墨西哥、巴西社会发展的做法与启示，本文主要内容关键词为：墨西哥论文,巴西论文,社会发展论文,启示论文,做法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1996年6月，我随市科委组织的“大都市综合治理与社会发展考察团”一行6人，对墨西哥和巴西的墨西哥城、圣保罗、里约热内卢、巴西利亚等大城市进行了为期20天的专题考察，对这些城市的综合治理及社会发展情况有了初步的了解。现将他们的主要做法报告如下。
一、建立比较完善的社会保障体系，把社会发展的着眼点放在提高
贫困人口的生活质量上
墨西哥和巴西在80年代前经历了几十年发展较快的黄金时代，成为拉丁美洲经济实力最强的两个国家。但由于长期以来实行注重经济发展，忽视社会发展的政策，造成了社会严重的两极分化和贫困化。80年代后，严重的经济危机使长期存在的社会分配不公现象进一步加剧，贫困人口急剧上升，社会治安状况恶化。
据世界银行6月发表的一份社会发展报告说，巴西51.3%的财富集中于10%的人手中，而20%最为贫困的人只拥有国民生产总值的2.1%。墨西哥占总人口20%的最富裕阶层，掌握着全国53.3%的财富，而20%最贫困人口却只拥有全国4.4%的财富。两国的贫困人口约占总人口的40%。贫困化的加剧造成社会治安恶化。据当地警方统计，1995年，墨西哥城每天就有数百起犯罪案件发生，巴西著名旅游城市里约热内卢平均每天约20人死于非命，致使旅游人数骤减。
近年来，两国政府为缓和社会矛盾，在进一步完善原有社会保障体系的同时，采取一系列社会发展措施解决贫困人口的基本生活问题，取得了一些成效。
1.建立健全社会发展领导机构
墨西哥和巴西的社会发展工作主要由社会保险局（公司）和社会发展部（厅）组织实施。两国从联邦政府到州、市、区都设立了社会发展部（厅）或委员会，对社会发展工作进行统一领导。社会发展部的工作对象主要是穷人。工作内容分为三大类：一是帮助解决贫困家庭的基本生活设施；二是城市青少年就业前培训和农民生产生活技能培训；三是为贫困居民提供生活救济。
社会保险公司是墨西哥社会保障的主要机构，既具有一定的政府职能，又具有协会性质。公司总裁由总统任命，系内阁成员，另设八名副经理，分别负责医疗技术、社会福利等部门的行政管理工作。其最高组织机构为全国代表大会、技术委员会和监察委员会。三个机构成员均由政府、企业和工会代表组成。领导机构每半个月召开一次会议，讨论决定资金的使用及管理和项目计划等事项。社会发展部部长、卫生部部长、劳动部部长、工会主席均出席会议，以统一组织和协调社会发展各个部门的工作。社会保险公司在全国36个州都设有办事处。仅墨西哥市就有4个，负责墨西哥市16个区1800万人的社会保障服务工作。该公司组织严密，有4000万会员，占全国总人口的近50%，在社会上有很强的号召力。1991年，社会保险公司与社会发展部签订了合作协议，对全国贫困家庭和城市郊区居民提供服务。其资金75%由企业交纳，20%来自国际组织捐赠及政府拨款，5%来自会员个人交纳。资金数额近百亿美元。同时，墨西哥联邦财政收入的65%也用于社会发展。
墨西哥从事社会发展工作的机构还有全国家庭一体化体系。该体系由历届总统夫人领导，其主任由总统任命，各州长担任本州的主任。该体系在全国设有2200个市级办公室，有工作人员近两万人，经费主要来自政府财政拨款。其工作主要是：为儿童提供廉价早餐、资助举办幼儿园、托儿所、青年人之家、建立残废人康复中心、向贫民提供食品救济等。这些机构的建立，为加强对社会发展工作的领导，促进社会各方面关心和解决贫困问题提供了组织保证。
1995年，墨西哥政府通过这些机构实施了家庭食品和营养计划，玉米饼补贴计划，社会牛奶供应计划，为约400万户贫困家庭提供救济，为550万儿童免费供应牛奶。投入17亿元新比索实施城市紧急就业计划，共创造临时就业机会71万个，对缓解社会危机，保持社会稳定起了重要作用。
