国有企业的战略性调整与治理结构创新，本文主要内容关键词为：战略性论文,国有企业论文,治理结构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中国分类号] F401 [文献标识码] A [文章编号] 1000-5420
国有企业的改革已进行了20多个年头，成效不能说不大。尤其是邓小平南方谈话以来，国有企业的改革步伐明显加快。但从建立社会主义市场经济体制的改革目标来衡量，改革的任务仍很艰巨。最明显的事实是从整体上说，国有企业至今尚未摆脱困境，亏损面还很大。特别是伴随着国有企业股份制改造和资产重组而出现的国有资产流失、下岗人员增多等现象令人忧虑。我们认为，为了建立起社会主义市场经济的微观基础，就应在对国有企业进行战略性调整的基础上，实现企业治理结构的创新。
一、国有企业分类改革战略的选择
试图通过引入多级代理关系对国有企业进行股份制改造以使国有企业成为市场竞争主体的做法，因政企难以分开及剩余索取权不具有可转让性而很难确立排他性的法人财产权，若默认代理关系的变形和剩余索取权的非规范扩散，则尽管有可能在一定条件下扩大企业的自主权，但可能会加快国有资产的流失速度，从而会迫使政府为了保护国有产权而采取收权或行政干预措施，其结果是减慢国有企业的市场化进程。由此可见，如果产权制度的改革不到位，事实上是很难提高国有企业的治理结构效率的。
国有企业由于要承担某些社会责任，不可能仅仅按照利润最大化目标参与市场竞争，从而不可能与非国有企业在同一起跑线上展开市场竞争。那么这是否就意味着在社会主义市场经济中国有企业变得无足轻重了呢？回答是否定的。国有企业的重要性是毋庸置疑的，这不仅因为坚持公有制占主体的原则主要应由国有企业来体现，而且国有企业在公共产品的生产、存在外部性的场合、报酬递增产业等领域发挥的作用是其他类型的企业无法替代的。在这些市场失灵的领域，国有企业的特殊性质恰恰可以发挥重要的作用。因为政府履行所有者的职能可以使企业突破私人利益最大化的狭隘眼界，从社会利益最大化的目标出发，进入非国有企业不愿投资和经营的领域，弥补市场失灵；而剩余索取权的不可转让性可以防止企业受经济利益的驱动退出该领域。
解决上述难题的可供选择的改革思路是，根据国有企业提供的产品的性质及所处行业的差异，选择不同类型的改革战略。
第一，提供公共产品的企业和涉及国家安全的企业宜选择国有国营模式。由于公共产品是由一个或少数几个卖者向许多买者提供，它对买者而言具有高度的专用性，寻找潜在供给者的成本非常高，所以买者容易受到卖者的机会主义行为损害。因此，为了保护消费者的权益，抑制人们的“搭便车”行为，提供必要的公共产品，政府应尽可能准确地预测社会对公共产品的实际需求，按照社会福利最大化的原则确定税率，并用税收收入购置或生产公共产品，向社会公众提供服务。为确保规模经济和范围经济效益，政府不仅应拥有和经营提供公共产品及涉及国家安全的企业，而且对这类企业的进入或退出应实行严格的控制。
第二，处于报酬递增行业的企业宜选择国有国控模式。因具有报酬递增特性而处于自然垄断地位的企业主要分布于基础产业，它包括基础工业和基础设施，以及受国家产业政策扶持的某些支柱产业和高新技术产业。由于该行业的发展既要体现一定的社会目标，又要在一定程度上参与市场竞争，因此，这类企业既不能由政府直接经营，又不能完全按照市场化要求进行改革，而应选择国有国控模式，即在国有资本保持控制力的条件下，引入多元化的产权主体，通过某种受法律保护的契约关系界定政府与企业之间的责权利关系，如股份制就是一种可供选择的企业组织形式。政府作为企业的主要投资者，有必要设置一套评估企业经营绩效的指标体系，监督企业的投资和经营活动。企业在合约规定的范围内按最有效益的方式从事经营活动，政府不能任意干预企业的微观决策。对于凭借行政干预获得垄断地位的行业应逐步开放，引入竞争机制。在报酬递增行业中通过资本纽带组建若干大型企业集团，对于提高企业的国际竞争力具有重要的意义。
