社会福利制度改革背景下中国社会工作发展的历史与特色①，本文主要内容关键词为：社会工作论文,社会福利论文,制度改革论文,中国论文,特色论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］C913 ［文献标识码］A ［文章编号］1672－4828（2011）01－0004－07
一、中国计划经济时代的福利制度与社会工作
影响深远的计划经济不仅造就了高度集中的经济体制，也是中国社会福利制度形成的基础，并且产生了高度行政化的、以单位制为基础的社会工作服务模式。对这种福利制度和社会工作服务模式作历史的回顾，是我们探讨中国社会福利制度改革和专业化与职业化社会工作发展的前提，也能为我们分析当代中国社会工作发展特色的形成提供历史线索。
（一）中国社会工作② 的历史回顾
中国社会工作的起源可以追溯到20世纪初西学东渐的历史。在西方社会学向中国传播的过程中，一些在华的传教士、西方社会工作学者和实务工作者通过创设服务机构，开办教育，在中国开始了社会工作实务和专业教育。当时的社会工作主要涉及农村社会工作、城市社会工作、医务社会工作等③。20世纪20年代以后，中国一些著名大学如燕京大学、金陵大学、岭南大学、齐鲁大学等先后开设了比较系统的社会工作专业教育，并且在规模宏大、意义深远的乡村建设运动和救灾救济等实务工作中发挥了积极作用（王思斌，2007）。到1949年，中国社会工作教育体系初步形成，社会工作实务在扶助贫困、照顾鳏寡孤独、乡村改造和灾害救助等方面已经产生了一定的社会影响。
中华人民共和国建立以后，为了医治战争创伤、恢复经济、重建社会并迅速实现国家的工业化和现代化，整个国家被高度组织起来，建立了以公有制为基础的计划经济体制和以单位制为特征的集中管理体制。政府不仅在社会运行中居于绝对的支配地位，形成了高度集中的社会管理行政体系，而且牢牢掌握着国家各种资源的动员和分配权，使政府在拥有至上权力的同时，也包揽了全社会的经济和社会责任。政府既是整个国家经济和社会运行的组织者和管理者，也成为社会服务的提供者。在计划经济体制下，中国形成了一个由政府全权负责、行政部门和单位（企业和人民公社）承担具体职责的社会福利制度和行政化社会服务体系。
与此相联系的是专业性社会工作教育与实务随着政府包揽的行政性社会福利体制建立而停止了一切活动。
首先是20世纪50年代初，中国的大学在向苏联学习按学科专业建设高等教育体系的过程中，停办并取消了包括社会工作在内的大量社会科学的学科专业，原有的专业人员转而从事其他工作（吴铎、陈良瑾、张昱等，2009），社会工作教育和研究由此停顿。社会工作实务也因此失去专业支持而变成按照政府集中管理的福利制度要求进行活动的行政性社会工作。
其次是计划经济体制建立的过程中，国家对近代以来旧中国形成的经济、社会管理体制进行社会主义改造，以国家经营的方式对包括专业社会服务机构在内的各种社会组织进行改造，民间性的专业社会服务组织和社会工作实务也基本消失了。对民众的社会福利服务转而由政府兴办的民政福利机构，各种具有准政府机构性质的社会团体、群众组织及其行政人员提供。其中，具有浓厚行政色彩的单位制社会的形成，人民日常生活保障与福利服务由其供职的单位具体提供的做法，建构起一个更全面、更系统的非专业行政社会工作体系。
非专业的行政社会工作制度全面取代专业性社会工作制度的做法直到三十年以后的20世纪80年代初才随着国家经济、社会体制的改革与发展，社会工作专业教育的恢复而得到纠正。
（二）中国计划经济时期社会福利制度
在长达三十年的时间里，中国实行了严格的社会主义计划经济体制，建立起一套由政府集中控制和管理的社会福利体系。这一体系的主要特征是：
第一，政府通过高度集中的行政体系组织和实施整个社会几乎所有福利性、服务性和公益性事业。在集中控制的福利供给模式下，行政体系排他性地将各种资源控制在自己手中，整个社会的几乎所有资源，不管是生活必需品还是就业机会基本上都是由政府进行分派（王思斌，1995）。