2.为居民提供全方位的社会服务
墨西哥社会保险公司的职能分为三个方面：在全国范围内提供医疗保险服务；从事发放退休金、救济金及基本生活费等社会福利工作；组织居民开展各种文化体育活动，进行就业培训等。
墨西哥医疗保险覆盖面很广，全国劳动者及其亲属约4000万人均为其会员，都可以享受免费医疗、免费住院服务。工资在最低收入线以下的劳动者由政府和企业支付保险费，个人不交任何费用。医疗服务分三层：第一层是当地医疗服务中心。全国有3200个这样的中心，每个中心一般联系20，000户居民。中心治不好的病人，再送本区总医院（全国约80个）治疗或住院。地区总医院治不好的疑难病人，可送到市内设备一流的二十一世纪全国医疗中心进行会诊。对于那些既不属于会员，又没有固定工作的农村居民（约2000万），中心也提供第一层医疗服务，但要求他的家庭成员提供义务劳动，参加如修路等当地社会发展项目。1978年，总统发布命令，要求任何医院都必须无条件地接收危急病人。
除了进行医疗服务外，社会保险公司还建立了比较全面的社会福利设施及文化体育设施，组织全国的文化体育活动。该公司拥有2100个社会服务中心，27个体育中心，20多个可供正规剧团演出的剧场及各种培训中心，免费为青少年、残疾人、老年人提供各种各样的技能培训及文化体育活动，并把文化体育活动送到农村。它的直接服务对象近6000万人，占全国人口的60%以上，墨西哥最著名的礼仪小姐、体育名星都是从这些中心训练出来的。
二、以教育、培训及为脱贫项目提供资金支持为主的扶贫方式
巴西和墨西哥贫困人口约占总人口的40%之多。为了解决贫困问题，政府的社会发展部除了向绝对贫困户提供食品救济，帮助贫困地区和贫困居民改善电力、饮水、住房、食品等基本生活条件外，还特别强调对贫困人口的培训和教育，以提高他们的自救能力，从根本上帮助他们摆脱贫困。这方面，里约热内卢和巴西利亚两城市的做法很有特色。
里约热内卢社会发展部确立以人为中心的指导思想，以满足人的生存和发展需要为工作的出发点。针对贫困家庭的实际需要开展健康、教育、文化、娱乐、体育、职业技能培训等方面的工作，制定切实可行的救助计划，从贫困家庭的幼儿教育做起，把着眼点放在提高贫困家庭的文化素质和劳动技能上。内容包括由市政府兴办306个专为贫困家庭孩子设立的幼儿园，共收1—6岁的儿童2730名，免费提供一日三餐。为了让7—14岁的贫困孩子都有机会上学，社会发展部每月向那些因帮父母干活不能上学的25000名儿童提供基本生活费，相当于最低工资的50%，可满足5口之家的最低生活需要，通过资助孩子上学来救助家庭。领取基本生活费的家长，必须在学校接受一些基本知识教育，如计划生育、家庭教育等，纠正不正确行为，提高素养。同时建立儿童技校，让贫困孩子在课余时间到这里学习一些课堂上学不到的工艺技术，提高他们的生活能力。领取生活费和进入儿童技校的唯一条件是家庭生活最困难、最需要帮助的孩子。这种做法为贫穷家庭孩子上学提供了基本生活保证，解除了他们的后顾之忧，很受家长欢迎。
对于14—18岁未能完成中等教育的贫困家庭的孩子，则着重对他们进行技术培训，为他们兴办各种职业训练，如三个月的面包房训练、学习服装剪裁、理发、到麦当劳等快餐厅实习等，为他们进入社会做准备。
政府还兴办了9个儿童收容中心，专门为无家可归流浪儿提供学习生活服务。还建有17个叫“共和国”的机构，收容那些14—18岁，无家可归，而又没有工作的青少年，让他们住在一些学习一技之长，并负责在学成之后为他们介绍工作。企业有义务优先为他们提供工作机会。18个老年活动中心则免费为老年人提供活动场所及各种服务。政府还在贫民居住区建立残疾人服务中心，为残疾孩子治疗，把他们安排到普通学校读书，使他们同正常孩子一样享受平等的受教育权利。在政府兴办的一个儿童收容中心里，收容了从0岁起到十几岁不等的近百名孩子。其中有一些未婚先孕被家庭抛弃的少女，中心为他们免费提供良好生活服务及临产和产后所需生活用品，使她们受到了很好的照顾、保护和教育。孩子出生后，中心负责抚养母子一年左右，同时帮助他们返回家庭或让他们学习一技之长，改正陋习，自食其力。学龄前儿童进幼儿班。学龄儿童则按照年龄大小分为不同的家庭，每个家庭有十几个孩子，由一名家长（老师）负责。每天由中心派车接送上学，下学回到中心后，由家长指导做作业，管理他们的生活起居，教他们学习计算机知识、裁剪、烤面包以及美术、音乐等。在这里，处处可以感到对人的尊重和关怀。孩子们把这里的教师都称为妈妈，而这里工作人员对孩子的爱心也令人感动不已。