第三，竞争性的大中型国有企业宜进行公司化改造。竞争性国有企业主要分布在加工业、建筑业、商业和服务业等领域。这类企业都应成为以利润最大化为经营目标的市场竞争主体，因此，必须解决政企不分、剩余索取权不能转让等难题。其中，大部分企业可改造成为“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度，并可根据不同的情况分别把它们改造成股票上市、股票不上市的有限责任公司；也有的企业可采取承包制、租赁制等形式。为了完成市场化改造，国家不再对国有资本在企业中所占比重作硬性规定。同时，国有资本将从一些企业中退出，形成投资主体多元化的混合所有制经济。在进行股份制改造的同时，完善法人治理结构，建立对经营者的最优化激励和约束机制，解决内部人控制问题。
第四，放活国有中小型企业。国有中小型企业一般具有规模较小、竞争程度高、市场需求变化快、产业的重要性小、传统上政府对其控制力低、政府对其承担的风险大于其上缴的收益等特征。因此，政府从这类企业中退出，由市场来选择企业的组织形式，对于激发企业的活力具有重要的意义。需要强调的是，放活国有中小型企业的关键是放开所有权，推进非国有化的进程。当然，放活的思路不等于只有“出卖”一种形式，特别是不能在放活国有中小型企业的幌子下，逃避偿债义务，置下岗职工于不顾，甚至瓜分国有资产。至于采取何种组织形式，应由产权主体在市场竞争中自主选择。
二、构建有效的有进有退机制——国有企业战略性重组的思路
国有企业实行分类改革的具体途径就是要对国有企业进行战略性重组，有进有退。党的十五大就明确提出了要对国有经济进行战略性调整，积极探索公有制的新的实现形式，发展多元化的投资主体等。江泽民总书记在东北和华北地区国有企业改革和发展座谈会上进一步明确指出：“为适应社会主义市场经济的要求，从整体上搞好国有经济，实现资源的合理有效配置，提高国有资产营运效率，必须从战略上调整国有经济布局，对国有企业实施战略性改组。要坚持有进有退，有所为有所不为”。也就是说，对于那些适宜实行国有国营和国有国控的企业，应根据社会的需要，在财力可支撑的限度内加大国有资本的投入，发展有关国计民生的重要产业，更好地弥补市场失灵；对于那些适宜完全进入市场的国有企业，应从市场效率出发，努力构建一个有效的退出机制，使企业真正成为产权明晰化的市场竞争主体。
退出机制的构建并非意味着国有资本从竞争性领域全部退出，它包含着两重含义：一是所有权的退出机制，即国有资本直接分阶段、分步骤地从某些企业中退出；二是在所有权结构不变的条件下，引入企业控制权的退出机制。
（一）构建所有权的退出机制
构建所有权退出机制的目的是为了让一批竞争力弱的国有企业退出竞争性领域。国有资本从这些企业中退出，不仅有利于让这些企业彻底摆脱政府的干预，完全在市场竞争中求生存、求发展，为建立社会主义市场经济体制创造必要的微观基础，而且有利于政府卸下不得不常常为它们“输血”的巨大负担，转而可以集中财力和人力抓好那些应由政府控制的行业。因此，构建所有权的退出机制更有助于坚持公有制的主体地位。
在现阶段，主要应从以下几方面构建所有权的退出机制：
1.对竞争性领域的国有企业进行全面的评价，选择切合实际的企业重组方式。对于那些资产状况尚好、产品仍有市场、有一定市场竞争能力的企业，国有资本并不必定要马上退出，而是可以按照国际惯例对它们进行股份制改造。但在股份制改造中应该贯彻产权主体多元化的原则，股权结构的演变由市场竞争决定。国有和非国有股东享有同等权利及承担同样责任。在进行规范化公司制改造后，政府不再干预企业的经营活动，包括不干预公司经理人员的任免，企业自主经营、自负盈亏。
