强度越强。
五、旅游资源利益主体的利益保障与协调措施
1.国家利益的保障和协调
国家对旅游资源拥有所有权，旅游资源的保护和合理开发及可持续发展是国家利益的 根本体现。具体来讲，首先是资源要得到有效的保护；其次是资源的合理有效地开发， 资源的概念就是在一定经济技术条件下可以利用的物质和环境，旅游资源就是要为旅游 服务，在资源有效保护的同时能为公众休憩服务才能发挥资源的社会效益，也就是旅游 资源是公共资源的特性之一；第三是通过资源的经营获得资源的保扩基金。因此旅游资 源得到可持续发展，形成社会效益、经济效益、生态效益和环境效益的统一的协调发展 是国家利益的要求和公众利益的根本所在。国家利益体现和保障主要在以下几个方面：
(1)出让旅游资源经营权
出让旅游资源经营权可以获得资金来源，为旅游资源的保护提供强有力的支持，这是 旅游资源是一种超公共资源的利益体现。
(2)旅游企业的税收
旅游企业的税收是旅游资源所有者国家利益的最根本的经济利益的体现。
(3)门票收入
门票收入是国家利益的直接体现。2002年3月28日，《陕西省风景名胜管理条例》施行 ，其中第二十八条规定：“风景名胜资源实行有偿使用。进入景区游览的游客应当购买 门票；依托风景名胜区从事经营的单位和个人应当向风景名胜区的理机构交纳风景名胜 资源保护费。”“门票和资源保护费收入应当全额上交财政，实行收支两条线管理，用 于风景名胜资源保护基础设施维护建设和景区管理”。从理论上讲这一规定应该是正确 的，当然，鉴于我国目前的国内旅游的实际情况，大众化的旅游还没有真正兴起，旅游 还是以观光旅游为主、旅游效益特别是关联效益还发挥得很不够，所以，门票收入在景 区总收入中占有较大的比重，为了鼓励企业经营景区以及遵循“谁投资，谁受益”的我 国投资政策，门票收入不可能全部上交财政，否则，一方面不利于调动企业的积极性， 另一方面对景区管门票收入没有激励机制而造成无票人员进入景区，造成国家利益的流 失。所以根据目前我国旅游景区的实际门票收入可以部分上交财政，部分交由企业，应 该说陕西省的规定是保护国家利益的正确规定。
2.企业利益的保障和协调
企业追求投资回报，资本投入旅游资源是由于旅游景区的经营有一定的利润率，旅游 企业经营旅游资源理论上和企业的长期发展战略上讲经济效益和环境效益、社会效益是 一致的，但这种利益的一致往往是长期的利益，一些企业往往为了急于短期受益，其经 营行为往往与环境效益和社会效益相冲突。企业利益体现在：
(1)门票收入
现阶段虽然很多旅游景区门票收入全部归公司所有，但从旅游资源的公益性角度来讲 门票应是公共性资源和公众利益的体现，应归国家所有，这样才能防止企业对旅游资源 的垄断经营，但根据我国目前的现状，应按时间进度确定适当比例的门票收入归公司所 有。
(2)经营收入
企业依法经营景区获得的收入，旅游资源的开发与经营目前在旅游业来讲主要是依法 从事景区经营活动来获得收入。
(3)资源保护费和社会捐资
国家返给的资源保护费、有关基金和有关社会捐助。如2003年非典时期旅游业遭受重 创，厦门市政府捐资150万元并号召7家企业捐款150万共300万元成立“厦门市野生动物 救护基金”，并首次为厦门市海沧野生动物园、海底世界、日光岩百鸟园三家企业的动 物们放发20万、10万和2万元“伙食费”(《厦门晚报》2003年5月28日)，同时市民也纷 纷捐款，旅游资源中的珍稀资源也将会得到类似基金的保护，文物景点也可申请文保基 金等。
3.旅游资源的主管部门的利益保障与协调
国家早就明文规定要政企分开、政府部门不能办企业，因此管理部门经营景区是不合 法的。政府相关职能部门，其追求的利益应与国家的利益一致，为了保持这种政策性必 须有相应的制度安排和激励机制。既然资源归国家所有，那么旅游资源经营的收益就应 归国家所有：即旅游景区的收入就应归财政。实行“收支两条线”的制度，旅游管理部 门不应从事经营性活动，否则会受到利益的驱动而改变其价值取向，这是旅游资源管理 的制度安排，景区管理部门不应从事赢利性的经营活动就是制度安排所规定的，旅游资 源管理部门的工作人员属国家工作人员纳入国家公务员系统，其工资和福利等待遇应由 国家财政部拨款，所以景区的收入应归国家所有。