巴西利亚市设立了家庭教育奖学金，专门用来资助贫困家庭孩子。获得奖学金的条件是：凡在本地区连续居住五年以上，家庭成员平均收入低于半月最低工资（60雷亚尔，一个雷亚尔相当于一美元）的孩子均可享受这一奖学金。每月为122雷亚尔并免费提供午餐。同时要求凡家庭有一个孩子得到奖学金，其余学龄孩子也必须去上学。否则，取消奖学金。凡无故缺课三天以上的，取消当月奖学金。如果家长领取了奖学金后不让孩子上学，将受到法律制裁。同时，对残疾人、老年人抚养的孩子和营养不良的孩子在发放奖学金时给予特殊照顾。仅在Fundame-Paranona区就有5，000名孩子得到资助。这种做法不仅使很多不得不出去打工的孩子回到学校，而且使其家庭从中受益。社会发展部认为，这样做可确保贫困孩子受到良好教育，将来找到更好的工作，获得更多的发展机会，从根本上提高生活质量，也促使全社会都关注孩子上学问题。
三、发挥居民自治组织在社区自我管理、自我服务中的作用
墨西哥社会发展的一个突出特点是，居民自治组织协商委员会（Marsana）和居民协会（Goloniya）在参与社区管理，促进社区发展，维护自身利益，改善住房及生活条件，实施贫困人口的社会救助方面发挥着重大作用。墨西哥市分为16个行政区，区为最低一级政府机构。行政区由许多社区组成。每个社区有一个居民直接选出的协商委员会。全市共有4.5万个这样的委员会。每个委员会由5人组成，每三年选举一次。协商委员会成员选举居民区、市镇的居民协会。各级委员会都是居民自治组织，没有行政权力，没有薪俸，也不允许向企业或有关单位寻求资助。所有活动经费均由联邦区行政专署支付。委员会上与区政府及社会保险署、社会发展部的代表机构对话，下与居民户进行联系，讨论决定本社区重大事项，如确定社区建设项目，集资买地，要求贷款，为贫困户申请和发放救济粮款，向区政府反映居民的要求建议，协助区政府制定计划，检查执行情况等。我们参观的一个贫民区居民委员会向我们介绍说，为了改善住房条件，他们把一百多户居民组织起来，同土地所有者及政府谈判，以很低的价格集资买地，根据住房困难程度确定先给谁建房，然后向政府和家庭一体化委员会申请项目贷款，购买建筑材料，组织大家出工，为无房户建住房。他们还兴办社区活动中心，为老年和儿童提供活动场所，对妇女进行各方面知识技能培训。经过长期努力，为本社区和贫困儿童争取到275份免费早餐及100多份非常便宜的每月基本生活费。这种居民自发的自我管理组织得到政府的支持和鼓励。这对于改善居民自己的生活条件，维护自己的合法利益，提高居民文明素质和自我生存发展能力，缩减贫困起了很大的作用。
四、几点看法与启示
近年来，墨西哥和巴西政府对缩减贫困，促进经济与社会协调发展给予了高度重视，在通过发展社会事业缓解贫困方面采取一些措施，取得了明显成效。但长期片面追求经济增长造成的社会发展滞后所积累的严重的社会问题决不是短期内可以解决的。目前政府虽然制定了较为完备的解决绝对贫困家庭生活及城市住房交通等问题的计划，但落实起来仍然困难重重。特别是面对占人口近一半的庞大的贫困人口，社会发展部门卓有成效的工作仍显得杯水车薪。正如两国政府官员所说，消除贫困是一个长期的战略任务。尽管如此，墨西哥和巴西作为先走一步的发展中国家，其解决社会发展过程中各种问题的做法及其经验教训对于在社会主义市场经济条件下搞好北京城市管理与社会发展仍有一定的启示与借鉴作用。