2.发挥资本经营这一杠杆作用，推动企业的兼并和重组，优化资产质量。为此需推进以下几方面的改革：一是加快企业的改制，通过明晰产权关系明确企业的风险承担主体，避免企业重组中的资产流失问题。二是明确资本经营的主体是企业，政府只是企业重组的规则制定者，而不是直接参与者。三是避免企业重组中的所有制歧视，国有企业或国有控股企业可以兼并非国有企业，同时，非国有企业（包括外资企业）也可以兼并国有企业（国家法律规定的必须由政府控制的产业除外），市场竞争效率是主要的衡量标准。四是所有权的可转让性。在所有权具有不可转让性的条件下，资本经营或者无法进行，或者会发生严重的变形。因此，对于宜走向市场的国有企业，应开放所有权的转让市场。特别是对于已上市的股份公司，应逐步允许国有股和法人股公开上市，从而可借助证券市场推进企业的兼并和重组。五是进一步完善证券市场。一个有效的证券市场不仅提供了资本转让的场所，而且它可以及时反映资产的价格，从而可以大大降低企业重组的成本。
3.把企业的债务重组与资产重组结合起来，用市场经济的方法对经营陷入困境的国有企业进行重组。可以结合债权转股权的改革成立若干家承担企业重组任务的基金管理公司。一方面政府可将一部分需重组的国有企业的资产转移到这些基金管理公司，由基金管理公司对托管的企业资产进行重组。经过重组后，部分获得新生的企业可在规范的公司制改造后公开上市，部分企业可公开出售，部分企业可通过引进外资而成为合资企业，部分无法挽救的企业则清算破产。另一方面，将商业银行原有的不良信贷资产以一定的折扣价转为基金管理公司对企业的股权，基金管理公司便以控股者的身份进入企业，有权处理企业的资产与人员，从而完成对企业的重组。重组成功后，基金管理公司可以出售股权，收回资金。
4.可在部分中小型国有企业实行员工持股计划。当企业面临恶意收购或破产倒闭等状况时，职工为免遭失业，可在所有者的同意下，自愿参加持股计划。具体实施方法如下：员工持有的股份或股票分配一般以其工资为依据，同时兼顾工龄和工作业绩。购股款由托管机构经企业担保向银行贷款；员工持有的股份或股票由托管机构负责管理。托管机构可以是公共托管机构，也可以是企业自己组织的托管机构，如职工持股会；到了规定的时间和在一定条件下，员工持有的股份或股票有权出售，公司有责任收购；上市公司的持股员工享有与其他股东相同的投票权，非上市公司的持股员工对公司的重大决策享有发言权；政府给实行员工持股计划的公司以一定的税收优惠。
5.对于那些重组成本过高而又能够卖出一个较好价钱的中小型企业予以出售。为了防止国有资产的流失，应坚持先改造后出售的原则。在出售前应对企业进行必要的包装，甚至对某些亏损企业注入必要的资金，以求卖出高价；坚持公开出售的原则，避免黑箱操作，保护国有资产不受侵害；建立中介性资产评估机构，公正、客观地评估国有资产的价值；对国有企业不能一卖了之，而是应有选择地出售。
6.对于那些既卖不出去、又无改造前景的亏损企业则予以关闭，宣布破产。
（二）构建企业控制权的退出机制
所有权与企业控制权是两个不同的概念。所有权反映了企业的最终归属，而企业控制权表明企业财产的控制主体。在自然人企业制度下，两者可能是合二为一的；在法人企业制度下，两者通常是分离的。不同的企业经营状态，对应着不同的企业控制权安排。这意味着，当企业的现存既得利益状态被打破时，若其中某产权主体的利益受损，就必须有某种机制启动，自动地赋予受损方保护自己权益的机会与权利。这时，谁拥有企业所有权的支配权就显得特别重要。因为对受损方来说，只有掌握了这种支配权，才有机会重新配置企业财产，以弥补其损害；另一方面，让受损方掌握控制权恰恰体现了效率原则，因为当一个投资者不能实现资本保全时，他最有动力再造企业。一般来说，企业经营处于正常状态，所有者最有积极性控制企业；当企业处于亏损和无法偿债的境地时，债权人最有积极性重组企业；当企业面临倒闭时，企业内部人最有积极性挽救企业。企业控制权的退出机制实际上就是企业的相机治理机制。企业控制权也处于竞争状态，无疑有助于提高企业的效率。