第二，单位作为各种经济和社会活动的实体，不仅扮演工作组织的角色，也是基本的社会组织。这些高度行政化的单位组织如企业和事业单位、人民公社等以公有制经济为基础，在本单位财政预算内，按照国家确定的社会福利政策，向单位成员（城镇职工和农村人民公社社员）提供各种日常生活所需的服务，几乎具备了所有社会管理与福利服务的功能，社会基本上单位化了，而单位也基本上变成了“五脏俱全”的小社会。
第三，社会单位化和单位办社会的格局用具有行政控制特征的“单位”取代了自发社会组织的社区，将社会整合成一个高度组织化的结构体系。整个社会福利服务系统的高度行政化，不仅排除了民间福利机构发展的机会，也使得专业性社会工作活动的空间被行政性社会工作挤占了。可以说，从1949年到1979年的30年时间里，中国建立起了一种与集中计划管理体制相适应的、政府为主体的社会福利服务制度及行政社会工作体系。
作为计划经济时期社会福利服务的提供方式，行政性社会工作在国家倡导的集体主义价值观和为人民服务的理念下为群众提供服务，在保障社会最困难群体的基本生活安全、救灾扶贫、移风易俗、解决旧时代遗留社会问题，帮助人民解决生活困难，实践社会平等，提高人民的生活信心，改善社会风气，营造良好社会道德氛围，减少社会问题发生，振奋民族精神等方面发挥了积极而重要的作用。
（三）行政性社会工作的局限
然而，毋庸讳言的是，计划体制时期的社会福利服务制度和行政化社会工作也存在明显的缺陷。
首先，这种行政社会工作在解决社会问题时存在过度意识形态化的局限。北京大学教授王思斌在讨论行政化社会工作的局限时，将它的主要表现概括为三个方面：一是它在解决社会问题时常常以政治目标为旗帜，注重工作的政治意义而忽视其社会意义，因而总是采取政治动员的方式让群众参与其中，离开了政治运动，由于缺乏社会意识的支撑，社会工作就失去了其活动的动力；二是在解决问题的具体方面，由于社会长期在政治轨道上运行，而社会（具体化为单位）的物质资源相对匮乏，单位和组织常常把思想道德教育作为手段，致使实际问题得不到解决，反而积累了问题；三是行政取向的社会工作主要以社会动员、社会管理的方式解决社会问题，因而在实际的工作中，一般原则常被置于主要地位，而对解决人们面临的具体困难和问题则显得无力（王思斌，1995）。
其次，从事实际社会工作的主体基本上是具有干部身份的行政人员。他们一方面没有社会工作的专业知识和训练，不懂得社会工作助人的专业技巧和方法；另一方面则因为他们身处行政体系之中，科层化的结构限制了他们的行为，使他们对待人们具体、特殊的服务需求只能采取公事公办的方式来回应。僵化的福利体制使他们所能提供的服务缺乏具体问题具体处理的针对性与灵活性，造成社会福利服务中官僚主义、形式主义的盛行。这两方面的问题决定了从事实际社会工作的行政人员只能提供低水平的服务，其服务的效能也无法满足人们日常生活的需要。
第三，单位制社会体制使行政社会工作无力克服社会福利发展中的制度性不平等。社会单位化实际上把单位这种原本是社会的工作组织，变成了具有较完整功能的社会组织。通过单位办社会的方式使各种各样的工作组织，从城市的行政机构和企事业单位到农村的人民公社和生产队变成了相对封闭、自成体系的小社会。在国家经济困难，财政能力难以为群众提供均等化的社会福利服务的情况下，单位实际承担了为其成员提供福利资源和服务的责任。由于中国社会城乡、工农之间经济发展水平和生活条件存在巨大的差别，加上不同公有制形式如全民所有制和集体所有制，行政事业单位和企业单位等之间的差别，政府集中管理的福利供给模式实际上变成了单位福利制。
这种单位福利制一方面使人们必须牢牢地依附于一个单位才能获得基本生活保障，另一方面则因为单位之间在物质资源和财政保障能力等方面的差异，形成了城市与乡村、工业和农业、不同公有制形式之间社会福利水平的“差序格局”（费孝通，1997）。越是在大城市、中心地区或“行政级别”越高的单位，人们获得的制度性生活安全和服务保障就越完善，越是边远乡村或基层单位，获得的保障与服务就越差。“差序格局”使整个社会遭遇到深刻的社会福利发展的体制不平等之中。而这种状况是行政社会工作模式和高度集中管理的社会福利服务体制无力克服的。
总之，在计划经济时代，独特的社会福利服务体系和行政社会工作在解决中国社会发展中遇到的问题和困难方面既发挥了积极的作用，也带来了一系列自身难以克服的问题。随着中国社会进入到改革开放时代，建立专业化与职业化的社会工作制度来满足社会现代化所提出的福利需求，就现实地提了出来。