1.确立以人为中心的社会发展观，把促进经济、社会协调发展作为政府的主要任务，实行综合协调，统一领导。
墨西哥、巴西两国的大城市在社会发展方面所走的弯路说明，忽视社会发展会给城市稳定和公共安全造成积重难返的后果，贻害无穷。北京作为中国的首都，决不能走先经济后社会的老路。政府在制定发展战略时，应当奉行经济发展与社会发展相协调的方针，把社会发展包括其中，以加强社会发展计划的预见性和超前性。社会发展是一项复杂的系统工程，单靠某一部门是难以胜任的，建议成立一个类似两国社会发展部的机构，作为政府的重要综合部门，负责制定社会发展的规划和政策协调，组织领导社会发展工作。（如墨西哥市政府四个最重要的部门之一就是社会发展部，其余三个为都市协调、市政工程和办公厅，各个职能部门如文化、体育、旅游、交通、卫生等都是办公厅的下属部门）。该部门应当确立以人为中心的指导思想，围绕消除贫困及提高居民的文明素质，改善居民的生活质量，促进人的全面发展开展工作，为居民提供全方位的社会服务。
2.调动居民的自我参与、自我管理的积极性是促进社区发展的有效方法。
社区发展作为建设现代化国际大都市的基础工程，对提高城市的整体文明水平和居民生活质量，树立良好的国际形象具有重大的作用。在社会主义市场经济条件下，如何通过政府的倡导组织和居民的广泛参与，使社区社会保障与社会服务功能有效地结合起来，形成社区居民自我服务、自我管理的社会化运行机制，是城市社区发展中亟待解决的问题。
墨西哥倡导居民自治组织参与社区管理与社会发展的实践表明，居民的广泛参与是推动社区各项事业进步的强大动力源。居民通过民主选举自己组织起来，以积极主动的精神，通过向政府提建议、出主意、想办法参与社区管理，依靠自己的努力维护自身利益，改善自己的生活居住条件，在社区服务、社区文化、社区教育中做了许多政府应该做、但又力不从心的事。政府则从资金上、组织上对社区建设项目给予支持，鼓励人们去参与、去投入、去发挥自己的创造性，从中体现自己的价值，增加社区居民认同感和凝聚力，形成了政府积极性与居民主动性的有机结合。在探索打破由政府包办社会事业的旧体制，发动居民关心和参与社区建设的过程中，这种做法尤其值得借鉴。
3.建立完善的适合市场经济体制的社会保障体系是保持社会稳定的重要措施。
社会保障是国家和社会依据一定的法律和规定，通过国民收入的再分配，对社会成员的基本生活权利予以保障的一项重大社会改革。它对于分散和减轻劳动者由于生、老、病、死、失业等造成的风险和损失，保持社会的稳定起着重要的意义。墨西哥和巴西尽管存在着严重的贫富收入差距，但由于建立了比较完善的、覆盖面较广的社会保障体系，因而在贫富差距悬殊情况下保持了社会的基本稳定。
我国目前正处于社会转型时期，贫富差距呈扩大趋势。据北京统计局城调队1994年对1000户城市居民的调查，高收入户（200户）的人均生活费收入为低收入户（200户）的2.84倍，比1993年扩大34%。近年来，我国城镇社会保障制度改革取得重大进展，包括北京在内的一些城市相继建立了最低生活保障制度，这些措施对保障失业和下岗人员及老、弱、病、残居民的基本生活需要，保持社会稳定和改革开放的顺利进行起到了重大作用。
但由于我国社会保障体系覆着面小，实施范围窄，社会化程度低，保障功能差，区县以下的集体企业、乡镇企业和外商投资企业的职工社会保险很不健全，私营企业、城镇个体劳动者和广大农村劳动者基本上还没有建立社会保险。这种状况在相当大程度上限制了劳动力在各种经济成分之间的流动，阻碍了企业经营机制的转换，也制约了社会保障分散风险功能的发挥。特别值得一提的是中国社会保障管理体制分散，政出多门，劳动部门、人事部门、卫生部门、民政部门、财政部门都介入社会保障的管理，形成“多龙治水”的格局，影响社会保障事业的健康发展。因此，有必要借鉴墨西哥、巴西建立较为完善的社会保障体系的经验教训，既要避免超越生产力发展水平搞高福利的做法，又要加快社会保障体系改革的步伐，以少走弯路路，构筑符合中国国情的社会保障体系。