国有企业面临的问题不仅是所有权的不可转让性，而且企业控制权处于封闭状态，即一旦经营者获得企业主管部门的授权，不管经营状况如何，只要主管部门不免其职，其他行为主体就难以挑战其拥有的企业控制权。企业控制权的封闭性是导致企业经营者责任性差、约束力低、企业效率令人失望的重要原因之一。为此，就必须通过把竞争机制引入企业控制权的分配，构建企业的相机治理机制。具体来说，就是当一个企业在营运过程中，由于主客观原因，会显露出企业经营陷入危机的信号，如销售收入持续下降，股利持续低水平，过高的负债率；经理人员或董事有玩忽职守、贪污行为等。这些征兆暗示某些利益相关者未来的权益将受到侵害，为实现资本保全，这些利益相关者通过相机治理程序，要求重新分配控制权（如改组董事会、更换经理人员等）。当这一请求得不到满足或效果仍不合意时，相机治理程序就转为破产程序或诉讼程序。
1.股东的相机治理程序。
股东控制权的运作体现在股东大会的职权中。对于国有企业和国有独资公司，由政府和其他国有法人股东代表国家行使国有股权。当董事和经理有不良行为时，提请上级主管部门予以惩处。对于国有控股公司，则由监事会中的股东代表行使事前和事中监督职能，一旦监事会无法制止董事和经理的不良行为，则提议召开临时股东会进行表决。股东也可以采取消极策略，即当股东发现经营者的机会主义行为时，通过股票市场“用脚投票”，或者对并购行动给予支持。
2.债权人的相机治理程序。
债权合约是最标准的相机治理机制。如果债务人有偿债能力，债权人一般不加以干预；一旦债务人出现财务危机时，债权人不会袖手旁观。常见的债权人相机治理程序其实是一种破产程序。但无论如何，等到企业进入破产程序，债权人的债权事实上已经受到了较大的损害。为了更好地保护债权人的权益，我们可构造一个更宽泛的债权人相机治理程序：第一，事前的项目评估和信用评级。这包括建立一整套信用评级指标体系，加强银行对企业贷款项目的审查和评估，从而在增强企业贷款透明度、加大贷前审查力度等方面起到了一定的作用。第二，事中监督。这是目前比较薄弱的环节。我国在1996年下半年开始推行主办银行制度，但从实践看，只起到了重点融资的作用，主办银行制度的一个最重要的功能——监督功能被忽视了。为此，我们建议改进主办银行制度，加大主银行对企业的控制。比较可行的办法是允许银行进入监事会；通过表决权代理制度，允许银行进入董事会。银行监事主要起事中监督的作用。第三，事后监督。我国的破产程序并未明确赋予债权人重组企业的权力。我们建议针对国有企业和国有银行的特殊关系，在申请破产并经与债务人和解后，若对重组方案不满意，银行经债权人会议同意可单方面要求重组企业；银行也可以联合其他金融机构组成财团，对企业进行接管。第四，信托及其他金融机构也可借助其债权及表决权托管制度启动上述程序。
在启动债权人相机治理程序时，针对当前国有企业资产负债率普遍偏高、利息负担过重的局面，可选择部分条件较好的国有企业进行债权转股权的改革。
3.管理收购。
相机治理机制要处理的核心问题是监督和惩罚经营者，目的在于强化对董事和经理人员的约束机制。对于债权人、股东甚至职工来说，很难把低效益的主客观诱因区分开来。换句话说，假定经营者是有能力的，那么他可能具有对企业发展前景的更准确的判断。在这种信息不对称的条件下，允许经营者收购企业将是可行的再生手段。同时，经营者收购也是出于无奈，要保住已有的经理岗位，就必须抵制他人接管。这样，一旦企业被收购成功，对经营者就构成财富约束，他就有动力拯救企业。当然，管理收购也应允许其他公司的经营者参与竞标。