二、改革开放与中国社会工作的恢复和发展
1979年是当代中国发展具有重要历史意义的一年。随着政府确定了以经济建设为中心，对内改革陈旧的计划经济体制，发展生产力；对外开放，打破闭关锁国局面，重新融入国际社会，建设现代化国家的国策目标的确定，中国进入改革开放时代。现代意义上的中国社会工作就是随着国家体制的改革进程而走上了当代发展的轨道。
（一）社会工作的恢复重建
1979年，在结束了“文化大革命”十年动乱的历史之后，政府决定在大学恢复重建社会学学科，而社会工作作为“应用社会学的重要组成部分”（《社会学概论》编写组，1984）也重新进入大学课程体系之中。1984年，在探索规划中国社会福利事业改革发展的过程中，国家民政部派出第一个大陆赴香港社会福利考察团，对香港的社会福利制度和社会工作教育进行全面考察。
在此基础上，1987年9月，民政部邀请国家教育委员会、人事部、劳动部等政府部门以及社会学与社会工作的学者，在北京举办“中国社会工作教育发展论证会”④，论证了专业社会工作对中国社会福利事业改革与发展的必要性，确认了社会工作专业的学科地位，为中国社会工作发展作了政策和组织的准备。由此揭开了政府推动专业社会工作建设的历史。
与此同时，国家教育委员会在1987年公布《普通高等学校社会学学科本科专业目录与专业简介》，将“社会工作与管理”列为本科专业，并批准北京大学、中国人民大学、吉林大学试办此专业。此后，全国各高校纷纷成立社会工作学系，开设社会工作专业。到1996年，已经有19所院校开设了社会工作专业。专业社会工作的恢复重建工作首先从教育领域开始起步。
在政府的倡导下，专业社会工作的实务也开始起步。首先是建立了专业社会工作组织。1991年，中国第一个全国性社会工作专业社团“中国社会工作者协会”（China Association of Social Workers,CASW）成立，次年加入国际社会工作者联合会，成为该会正式会员。1994年，全国性社会工作专业教育工作者社团“中国社会工作教育协会”（China Association of Social Work Education,CASWE）成立，吸收了全国所有开办社会工作专业的学校成为团体会员，同时也聚集了全国有影响的社会工作专业教育人士，成为中国最大的社会工作专业教育团体。此外，各地区的社会工作者协会也陆续建立，如深圳市社会工作者协会于1992年成立，上海市社会工作者协会于1993年成立。这些专业组织的建立对传播社会工作理念，推进社会工作实务，扩大社会工作专业影响力，发展中国社会工作发挥了重要作用。
其次是在民政工作中尝试运用社会工作专业知识和方法解决中国经济体制改革中产生的社会福利和公共服务问题，民政部于1987年提出了开展城市社区服务的工作思路。1992年以后，随着国家经济体制由计划经济向市场经济全面转型，以及政府行政管理体制改革的任务的提出，培育各种类型的民间社会服务组织，发展社区服务，促进社区工作的专业化，以承接企业经营机制改革后转移剥离出来的社会福利职能和政府机构改革后转移出来的社会服务职能，成为促进社会工作实务发展最重要的动力。在这一趋势推动下，各种民办社会服务机构开始出现，对社区工作者进行专业培训，要求社区服务从业人员持证上岗，探索民政工作专业化和职业化，淡化社会福利服务工作的行政色彩，以构建小政府、大社会的社会管理与服务新体制，成为专业社会工作恢复重建后取得的最重要成果。
必须强调的是，中国社会工作的恢复重建工作是在专业社会工作中断了三十年之后开始的，无论是理论知识、专业教育还是实务经验基本处于空缺状态。因而，整个恢复重建工作主要是借助于欧美发达国家和香港的经验，缺乏中国本土知识和经验的根据。这种情况在一定程度上引起了人们思想认识上的混乱，并引发了本土社会工作（传统的行政社会工作）与引进国外的社会工作（专业社会工作）孰优孰劣的争论。在这种争论中，当代中国社会工作开始了本土社会工作专业化发展路径的探索。
（二）探索本土社会工作专业化的阶段