江西长运股份有限公司似收购由当地旅游局主管的滕王阁时提出3种方案(注：杨广虎 ：“旅游资源经济权探析”，《中国旅游报》，2002年10月30日。)：一是长运股份有 限公司用现金收购从滕王阁管理处剥离出来的经营性资产，收购资金交旅游局处置；二 是滕王阁管理处将经营性、非经营性资产连同人员、债务全部交长运公司，由长运公司 进行资产重组，受让资金由长运公司处置；三是滕王阁将全部经营性资产剥离出来组建 有限责任公司，由长运公司收购51%的股权，收购资金交滕王阁管理处处置。以上一、 三方案收购资金交滕王阁管理处、市旅游局的做法都是错误的，将资金交政府职能部门 容易形成部门小金库。只有上交财政，才能确保国有资产不流失。所以，从旅游资源的 管理部门来讲，其利益和激励机制主要来源于几个方面：
(1)财政拨款
核定管理人员为国家工作人员纳入公务员系统，享受按照公务员的工资和待遇标准进 行。
(2)政策性补贴
旅游景区大都不在城市或者离城市较远，可根据所处的区位采取政策性的地区补贴。
(3)责任工资补贴
旅游资源是特殊的公共资源，其保护和管理的责任重大，因此可结合各类旅游资源的 性质制定责任工资，以增加责任感。
(4)政绩考核
将旅游资源保护与管理的成效列入党政干部的升迁考核之中，这一点在目前十分关键 。因此要加强旅游资源管理部门的党政领导人的政绩考核机制，建立相应的干部考核机 制，将资源的管理成绩纳入政绩考核，从行政上约束景区管理者。同时，我国建立了强 有力的党的领导机制，从党的干部和党员管理方面来约束和激励旅游资源管理部门的党 政领导。这一点在目前应该是最有效的约束和激励手段，2003年的非典时期，这一手段 的有效性得到了充分的体现。
(5)建立旅游资源管理部门员工的岗位责任制和相关的法律
建立旅游资源管理部门员工的岗位责任制和相关的法律，明确工作人员和领导者的职 责，建立科学合理的旅游资源管理与保护质量的评估体系，特别是生态环境质量和评估 体系，接受并让旅游资源管理部门的管理成绩接受公众监督，如果因管理部门失职造成 旅游资源破坏、损失大、情况严重要承担责任甚至法律的惩罚。
(6)引入代理者的竞争机制，即引入政府间的竞争(注：王万山：“中国自然资源产权 混合市场建设的制度路径”[J]，《经济地理》，2003年第5期。)
基本做法是把生态环境保护纳入各级政府的“政绩”考核指标体系，把传统的GDP核算 化为绿色GDP核算，以量化评估各个代理人的生态环境保护绩效。
4.公众及游客利益的保障与协调
旅游资源的公共性还决定旅游资源要为公众服务，公众利益在一定程度上与国家的利 益是一致的，要求有优美的景观、优良的环境、良好的生态。旅游景观的欣赏价值与旅 游资源环境质量是一致的。同时，国家所有的旅游资源要通过门票价格来体现旅游资源 的公共性和保障游客的利益。有些学者提出旅游景区门票国家专营权问题即是体现资源 的公共性的特性，又通过门票价格的制定来保障游客的利益。
(1)制定合理的门票价格
公众及游客直接的利益即是景区的门票价格。由于旅游资源是垄断资源，因此很多景 区垄断经营，导致景区门票不断攀升，应该说这是与公众的利益相违背的，门票价格过 高损害了公民的旅游权力，造成富人和特权阶层的旅游，也违背旅游资源的公共性和超 公共性的特色。有些景区以提高门票价格可以控制游客数量的说法有寻找合理借口之嫌 ，因为靠门票价格控制游客数量的效果不仅不能控制，而且会增加游客的怨言，特别是 一些著名的景区，其价格过高不会阻止游客的到来而只能破坏游客的情绪。因此，控制 游客人数的方法很多，如果景区真的是想控制游客数量、保护资源生态的环境，那么完 全可以控制旅游团队或采取预约制度和加强景区真实的信息等方式来控制。
风景行业的资源性质决定了风景区门票始终具有公益性，风景名胜区从初始发展至今 保留了这一公益性的特点，各级风景名胜区公益形式有以下几方面：
①对景区附近居民实行优惠票(月票、年票制)；