4.破产程序的改进。
破产程序是相机治理程序的最后一道防线。我们在设计治理结构的新模式时，遵循“拯救为本，预防在先”的指导思想。侧重于拯救不等于为绩效差的企业投保，重组本身是一种比较可行的、可置信的惩罚手段，经营者除非自己出资收购，否则将面临被解职甚至被起诉的惩罚。然而重组广义地看可视为两部分：一是局部范围的人事调整和经营战略调整；另一部分则是法律意义上的重组、整顿或重整，该部分实际上构成破产程序的一个环节或一个独立的破产程序。
一个有效的破产程序必须设置一套机制，以确保债权人的债权现值最大化，同时给予经营者可置信的惩罚。从现行的破产程序看，行政色彩很浓厚，政府而不是债权人在其中唱主角；企业整顿程序单一；各级债权人之间的补偿顺序并不严格。我们的判断是，现行破产法较好地注意到了破产程序中重组的重要性，却忽视了重组程序的合理设计。因此，我们对企业的破产程序设定提出如下建议：第一，债权人或债务人提出破产申请。第二，在规定的期限内债权人或债务人可提出重组或整顿的申请。申请人必须与债权人会议达成和解协议。第三，人民法院批准和解协议后，发布公告，终止破产程序，并转入重组程序，执行和解协议。法院指定债权人会议或股东推举各自的代表组成重组委员会，负责协调重组工作。第四，重组程序包括五个子程序。按照《中华人民共和国破产法》第37条、《中华人民共和国民事诉讼法》第204条的规定，职工是第一级债权人，政府是第二级债权人，银行或其他金融机构为第三级债权人。因此五个子程序的顺序依次是：职工、政府、银行或其他金融机构、股东、经营者。第五，法院指定会计师事务所评价各级债权人的债权现值，设定x[,1]为企业所欠职工工资和劳保费用；x[,2]为所欠税款；x[,3]为贷款本利。第六，法院委托重组委员会设立重组权，其价值相当于X=x[,1]+x[,2]+x[,3]。重组权归第一级债权人实际持有，但重组期权（即购买重组权的权力）分别授予其他债权人及股东、经营者。第七，重组程序的启动次序为：经营者或股东——第三级债权人——第二级债权人——第一级债权人。解释如下：假如经营者或股东愿意重组企业，则行使其重组期权，向重组委员会提交重组方案，经委员会多数表决通过即可实施，条件是支付X费用购买重组方案。同理，若经营者和股东放弃重组期权，则转入第三级债权人。如果该债权人愿意行使重组期权，则必须支付(x[,1]+x[,2])的费用购买重组权；依次地，第二级债权人可出价x[,1]购买重组权。值得强调的是，如果低一级程序提出重组期权的行使要求，高一级程序必须转让，目的在于保证重组程序与清偿次序相一致，以免各级债权人的权益受损；经营者行使重组期权时，允许进行非现金投标，即如果经营者提出的重组方案得到各级债权人的首肯，在缺乏必要的资金时，债权人也可以授予经营者重组权，目的在于让有能力但缺少财富的经营者有机会拯救企业。
5.相机治理各程序的协调。
相机治理程序按主体划分为四类：职工、债权人、政府和股东、经营者。按内容分则是两类：一类是预防性程序，即上述一至三程序（重组部分除外）；另一类是破产程序（包括一至三程序中的重组项、四程序）。这里集中讨论预防性程序间的协调问题。预防性程序以主体自身的事前监督、监事会事中监督为依据，通过判断经营者行为及企业绩效水平，采取相应的事后监督措施。事后监督的核心是监事会的警告和主体的可确信惩罚行动。每个主体都可以提出警告。这是《中华人民共和国公司法》明确规定的；起诉作为一种可确信惩罚也有法律依据。需要协调的是决策层重组或通常称的领导班子调整。
