论深圳社会保障制度改革，本文主要内容关键词为：深圳论文,社会保障制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、改革历程回顾
深圳特区社会保障制度的改革，从演变过程看，大体上可以划分为三个阶段，即单项突破阶段、综合配套阶段和深化改革阶段。
首先是单项突破阶段（1982年～1989年）。在这一阶段，主要根据不同时期、不同所有制企业和不同用工形式分别采取措施，从单项改革起步，逐步拓展配套；突破了我国传统的企业自保这种计划经济下旧的劳动保险模式，实行社会统筹，形成新的社会共济机制；结合劳动工资制度等项改革，初步建立了社会化的就业、工伤等保险制度，促进了特区经济的发展。
其次是综合配套阶段（1990年～1994年）。在这一阶段，随着我国经济体制改革的不断深入，特区新型社会保障体系的改革进入了制度创新时期。先后建立了统一的养老保险制度、医疗保险制度和住房公积金制度，创建了社会统筹与个人自我保障有机结合的新的社会保障模式，做到了权利与义务统一，效率优先，兼顾公平，初步形成了社会资源的节约机制和保障资金的预筹积累新机制。
再次是深化改革阶段（1995年至今）。在这一阶段，根据《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，特区社会保障制度改革进一步深入发展，逐渐步入法制化轨道，改革成果通过法规形式得以确立和巩固。从1995年开始，进行了社会统筹与个人帐户相结合的医疗保险改革试点工作。随后，通过了《深圳市社会保障制度改革方案》，对全市社会保障制度改革工作进行了规划、部署；将原市社会保险管理局与原市医疗保险管理局合并，组建了新的市社会保险管理局，统一管理全市养老、医疗和工伤保险工作。市政府相继批准了《深圳市基本养老保险制度深化改革方案》和《深圳市基本医疗保险制度深化改革方案》，并制定了《深圳市基本养老保险暂行规定》、《深圳市基本医疗保险暂行规定》以及《深圳市企业补充养老保险暂行办法》、《深圳市补充医疗保险暂行办法》、《深圳市国家公务员补充养老保险暂行办法》等等。同时，市人大制定和颁布了《深圳经济特区工伤保险条例》和《深圳经济特区失业保险条例》，形成了覆盖范围比较广泛、保险项目比较齐全、社会化程度较高、法规制度比较完备的新型社会保障体系。至此，一个与特区社会主义市场经济体制相适应的新型社会保障体系已经基本确立。
二、改革的基本内容
第一，全市机关、企事业单位职工实行统一的基本保险制度。全市对机关、企事业单位职工实行了统一的基本养老保险、基本医疗保险和工伤、失业保险制度。全市职工按照同一比例缴费，享受同样的基本保险待遇。同时，又根据机关、企事业单位的不同情况，分别建立机关事业单位和企业职工补充保险制度。
第二，建立完善的养老保险制度。一是根据深圳劳动用工制度的实际情况，实行多层次的基本养老保险。全市机关、企事业单位具有深圳户籍和蓝印户口的职工，按工资额的19%的比例缴纳养老保险金。外地劳务工，按工资额10%的比例缴纳养老保险金。劳务工离开深圳的，养老保险金转回当地保险机构或退还劳务工本人。二是按照公平与效率相结合的原则，调整养老保险负担比例、帐户结构和计发办法。在负担比例上，个人缴费5%，单位缴费14%。在帐户结构上，规定6%进入共济基金，13%进入职工个人帐户。在计发办法上，按社会性养老金、缴费性养老金和个人帐户养老金三部分计发。三是建立了基本养老基金正常调整机制。根据本市居民生活费用价格指数上涨幅度及职工月平均工资净增长的一定比例，于每年7月定期进行调整。四是按照实行多层次养老保险的要求，建立补充养老保险制度。补充养老保险实行个人帐户模式，由企业和职工缴纳保险费，记入职工个人帐户。五是加强对养老保险基金的监督管理。在提取必要的支付准备金后，所有基金按照国家规定购买国库券和委托银行运营。委托银行运营，采取招标方式，并严格订立合同，确保基金的安全和增值。同时，社会保险管理监督委员会加强对养老保险基金的监督，委托审计机构定期进行审计。