1995年以后，随着市场经济体制的全面推进和政府行政管理体制改革的深入，大量社会问题浮出水面，对中国的发展与现代化产生了不利影响。以解决社会问题和增进社会福祉为己任的社会工作如何回应这样的社会需求，就成为中国社会工作发展必须解决的问题。而从政治的方面来说，如何在市场经济体制建立的过程中，转变政府职能，构建起小政府、大社会的社会管理与公共服务格局，将部分社会管理职能和大部分社会服务职能转让给社会，改变政府包揽社会事务、行政机构臃肿、办事效率低的弊端，就成为整个国家行政管理体制改革必须面对的问题。围绕着这些问题探索社会工作发展的中国路径，使社会工作承担起发展社会福利，促进社会进步的责任，构成了这一阶段的主要任务。
在探索社会工作专业化的过程中，虽然在恢复重建阶段已经做了大量工作，人们对社会工作在现代社会福利制度中的地位和作用已经有了初步认识，官方文件中也不断出现社会工作的字眼。但是，要将社会工作纳入社会福利制度，建立适应中国经济—社会变迁的社会工作体系，仍然面临巨大困难。
而从社会工作发展本身的问题来看，尽管国家在政府职能转变的改革中已经提出了建设小政府、大社会的行政管理体制改革思路，长期形成的旧体制仍然在其惯性轨道上继续发挥作用。专业社会工作的发展遭遇着传统的行政性社会工作的抵抗而无法成为社会福利体制的组成部分。因而，这一阶段中国社会工作的发展呈现出以下几个特点：
第一，社会工作教育作为专业化的积极推动者对社会工作的发展起了重要作用。从1996年至2005年，开设社会工作专业的高校由不足20所快速增加到近200所，几乎增长了10倍。在中国社会工作教育协会的积极推动下，社会工作教育的专业化和本土化探索取得了显著成果。一是针对高校社会工作专业快速发展中凸显出来的专业教师数量不足、专业化水平不高的现状，组织了大量师资培训，推动了师资队伍的专业化。二是针对专业社会工作实务缺乏本土经验支持的现状，倡导高校教师走出课堂，与社区和相关社会服务机构合作，以建立专业实习基地的形式，组织教师和学生开展实务工作，为开展专业教育积累本土经验，也影响了政府职能部门和社会服务机构的社会工作职业化与专业化进程。三是针对专业教材不足，过分依赖国外及港台教材的问题，组织全国高校社会学和社会工作专业教师编写了社会工作主干课程和实务课程系列教材，填补了空白，推动了社会工作专业教材建设。四是组织开展社会工作理论与实务的研究，通过召开国际和国内学术会议、出版《中国社会工作研究》、支持各种学术活动，极大地推动了社会工作研究。五是开展与国外和中国香港、台湾地区高校和学术机构的学术合作与交流，在推动中国社会工作国际化的同时促进了本土社会工作教育的专业化。
第二，在政府积极推动社会管理体制改革和社会福利制度改革的政策影响下，各种社会组织⑤ 有了较快发展，各种民办社会服务机构纷纷成立，形成在政府行政体制外社会工作发展的新领域，专业性社会工作在其中得到了一定的发展空间，一批具有职业化和专业化特征的社会工作者开始进入社会工作实务领域。1996年上海市在浦东新区开始探索在社会服务领域引进社会工作制度，支持成立了一个新兴的民间社区服务机构罗山市民会馆，承担起民间机构为社区居民提供日常生活服务的专业工作。1997年，上海市开始将社会工作本科专业毕业生引进社区和社会福利机构从事社会服务，开始了社会工作专业服务本土化的探索。2000年以后，在中央和地方政府有关职能部门的倡导、支持下，全国各地出现了一批专业化的民办社会服务机构，政府办的福利机构中也开始引入社会工作者，在社区、学校、医院、农村、老年人照顾、家庭、儿童青少年、禁毒、司法矫正等领域开展服务，专业化、职业化的社会工作开始出现。（《中国社会工作发展报告（1988—2008）》，2009）
第三，形成了体制内和体制外、行政社会工作与专业社会工作并存的局面。在社会工作专业教育迅速发展和民办社会服务机构兴起的推动下，中国社会工作在传统行政社会工作和专业社会工作的冲突中呈现出新的发展特点，这就是在传统的社会福利制度开始松动而尚未发生明显的变化，主要的社会资源仍然牢牢控制在政府行政体系手中的情况下，传统的行政社会工作继续存在而专业社会工作开始在行政体系的外围和边缘生长出，形成了行政体制内和体制外两种社会工作并存的局面。其中，在实务领域，专业的社会工作借助于新兴的民办社会服务机构开始介入到社会服务中，为人们提供日常生活需要的各种服务。