困难在于，假如某主体提出的方案得不到其他主体的赞同，就有可能产生混乱状态，导致重组失败。因此，有必要规定重组程序。我们的建议如下：第一，鉴于职工拥有信息优势，而且是破产清偿的第一债权人，可以授予其第一级人事调整权。职代会提出人事调整方案，报政府主管部门或股东大会。只要后者没有足够的证据证明该方案会损害自身的权益，换句话说，只要判定该方案是从企业整体利益出发的，政府主管部门或股东大会应予以批准。第二，政府主管部门或股东会如果否决第一级方案，必须提出第二级人事调整方案。但该方案须经债权人同意；对于国有企业和国有独资公司，该方案还必须向职代会报告，并听取代表们的意见。第三，若债权人否决第二级方案，必须提出第三级方案，但该方案应听取职代会、政府主管部门和股东会的意见。第三级方案具有强制性，目的在于防止内部人控制或政府对经营者的庇护。第四，上述程序实施的条件是：监事会提出警告，但董事会、政府主管部门或股东会拒绝执行时；监事会的合理请求不能得到满足时；有明确的信号显示主体权益受到侵害时。第五，三级方案可以由第一级开始，也可以由第二级或第三级开始，这要取决于各主体对信号的敏感程度。
三、按照“共同治理”的原则实现企业治理结构的创新
建立现代企业制度的一个关键性措施就是要在明晰产权的基础上实现国有企业治理结构的创新。企业治理结构是一种契约制度，它通过一定的治理手段，合理配置剩余索取权与控制权，以形成科学的自我约束机制和相互制衡机制，目的是协调利益相关者之间的利益和权力关系，促使他们长期合作，以保证企业的决策效率。国有企业治理结构创新的核心应是遵循既符合我国国情又顺应历史潮流的“共同治理”原则。
共同治理的核心就是：通过公司章程等正式制度安排来确保物质资本所有者和人力资本所有者具有平等参与企业所有权分配的机会；同时又依靠相互监督的机制来制衡所有者、债权人、经理人员、职工等各产权主体的行为；适当的投票机制和利益约束机制则用来稳定合作的基础，并达到产权主体行为统一于企业适应能力提高这一共同目标之上。共同治理模式包括两个并行的机制：董事会和监事会。董事会中的共同治理机制确保产权主体有平等的机会参与公司重大决策；监事会中的共同治理机制则是确保各个产权主体平等地享有监督权，从而实现相互制衡。在具体的机制设计中，除了应保护出资人的合法权益外，还要为其他相关利益者参与企业治理创造必要的条件。
（一）董事会中的共同治理机制
董事会作为公司的决策机构，负责公司法人资产的营运，并应体现公司的意志。因为，公司的法人资产不仅仅是由股东投入的资本组成，它还包括债权人的债权形成的财产，雇员和经营者的人力资本形成的财产等。这就导致了公司作为一个相对独立的永续的法人实体，必须首先维持自身的生存和发展，然后才能考虑股东的利益。尽管董事会是从股东大会中选举出来的，其权力来自股东大会的授权，但董事会以法人代表机构取得占有权和部分收益权后，必须从公司全局出发，首先关注公司的整体利益，其中也包括相关利益者的合法权益。所以，董事会的构成不仅包括股东代表，而且应有其他相关利益者参加。
1.职工董事制度。
建立职工董事制度不仅是完善董事会中的共同治理机制的一个重要内容，而且也是国际上的一种通常做法。作为一种制度安排，我们主张采取大陆法系所倡导的职工董事制度。
第一，职工董事资格。职工代表必须反映企业大多数职工的利益。考虑到目前许多公司的职工代表由工会主席担任，因此可以规定，当职工代表人数为1人时，由工会主席担任该职；当职工代表有2人以上（含2人）时，必须有1/2来自基层职工。这样做的好处在于：企业职工是当然的工会会员，工会作为职代会的常设机构，代表全体职工的利益，有法可依；工会主席进入董事会可省去专门的集体谈判程序；让一线职工的代表成为职工董事有利于保护广大职工的权益，并能积极地引导工人与出资者合作。