第三，改革完善医疗保险制度。1992年，深圳市改革了公费医疗和劳保医疗，建立了全市统一的医疗保险制度。1995年，进一步深化改革，进行了医疗保险社会统筹与个人帐户结合新模式的试点。在试点的基础上，1996年实行了新的医疗保险制度。一是实行多层次的基本医疗保险。根据深圳的实际情况，建立综合医疗保险、住院医疗保险、特殊医疗保险三种方式。具有深圳户籍和蓝印户口的职工和退休人员，参加综合医疗保险。综合医疗保险实行社会统筹与个人帐户相结合，参保人按规定缴费，其住院基本医疗费用90%由共济基金支付，门诊基本医疗费用由个人帐户支付。劳务工和具有深圳户籍的失业人员参加住院医疗保险，住院医疗保险实行基金统筹，参保人按市上年度职工平均工资的2%缴费，其住院基本医疗费用90%由统筹基金支付，门诊医疗费用自付。离休人员和二等乙级以上革命残废军人参加特殊医疗保险，个人不缴费。二是综合基本医疗保险实行社会统筹与个人帐户相结合。职工按工资额的9%缴费，其中个人负担2%，单位负担7%。个人缴费全部记入个人帐户。退休人员按养老金的12%缴费，由养老保险共济基金支付，60%记入个人帐户。同时，45周岁以上职工按上年度工资额的4%注入个人帐户启动资金，退休人员按上年度养老金的8%注入个人帐户启动资金。参保人住院及大病基本医疗费用，由共济基金支付90%，个人支付10%。门诊基本医疗费用，由个人帐户支付，个人帐户不够支付时，由个人现金支付。个人现金支付额在市上年度职工平均工资10%以内的，全部由个人自理。三是健全制约机制，加强监督管理。市社保局与约定医疗单位签订合同，明确双方的权利义务。社保局依据合同的有关规定，对约定医疗单位进行监督，依法追究其违约责任。
第四，进一步完善失业保险和工伤保险制度。一是根据户籍职工和外地劳务工的不同情况，合理确定各项保险的覆盖范围。在工伤保险方面，深圳市所有机关、企事业单位的职工及个体工商户必须参加；在失业保险方面，由于外地劳务工属于流动就业性质，因此可以不参加失业保险，不缴纳保险费用，也不享受相应的保险待遇。二是合理调整保险待遇，切实保障职工权益。实行改革后失业救济金每年定期调整，按当年本市最低工资的80%计发。三是充分发挥失业保险基金的作用，促进再就业工程。具体措施包括：充分运用失业保险基金对失业员工进行职业和转业培训；建立贷款基金，对接收安置失业员工就业的企业给予周转金借款，或作为失业员工再就业和从事个体经营的周转金借款；对自谋职业的失业员工，可一次性发放失业救济金，作为再就业启动基金。
第五，改革住房公积金制度。深圳1992年出台了住房公积金制度，并不断发展完善：一是扩大住房公积金制度的覆盖范围，覆盖范围扩大到全市机关、企事业单位所有具有本市户籍的职工。二是合理确定住房公积金的提取比例，住房公积金提取比例为12%。三是住房公积金由社会保险机构统一收缴，住房公积金管理中心统一管理，本息计入职工住房公积金个人帐户。职工退休后，不再缴纳住房公积金，并可一次、分次或按月支取其住房公积金个人帐户积累额。四是住房公积金主要用于安居工程建房周转金贷款和职工购房贷款。
第六，积极推行住房制度改革。1988年，《深圳经济特区住房制度改革方案》出台并正式开始实施，提出了大步提租、鼓励买房、建立基金、新房新价、多价并存，四步实现商品化的目标。一是积极完成住房制度的“三个转变”，即逐步完成住房实物分配向工资分配的转变；逐步完成住房建设资金由政府和企业两者负担向政府、企业和个人三者负担转变，并最终完成向个人负担的转变；逐步完成住房由福利型向商品型的转变。二是采取“双轨三类多价制”住房模式，保证中、低收入家庭的基本需要。“双轨”是指住房由两个渠道提供，即政府统一建房和专业房地产公司统一建房。“三类多价制”是指根据特区常住户口、暂住户口和外籍人士等不同情况，针对不同需求者，分别供应福利商品房、微利商品房、市场商品房三类不同的住房，实行相应不同的房价政策。三是新建住房以“小型、合理、实用、多类型”为原则，并从1992年起全面实行面积差价制，运用经济手段控制对大房的需求。