在一些政府的福利机构（如社会福利院、儿童福利院等）和政府支持的非营利机构（如上海市的自强社会服务总社、新航社区服务总站、阳光社区青少年事务中心等）中开始建立社会工作服务制度。形成行政体制外专业社会工作发展并向体制内的机构渗透的局面。在教育领域，在高等教育改革的推动下，高校社会工作专业教育迅速发展，建立专业化、职业化的本土社会工作教育体系，探索中国社会工作专业化的人才培养模式的要求，推动社会工作专业教师一方面加强和扩大与国外高校的合作交流，不断吸收国际社会工作教育的新知识、新经验；另一方面则走出校园，跨越行政体制，深入社区和社会困难群体，与社区和社会服务机构密切合作，创办实习基地，开展实务，积累本土经验，用专业理念和知识影响社会服务行政体制，形成了理论影响实践，教育推动实务这样一种独特的中国社会工作发展方式。所谓体制内和体制外两种社会工作并存的局面就是在这两方面的意义上形成了。这种局面的形成，对影响和改变政府行政体系和行政化社会工作包揽社会福利服务的格局产生了积极作用。
总之，在探索本土社会工作专业化的路径中，中国社会工作取得了前所未有的进步。但是，这种进步仍然是有限的，面临制度和政策上的重重障碍。要突破这些障碍，仅仅靠专业人士和教育的推动是远远不够的，必须在社会福利制度和政策层面加以突破，才能取得实质性进展。这种制度性难题的解决随着政府构建和谐社会，全面推动国家现代化的经济—社会协调发展的战略目标的确立开始得到解决。
三、和谐社会建设与中国社会工作发展的全面推进
2006年是中国社会工作发展进入新时期的转折点。这一年，中共中央作出了构建宏大社会工作人才队伍，促进和谐社会建设的战略决策（中国共产党中央委员会，2006）。社会工作作为现代社会福利服务制度的基本要素和社会服务的主要承担者，被纳入国家社会建设和社会福利事业发展的战略规划中，开启了全面推进社会工作专业化与职业化的阶段。在政府的强力推动下，一个以政府主导、教育推进为特色，在行政性社会工作与专业社会工作并存的基本局面不变的情况下，专业社会工作嵌入现有的公共服务和社会管理体制之中开展专业服务的“嵌入性发展”（王思斌、阮曾媛琪，2009）构成了这一阶段的基本特点。
（一）政府主导下的社会工作职业化
当代中国社会工作的发展，一个最显著的特点，就是由党中央决策，在政府主导下进行社会工作职业化。
所谓政府主导社会工作发展是指目前在中国社会管理体制和社会福利体制改革刚刚开始，改革的主要推动力仍然是政府。政府和单位在处理社会事务、解决社会问题方面仍处于绝对优势地位的情况下，离开了政府行政体系的支持，其他社会力量是无力承担发展社会工作的重任。而政府对社会工作发展主导作用，除了其强大的社会动员能力外，还包括制定政策和制度建构的能力。一旦它作出决策，整个行政系统就会迅速行动起来，释放出巨大的能量，形成全面推进社会工作专业化和职业化的态势。
因此，在中央作出建设宏大社会工作人才队伍来推动和谐社会建设的决策之后，社会工作专业化与职业化开始在国家制度层面展开。2007年2月，民政部发布《关于开展社会工作人才队伍建设试点工作的通知》，在全国的社会福利、社会救助、社区建设、残障康复、优抚安置、社会公益类民间组织和家庭生活服务等领域，开展以“普及社会工作知识，储备社会工作人才，明确社会工作岗位，积累社会工作人才评价经验”为目的的社会工作人才队伍建设试点工作（中华人民共和国民政部，2007）。从2007年起，在全国31个省市自治区的411个地区和单位开展了试点工作。到2009年，在各地区的社会福利、社会事务、慈善救助、优抚安置等民政事业单位开发设置了八千多个社会工作岗位，在城乡社区服务机构中开发设置了三万七千多个社会工作岗位（中国网，2010－3－3）。
2008年，根据国家人事部和民政部2006年联合颁布的《社会工作者职业水平评价暂时规定》和《助理社会工作师、社会工作师职业水平考试实施办法》，中国开始实行全国社会工作者职业水平考试，在国家制度上将社会工作者纳入专业技术人员范畴。同年10月，国家人力资源与社会保障部、民政部又联合下发了《关于民政事业单位岗位设置管理的指导意见》，明确了社会工作者在民政事业单位专业技术职务系列中的主导地位。2010年，中国政府在制定国家中长期人才发展规划中，将社会工作人才列为优先发展的专业人才，提出到2020年建成300万人规模的社会工作者人才队伍的发展目标。