第二，职工董事的选任。职工董事（包括工会主席）由职代会按多数同意原则民主选举产生。
第三，职工董事的人数。我们认为，职工董事比例偏低，很难起到参与作用。太高也不行，容易导致通常讲的“内部人控制”的问题。对于国家控股公司的职工董事的比例可以考虑在1/3左右，非国有资本控股的股份有限公司的职工董事比例可定在1/4～1/5。
2.银行董事制度。
从我国上市公司的股东大会实际运作看，往往要求达到某一持股比例的股东方可参加股东大会，这容易造成大股东操纵股东大会的局面，对小股东的权益造成损害。当然，并不是每个小股东都愿意参加股东大会。我国的股票市场换手率极高，投机现象严重，众多的股民只关注股价的涨落，很少关注公司的绩效。在这种情形下，很容易导致股东大会的形式化。另一方面，我国采取了“两业分离”模式，杜绝了银行参与公司决策的途径。但在现有的银企关系下，如果银行不能积极地干预企业行为，将无法保全债权人权益。为此，可实施下述制度：第一，表决权信托制度。这是指股东在一定期限内，以不可撤回的方式，将表决权让与其所指定的表决权受托人，以谋求表决权统一使用的信托制度。第二，表决权代表制度。这是指股东委托其代表人行使表决权的制度，代理关系是一次性的、可撤回的。
这样，通过表决权代理制度，小股东在召开股东大会前把投票权委托给银行行使，银行可选一名代表出席股东大会，代表小股东行使投票权。这样做可以绕开“两业分离”的法律障碍，充分发挥银行的信息优势和人力资源优势；同时，银行代表进入董事会，也便于信息交流和权力平衡。小股东也可以委托信托机构和投资公司为受托人，代表他们行使表决权，这样，也可以充分利用金融机构的人力资源。
3.外部董事制度。
在董事会构成中，除股东派出董事、职工选举职工董事、银行董事外，还可以增设外部董事。外部董事通常由富有管理经验的专家、专业人士，具有相关专业知识的教授、社会贤达人士等组成。外部董事参与董事会工作可以弥补其他董事专业知识不足、局限于本位利益、局部利益和短期利益等缺陷，有利于利用外部的人力资源，以较低的代价提高董事会的管理水平。例如，在董事会中，主要由外部董事组成的审计委员会可从更公正、客观的立场，评价主要的财务决算方案，发现公司财务管理中的问题，督促信息披露工作，对公司内部控制系统进行监督和审查，防止公司违背法律规定的行为准则与披露程序，向经理人员转达审计员们的意见和审计报告；主要由外部董事组成的提名委员会和报酬委员会就董事会成员和高层经理人员的人选提出建议，并负责审核高层经理人员的工作绩效和提出报酬支付方案。
（二）监事会中的共同治理机制
有关监事会的法规分别见于《公司法》与《国有资产监管条例》，后者比前者更具体些，但在监事的资格、人数上存在矛盾。按照原国家国有资产管理局的解释，《国有资产监管条例》之监事会与《公司法》之监事会的区别在于：第一，前者由政府派出，报酬由派出机构支付，而后者由股东选举产生，报酬由公司支付；第二，在组织性质上，前者是外设机构，后者是内设机构；第三，前者的目标是确保国有资产保值增值，后者则是确保股东的权益；第四，前者不带普遍性，小型国有企业可以不设监事会，而后者是公司的必设机关。问题在于，当某企业既属国有企业，又属有限责任公司时，以哪个法规为准呢？基于此，我们提出以下模式：
第一，对于国有独资公司，《国有资产监管条例》中有关监事会的诸规定可视为对《公司法》第二章第52条至第54条及其他有关条款的解释条款。
第二，规定企业领导人（厂长、经理及财务负责人）不得兼任监事。因为监督的对象主要是企业经营者，若不加以限制，便成了自己监督自己，导致监督失败。董事与监事不得相互兼任。