②对1.2米以下儿童实行免票；
③对老年人凭证半价优惠；
④对大、中、小学生(不含成人教育)凭有效证件半价优惠；
⑤对现役军人、武警官兵凭有效证件免票；
⑥对享有社会保障金的人士免票；
据大洋网讯2001年4月9日报道，广州市园林局负责人表示今后广州所有新建的森林公 园将全部实现免费向市民开放。
(2)门票定价实行听证制度和执行相关的国家价格政策
《福建旅游条例》第三十条规定，“依法应当由政府定(调)价的旅游项目，在决定价 格或者调整价格前，县级以上地方人民政府价格主管部门应当通过听证会的方式，听取 旅游经营者和旅游者的意见。”我们认为景区门票作为国家对风景名胜区拥有所有权的 体现形式，其价格与公益性相关，因此景区门票的价格应当由政府制定。门票价格的申 报、核准、审批必须严格履行行政报批程序，风景区将门票价格上报当地物价部门核准 之后必须经过当地人民政府、人大专门机构慎重审定，并举行由地方各界代表组成的听 证会，认真听取意见和建议，在此基础上予以批准实施。与此同时，风景区门票的管理 还要接受地方人民政府、人大、政协、物价部门以及社会公众的监督，以确保景区门票 的公益性而防止垄断经营。
资料来源：励以猷：“国家风景名胜区门票专营权分析”，《旅游学刊》，2002年第2 期。
国家计委制定的2003年6月1日开始实行的《重要商品和服务项目成本监审暂行办法》 ，与价格听证、专家评审、集体审价等制度一起，构成了政府价格决策体系，是价格决 策民主、公开、规范、透明的重要依据，是保障消费者权益的重要手段。旅游服务商品 为其中之一，如福建省泉州市物价局2003年公布的6类实行成本监审的重要商品和服务 项目中就包括“省级及省级以下旅游参观点的门票价格”(《泉州晚报》，2003年10月1 4日)。
(3)通过公众的参与来保障游客和公众的利益
公众的参与主要表现在公众参与旅游资源的规划、管理和经营的监督，其方式包括专 家参与、非政府组织参与、社区参与和游客参与及其他方式的参与。
5.旅游资源本身的利益保障措施
旅游资源本身不是利益主体，但是从伦理学的角度将其拟人化，所以这里仍然将其作 为利益的主体进行讨论。旅游资源本身的利益是资源的质量，即旅游资源能得到合理的 保护，环境质量和生态质量得到提高，可以主要通过以下方式来进行保障：
(1)制度安排/政府组织
旅游资源的管理部门代表国家行使旅游资源的管理权，对旅游景区进行管理，将旅游 景区的环境效益、生态效益、社会效益等纳入旅游资源管理部门的政绩考核之中。今年 非典时期得益于我国强有力的行政体系和党务系统的力量。
(2)非政府组织
随着我国公众环境意识的增强，将会出现一些以社会责任感为己任的民间组织，这些 民间组织将对旅游资源的管理和开发进行监督和支持。
(3)行业协会
行业协会为旅游资源的管理与保护提供技术支持和行业自律监督。
(4)人大、政协
人大可定期检查执法情况，政协可组织相关人员调研，检查旅游资源保护情况。
(5)智力支持
大专院校和科研机构的支持，将旅游景区的相关方面作为其科研、教学基地，并通过 科研项目获得相关研究基金。
(6)资源保护资金
在旅游景区管理部门的监督下合理使用旅游资源的保护基金，既能用来保护资源，还 能用于有经营性的活动。
(7)企业和社会的捐助
设立相关资源的保护基金，接受企业和社会的捐赠。随着社会的发展、公众及企业的 社会责任感的增强，公众参与意识亦将大大增强，促进旅游资源的保护和管理。
(8)舆论监督
舆论监督是促进旅游资源合理开发和有效保护的手段，媒体的监督能约束、促进旅游 景区的管理部门和经营企业各司其职、各负其责，增加他们的社会责任感和职业道德的 约束及环境伦理水平的提高。
六、结语
总之，在旅游资源经营权转让过程中，只有建立良好的规制，明确各方的责、权、利 ，加强制度改革，同时加强环境伦理意识，提高社会道德水平，加强媒体监督和公众参 与，旅游资源经营权转让过程的各方利益才能得到有效的协调和充分的保障。
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