与此同时，政府在“小政府、大社会”的社会管理制度改革和“社会福利社会化”的思路指导下，把培育和发展民办社会服务机构当作深化社会福利制度改革、吸纳社会工作人才、促进社会工作职业化和专业化发展的主要举措，进行了政府购买社会服务的探索。例如，深圳市在全市范围内进行了由政府出资购买社会工作岗位，以民间运作的方式，委托民间机构在社区服务、青少年和学校教育、老年人及家庭照顾、社会救助、司法矫正、劳工权益保护等领域开展服务的实践（刘润华，2010）；上海市则在政府主导下，通过创办社会工作服务机构，建立社会工作者职业资格认定、注册管理和岗位配置等方面的制度，在司法矫正、卫生和教育、家庭、妇女和计划生育等领域建立起了社会工作服务体系（马伊里，2010）。此外，在中国的其他地区和城市，民办社会工作服务机构建设也取得了进展。上海浦东、宁波海曙、江西万载、长沙天心、成都青羊等地初步形成了促进民办社会工作服务机构发展的配套政策，建立了政府购买社会工作服务的运行机制（中国网，2010－3－3）。
（二）社会工作教育在推进社会工作专业化中的先导作用
在当代中国社会工作的发展中，作为专业化的先行者，高校社会工作专业的建立与专业化发挥了重要的推动作用。所谓教育推进即是指这样两方面：一是高校的社会工作教育是在没有本土的专业化社会工作实务经验的情况下，率先引进国外专业社会工作教育制度，开始培养专业化的人才培养工作，使社会工作的专业化首先在教育领域开始启动；二是指在社会工作教育制度建立起来以后，由于实务领域的专业社会工作制度没有建立，专业教育缺乏学生实践锻炼的场所，所培养的人才没有相应的就业领域和工作岗位，迫使高校教师走出校园，与政府合作，到基层社区和福利机构开辟实习基地，并且介入实务部门，帮助它们改变传统的行政社会工作服务方式，扮演起专业社会工作实务的推进者角色，直接影响实务部门的社会工作职业化与专业化。
因此，在国家确立了建立社会工作专业服务制度、促进社会福利制度改革和推动和谐社会建设的战略目标后，高校社会工作教育获得了空前的发展机遇，也更积极地扮演起社会工作专业化推动者的角色。
首先，在2006年以后，开设社会工作专业的高校数量进一步增加，由2006年以前的不到200所学校，增加到244所。同时，社会工作教育体系也更加完备。2008年，教育部将社会工作专业硕士（MSW）列入专业硕士学位研究生专业目录，首次批准了33所高校为社会工作专业硕士学位研究生培养单位，并于2009年开始招收研究生。2010年又批准25所学校为培养单位，使培养社会工作专业硕士研究生的高校达到58所。这标志着高校初步具备了培养高层次社会工作专业人才的能力。
其次，经过了二十多年的探索和经验积累，社会工作教育在人才培养和回应社会需求等方面的能力进一步提高。主要表现在：第一，随着社会工作教育工作者专业化水平的提升，结合本土社会工作实务经验开展教学活动的能力初步形成，以中国经验为基础的教材和教学成果不断形成，使所培养的学生更加专业化，更加适应中国社会福利制度改革和发展的需要；第二，在国家教育制度改革的推动下，教育与政府部门和社会服务机构的合作更加密切，几乎所有高校社会工作专业的教师都采用与社区或社会服务机构合作的方式开展实践教学，丰富了专业教学的内容，培养了社会工作专业学生的实务能力，使他们更加适应社会工作专业化与职业化的要求。
第三，专业教育对社会工作实务专业化的影响力进一步扩大。随着中国经济的持续增长，工业化和城市化不断发展，各种社会问题大量出现。社会分配不公、贫富差距扩大，失业和再就业、人口老龄化、失地农民和流动人口、青少年教育、刑事犯罪、毒品和艾滋病传播等影响社会稳定与发展和人们生活幸福的重大社会问题，靠传统的社会管理方式和行政体系已无法解决，需要通过社会管理体制改革和制度创新来解决。在这样的背景下，政府希望通过发展公共服务，培育和建立各种民间的社会服务组织，建立职业化和专业化的现代社会工作制度使问题得到缓解。而从国际上社会工作职业化的角度看，发展社会服务机构对吸纳社会工作者从事专业社会服务，推动职业化进程，也是建立现代社会工作制度的重要途径。因而，作为社会工作专业化的主要推动者，在国内兴起的民间机构发展热潮中，教育工作者也纷纷创办社会工作服务机构，或者担任民间机构的董事长、总干事，或者担任机构的专业顾问、董事，在推动社会服务组织发展和社会工作实务的专业化上发挥了重要作用。