第三，国有独资公司监事会中职工代表只设2～3人，其中1人可为企业中层管理人员。有限责任公司应有1～2名职工监事，股份有限公司应有1/3的职工监事。鉴于职工都可视为企业的“内部人”，并且有权参与决策，因此，有可能形成自己监督自己的被动局面。不过，增设少数职工代表则可以促进企业与外界的信息交流，便于双方的合作。
第四，职工监事的产生机制与职工董事相同。职工监事不能同时任职工董事，反之亦然。
第五，必须有1～2名银行代表作监事，以确保债权人的利益，同时也反映了当前银企关系的现状。当公司规模较小，只设1～2名监事时，其中1名必须是银行代表。
（三）构建有效率的激励和约束机制
委托—代理理论告诉我们，当所有权与控制权分离后，由于作为委托人的出资人与作为代理人的经理人员之间的目标函数的不一致性，以及信息分布的非对称性，经理人员容易利用委托人的授权来谋求自身利益的最大化，从而导致出资人权益的损失。目前，国有企业在进行股份制改造后，经营者既不必对经营后果承担责任，又不能分享由经营效率的提高所带来的增量利润，缺乏必要的动力机制。为此，就必须在政企分开中造就一支职业企业家队伍，同时还要强化对经营者的激励和约束。
激励的核心是将经营者对个人效用最大化的追求转化为对企业利润最大化的追求。针对经营者对货币收入的追求，董事会通过确定一个最优报酬计划来实现对经营者的激励。经营者的报酬一般由薪金、奖金、股票期权计划、退休金计划等构成。每一种报酬形式都既有优点，又有缺点。固定薪金虽然缺乏足够的灵活性和高强度的刺激性，但它能为经营者提供可靠和稳定的收入，可起到保险的作用；奖金基于当年企业的盈利状况，尽管具有灵活性和刺激性，但它易诱发经营者的短期行为，也不能完全反映经营者的真实贡献，因为不少非经营性因素也会影响企业的当年盈利水平；股票期权计划是指经营者可以在一定期限后以签约日的股票价格购买一定量本公司股份的计划，股价的上涨对于经营者是最有利的，因为他可以获得股票溢价，而股价的变动通常能反映企业的真实业绩。所以，实施这一计划最具有刺激作用，它有助于激发经营者努力提高企业的经营绩效，但对于经营者来说风险太大；退休金计划则有助于激励经营者的长期行为。针对报酬形式的不同特点，经营者的最优报酬计划应是所有不同报酬形式的最优组合。特别是为了防止各级经理人员只追求短期盈利或账面利润，只追求本事业部或子公司的经济效益，忽视部门间配合和公司的整体效益，可以加大根据企业的长期经营业绩付给经营者的激励性报酬，如延期支付的奖金、公司利润分成、购股证和赠股等。
在对经理的行为进行必要的激励的同时，经理的活动也要受到董事会、监事会和公司职工的监督。
除了内部约束机制的构建外，还可以通过完善市场竞争机制从外部约束经理行为，包括：(1)完善产品市场上的竞争机制。(2)完善经理市场上的竞争机制。(3)完善公司控制权市场上的竞争机制。资本市场上股价的波动反映了公司的业绩。如果公司业绩差，股价下跌，一些有实力的投资者或其他公司就可能大批购入该公司的股票，直到符合控股要求。一旦这些人或机构控股，便会对公司领导层进行改组，致使经理人员丢掉饭碗。经理人员为了防止这种控制权的转换，就只有努力工作，维持公司的股价水平，并使之稳中有升。
可以相信，随着以国有企业的制度创新为背景的激励约束机制的优化，将为企业注入管理动力，经营者可以分享因提高管理水平所带来的益处，同时要承担因管理水平低下所造成的效率损失，这不仅有助于造就一批高素质的企业家，而且有利于为国有企业管理水平的提高创造必要的制度性条件。
标签：国企论文; 债权人会议论文; 破产程序论文; 企业控制权论文; 公司治理结构论文; 所有权的转移论文; 职工董事论文; 破产重组论文; 企业破产论文; 内部人控制论文; 产权保护论文; 经济论文; 股东论文; 市场竞争论文; 银行论文;