第七，构建新的社会保障管理体制与营运机制。首先，改革社会保障管理体制。1995年，深圳根据社会保险管理体制应当实行行政管理与基金管理分开、执行机构与监督机构分设的要求，按照“统一、精简、高效”的原则，对社会的保险管理体制作了进一步改革，建立和健全了社会保障管理机构。一是成立了深圳市社会保险管理监督委员会。二是成立社会保险管理局，统一管理全市机关、企事业单位职工养老、医疗和工伤保险工作。三是建立和完善了社会保障服务体系，健全社区服务管理组织，大力发展社区服务业。其次，建立健全社会保障营运机制，提高社会保障的社会化管理水平。一是特区的养老、医疗、工伤保险的各项费用都由社会保障机构统一筹集，待遇支付与企业脱钩，由社会保障机构集中发放。二是按照国家规定，保障基金在满足和保证正常的支付需要外，其余部分一般用于购买国家债券，并委托银行进行基金运营。委托银行运营主要采取招标方式，并严格订立合同，确保基金的安全和增值。同时，社会保险管理监督委员会也注意加强对基金运作情况的监督，委托审计机构进行定期审计，基本保证了基金的保值和增值。三是提高社会保障的管理水平，加快计算机管理信息系统建设，完成了养老、医疗、工伤保险和住房公积金业务的计算机一体化管理系统和相关子系统的开发和运用，社会保障业务以及基金的收支走上了科学化、精确化、效率化的运作轨道。
第八，建立健全了社会保障法规体系。深圳市于1992年颁布了《深圳市社会保险暂行规定》；1993年颁布《深圳经济特区工伤保险条例》；1996年又颁布了《深圳市基本养老保险暂行规定》、《深圳市基本医疗保险暂行规定》以及《深圳经济特区失业保险条例》等，初步形成了较为完备的社会保障法规体系。
三、改革的成效与经验
第一，改革的成效
首先，养老保险改革成效突出。一是借鉴国外作法，结合特区实际，创立了社会统筹与个人帐户相结合的养老保险模式，为全国养老保险制度改革提供了成功的经验。二是以社会性养老金金、缴费性养老金和个人帐户养老金为主计发养老金，较好地贯彻公平与效率相结合的原则，有利于新老制度的衔接。三是按照“两个低于”原则，根据深圳的实际情况，合理确定保险范围和缴费比例，既切实保障了职工的基本生活，又有效减轻了企业负担。四是实行共济基金以支定收，个人帐户全部实帐积累的资金运作方式，使共济基金收支基本平衡，实现了基金运作良性循环，为减轻人口老龄化和退休高峰期的压力打下了坚实的基础。五是全市机关、企事业单位职工实行统一的基本养老保险制度，促进了人才流动和公务员制度改革。六是率先建立和实施企业补充养老保险，积极构建多层次的社会保障体系。截至今年6月底，全市参加养老保险的职工已达到65万人，企业退休职工约2万人，累计征收养老保险费34.4亿元，累计支付养老金10.3亿元，积累养老保险金25.5亿元，为经济发展和社会稳定营造了一个安全网。
其次，医疗保险制度改革效果显著。改革医疗保险制度后，既保障了不同层次的医疗需求，又有效地减轻了企业的负担。截止今年6月底，深圳参加医疗保险的职工43.5万人，累计征集医疗保险费4.8亿元，累计支付医疗金3.8亿元，积累医疗保险金1亿元。综合医疗保险实行社会统筹与个人帐户相结合的模式，促使职工如实缴费，合理支付，有效地克服了医疗卫生资源的浪费现象。
再次，工伤保险、失业保险改革取得了较好的成效。截至6月底，深圳已有178万职工参加了工伤保险，累计征集工伤保险费5.2亿元，累计为2.9万人发放工伤补偿金3.7亿元，积累工伤保险金1.7亿元。在失业保险方面，深圳参保职工70多万人，累计征集失业保险金2.4亿元，发放失业救济金0.7亿元，积累资金1.7亿元。同时，市劳动部门充分发挥失业保险基金的作用，对失业员工进行职工培训，建立生产贷款基金，促进了再就业工程的实施。