（三）社会福利制度改革和社会工作发展中教育先导作用的原因分析
教育在中国社会福利制度改革和社会工作发展中所扮演的独特角色，是由中国改革开放的特殊历史进程和现实的经济与政治条件决定的。
从历史的角度看，改革开放的发生是在中国经历了极度的混乱，经济建设倒退和社会生活秩序被完全打乱的“文化大革命”之后。国家百废待兴，振兴国民经济，发展科学技术和社会文化事业需要教育发展的支持，使得教育在国家发展中走在了前面；而学习借鉴国际先进经验来培养中国现代化建设急需的各种人才，使教育有更多优先发展的机会。正是这样的历史条件，决定了社会工作专业的发展首先从教育领域开始。
而从当时的经济和政治条件看，由于经济极端落后，发展经济作为国家优先考虑的工作，使得其他社会事业的发展放到次要位置。同样由于发展经济需要稳定的政治环境和集中统一的行政权力作保障，使计划经济时期形成的行政官僚体制得以延续，并在社会资源的控制和分配上实行高度的垄断，社会服务的组织与提供也就只能由行政体制来决定。
这种局面决定了专业社会工作制度不可能在由政府的社会福利部门和企事业单位组成的组织体系完备的行政社会福利体制中建立起。因而，当经济有了较大发展，社会问题积累到一定程度，需要通过行政管理系统的改革来加以解决时，实际工作领域中专业社会工作的缺位，决定了高校的社会工作教育工作者必须承担起专业发展的任务，形成了教育推动社会工作专业化和职业化的局面。
四、中国特色的“嵌入式”社会工作专业化及其发展趋势
前面已经指出，中国社会工作的发展是在两种社会工作并存，专业社会工作在政府行政部门主导下，通过专业教育工作者的推进不断向行政体制渗透，嵌入到行政社会工作体系中取得过程。对于专业社会工作的嵌入式发展，中国学者的解释是：专业社会工作要进入行政性社会工作占主导地位或基本覆盖的社会空间中发挥作用。但是，由于这种空间具有很强的行政性、层级性和自上而下的特点，专业社会工作发挥作用的空间极其有限，只能在嵌入中推进（王思斌、阮曾媛琪，2009）。换句话说，嵌入式的社会工作专业化，是在政府行政体系对主要社会资源垄断性控制的局面没有完全打破，社会福利服务的提供仍然由组织体系相对完备的政府机构及其所属事业单位来完成的情况下，发展社会工作所能作出的历史与现实的选择。从这一基本判断出发，我们看到，当代中国社会工作的发展具有如下特色：
（一）政府主导与专业介入的合作与冲突
所谓政府主导是指在主要社会资源集中在政府行政体系的条件下，如果没有政府对社会工作的职业化与专业化的认同、支持和决策，没有行政力量的介入，社会工作制度及专业性活动就难以获得政治的合法性而进入到既有的社会福利体制中，只能处在体制边缘和外围，难以发挥其作用。所谓专业介入是指在整个国家改革与发展的大趋势下，原有的行政化社会服务体系已经不能适应经济建设和社会建设的需要，必须要进行改革，引进新的专业制度和服务方式来解决。这两方面的情况，决定了政府主导下的社会福利制度改革和社会服务的职业化，需要专业的介入。这就使专业社会工作有了嵌入行政体制，用专业社会工作的理念和方法影响、改造行政性社会工作的空间。而专业的积极介入则有可能促进社会工作职业化与专业化的进程。
但是，这种合作并非两情相悦、没有矛盾。相反由于两种社会工作在体系上、理念上和运作方式上的差异，不可能在短期内弥合。因此，政府主导与专业介入之间的合作又会在不断发生这样那样的摩擦、冲突交锋的过程中进行。这种情况将在一段时期内不断发生。不过，由于中国社会福利制度改革走社会福利社会化和社会服务专业化道路的基本方向已确定，冲突的结果将是行政性社会工作与专业性社会工作结合成新的、中国特色的社会福利服务制度。
（二）依靠制度改革实现社会工作专业化与职业化