最后，住房制度改革取得明显的效果。一是建立了政府住房基金，加快了住房建设的步伐。目前，政府住房基金已经周转了4次。二是减轻了国家财政负担，经济效益比较显著。在房改前，国家负担100%的一次性建房投资和几乎100%的常年性养房费用。房改后，从目前准成本价阶段的情况看，在国家支出的住房建设费用和住房补贴中，有50%以上可以通过出售住房收回来。同时，住房本体部分的养房费用也全部由个人负担。三是优化了居民消费结构，转变了消费观念。房改后，住房消费支出占居民家庭总收入的比重由原来的1%提高到20%左右。四是活跃了房地产市场，带动了相关产业的发展。房改后，只要职工付清了全成本房价，就可以进入市场交易，有利于形成三级房地产交易市场。同时，也直接带动了建材、装饰等行业的发展。五是平衡了职工利益，有效抑制了住房中的不正之风。
第二，改革的经验
深圳社会保障制度改革的基本经验是：第一，各级领导高度重视，组织工作协调得力，社会各界积极参与，职工的社会保障意识较强。第二，有一个研究能力强、实践经验比较丰富、作风过硬的改革领导班子。第三，改革的总体思路清晰，较早地建立起了社会统筹共济与个人自我保障相结合的医疗保险制度和养老保险制度，设立个人帐户，率先打破了社会保障“大锅饭”。第四，始终坚持效率优先、兼顾公平的原则，积极发挥个人帐户的激励作用，社会保障水平高低与个人劳动贡献大小直接挂钩，加大了国民收入初次分配的力度，在此基础上，通过国民收入再分配实现较高效率、较高层次、较高经济发展水平下的社会保障制度。第五，初步构建了由基本保险、补充保险、个人储蓄保险组成的多层次的保障体系，既减轻了政府的财政负担，调动了企业和个人的积极性，又逐步提高了保障水平。第六，打破了旧制度下的现收现付制，参照和借鉴国外的成功经验，实行预筹积累制，同时根据深圳人口结构比较年轻的特点，按照“老人老办法、中人中办法、新人新办法”构思，较好地解决了社会保障代际之间、新老职工之间的矛盾，能够在较长的时期内应付人口老龄化高峰期到来引发的社会保障支付需要。第七，实现了全市统一的社会保障制度，均衡了不同所有制企业之间、新老企业之间、效益不同企业之间的社会保障负担，促进了劳动力市场的形成，为各类企业进行平等竞争创造了条件。第八，社会保障基金在市场化营运方面，取得较好的效果，回报率普遍较高，主要投资领域为国债、大型基础设施项目建设、购买上市银行的股票等。第九，社会保障管理基本实现了社会化和计算机操作，投保人都拥有社会保险手册和医疗磁卡，退休职工养老保险不再与原工作单位发生关系，而由社会保险局委托银行发放养老金，有效剥离了企业的社会保障事务性职能，减轻了企业的非生产性负担。第十，社会保障改革力求在总体上与国有企业改革、劳动用工制度改革、金融体制改革等综合配套进行，协调推进，收效良好。
当然，深圳在社会保障制度改革与探索的过程中，也有深刻的教训，其中最为突出的是没有真正建立起社会保障行政管理、业务经办、基金营运、监督约束之间相互分离、独立的管理体制和监督约束机制，制度化建设的滞后付出了昂贵的改革成本，最终导致巨额基金被贪污、挪用的现象发生。这一教训值得人们深思。
四、改革中存在的问题与深化改革的思路
深圳社会保障制度改革虽然取得了较为明显的成效，但与建立比较完善的社会主义市场经济体制的要求相比，仍有较大的差距。存在的问题主要是：社会保障的覆盖面不够宽；社会保障基金的营运未真正步入市场化、规范化的轨道；多层次的社会保障体系比较单薄；住房公积金制度的实施与实际情况有一些脱节等等。因此，需要进一步拓宽思路，继续深化改革，在以下几个方面进行新的突破：一是要进一步扩大社会保障的覆盖面，充分、广泛、有效地发挥社会安全网的保障作用；二是积极探索建立多层次的社会保障体系，大力推进企业补充养老保险和个人储蓄养老保险；三是努力探索商业保险与社会保障有效结合的可行途径；四是进一步强化社会保障基金的监督管理机制，提高社会保障基金的公开度和透明度；五是积极组建社会保障基金管理公司，引入市场机制，实行有序竞争，全面提高社会保障基金营运的质量和效益。
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