中国改革开放的成功经验之一是在高度集中的计划管理体制向市场化、社会化体制转变过程中，依靠执政党对中国社会发展和世界发展总体趋势的判断形成的改革决心和政府行政运作方式进行经济体制、政治体制和社会管理体制改革。这种改革的总体特征是自上而下、制度突破。中国社会福利制度的改革和创新，社会工作专业化与职业化也存在同样的路径依赖。这就是在执政党在和谐社会建设的总体发展目标确定后，作出构建宏大的社会工作人才队伍的战略决策，由政府制订发展规划，通过社会福利服务体制转变和社会工作制度建设的制度改革与创新来实施，形成中国特色的社会工作专业化与职业化具体路径。中国社会工作发展在经历了艰难曲折的探索之后才迎来全面推进的时期，充分体现了这种路径依赖的特色。
按照这一路径，政府将改革传统社会福利服务体系，建立现代社会服务体系的制度创新放到了社会工作发展的首位，首先在制度层面确定了社会工作作为现代社会福利体制的重要组成部分，是改善民生、预防和解决社会问题、促进社会福利事业发展不可或缺的制度形式，使社会工作获得了制度的合法性。其次是在制度改革上将建立社会工作制度作为改革传统社会福利服务体制的重要内容加以推行，从服务职责、工作岗位、薪酬待遇、考核评价等方面作出专门规范，使社会工作者获得身份地位的合法性。其三是打破现有的行政管理体系，将一部分社会管理和社会服务的职能转让出来，交给社会，通过鼓励和支持民间力量参与社会服务，培育和发展新型社会组织来承接行政体制释放出来的职能，使专业社会工作介入社会福利服务领域有了更大的制度空间，获得了专业活动的合法性。
总之，通过政府推动的制度改革和创新，打开了全面推进社会工作专业化与职业化的局面，中国社会工作进入到加速发展的时期。
（三）渐进式的社会工作专业化与职业化
当前，尽管在社会福利制度改革的推动下，中国社会工作进入全面发展的加速期，但是，由于中国社会发展“后计划经济体制”（王思斌、阮曾媛琪，2009）时期的特点，需要克服的困难仍然很多，其中主要的问题有三点：其一是行政体制的力量仍很强大，相对完整的社会福利服务行政组织体系仍然靠着历史的惯性继续发挥作用。各种在计划经济时代形成的行政机构和单位组织在改革浪潮的冲击下既感到无所适从，又担心既得利益的丧失。要使它们让渡出一定的空间给新兴社会组织和专业社会工作，会遇到各种阻力。其二是民众在计划经济时代已经习惯于政府行政体系提供的照顾和服务，存在接受服务时的路径依赖，当新的社会服务形式出现时，专业化与职业化的社会工作服务在中国还不为民众所认知，特别是对由非官方的机构提供照顾和服务存在偏见，各种担心和不信任心理会使他们产生不同形式的抗拒行为，间接的制约着社会工作的发展。其三是专业性社会服务机构本身的成长也还处于较幼稚、较简单的初创期，专业化与职业化水平不高，回应复杂社会服务需求的能力较弱，一时无法完全承担起行政体系转移出来的管理与服务责任，并在很大程度上处于对行政体制的依附性生存状态。
鉴于上述问题，中国社会工作的专业化与职业化将在一段时间内依附于行政体制，在社会功能的发挥上处于“配角”而不是主体的地位。因而只能采取渐进式的、在政府体制逐步释放其职能空间的过程中，积累经验、提升能力，形成自己的发展模式。这就是我们对中国社会福利制度改革背景下社会工作职业化和专业化发展的状况与特点的基本认识。
注释：
① 本文为笔者在韩国社会福利学会2010秋季大会中国社会福利论坛上的演讲稿修改而成。
② 由于历史的原因，本文所说的中国社会工作发展，主要以中国大陆的情况为线索，中国香港和台湾地区的社会工作发展情况拟另文探讨。
③ 在中国最早传播社会工作的是上海沪江大学（原为上海浸礼会学院），该校于1913年在上海杨树浦地区创设了从事社会服务的沪东公社，并于1914年开设社会学系，开始讲授社会工作课程。参见吴铎、陈良瑾、张昱等：“中国社会工作二十年发展状况分析与前瞻”（载《社会工作蓝皮书：中国社会工作发展报告（1988－2008）》第1－38页，社会科学文献出版社，2009年4月）；胡杰容：“教会大学与早期中国社会工作教育——以燕京大学为个案”，（载《中国社会工作研究》第七辑第193～226页，社会科学文献出版社，2010年7月）。
④ 即社会工作教育界通常所说的“马甸会议”。
⑤ 按照官方的定义，中国的社会组织包括基金会、民办非企业单位和社会团体等三类。其中，民办非企业单位主要是指从事各种非营利社会服务的非政府机构。
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