试论中国行政区划体制改革的价值，本文主要内容关键词为：行政区划论文,体制改革论文,中国论文,试论论文,价值论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国共产党在十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中指出：“形成全体人民各尽所能、各得其所而又和谐相处的社会，是巩固党执政的社会基础，实现党执政的历史任务的必然要求”。“要适应我国社会的深刻变化，把和谐社会建设摆在重要位置”。建设和谐社会，不仅是我党长期以来孜孜以求的一种社会理想，而且也是我国在社会转型时期顺利实现各项制度或体制转轨的核心价值目标。行政区划体制是一国地方行政制度同时也是一国政治体制的重要组成部分，改革与创新现行行政区划体制是当前政治体制改革与完善的前提性条件。在行政区划体制改革与创新中，有必要体现和贯彻和谐社会的内核即和谐的价值理念。
和谐的本意主要是和睦、相合的意思，蕴含着和衷共济、内和外顺、共生共益、协调平衡等涵义。后来，人们逐渐引申为人类社会各个要素内部和各个要素之间以及社会与其环境之间所形成的一种互相融合、互相适应而不是互相抵触、互相冲突的理想状态。为此，和谐社会建设之于行政区划体制改革与创新的历史诉求至少应该涵盖以下几个方面的理念要素：
(一)民主平等。民主平等是和谐社会中的基本价值，和谐社会必须通过民主平等的制度结构及其运行才有可能真正实现。现代民主主要是指一种政治统治形式，一种国家制度。马克思主义经典作家从历史唯物主义出发，全面而深刻地阐释了现代民主的内在本质。列宁明确指出：“民主是一种国家形式，一种国家形态。因此，它同任何国家一样，也是有组织有系统地对人们使用暴力，这是一方面。但另一方面，民主意味着在形式上承认公民一律平等，承认大家都有决定国家制度和管理国家的平等权利。”① 这一经典性阐释表明，现代民主不仅是一种阶级统治形式和国家制度，而且还是一种公民平等地参与国家管理的政治权利。不论是直接民主，还是间接民主，一般包含三个基本原则：(1)组织成员必须直接或间接地参与。(2)重大问题的议决以集体形式进行，议决中坚持全体一致和多数决定的规则。(3)保护少数人的利益和要求。行政区划调整与变更必然涉及到相关地区的广大居民的切身利益，在进行行政区划调整与变更时应体现民主平等的和谐精神，采取诸如听证会之类的形式，广泛而直接地听取广大居民的意见和建议，鼓励和调动广大居民参与社会公共事务管理的积极性，从过去统治管理的客体逐步转变为现代公共管理的主体。此外，行政区划的调整与变更会牵涉到政府间关系特别是地方政府间关系。我国基本上属于单一制下中央集权型政府间关系，中央政府与地方政府以及上下级政府之间形成了一种行政上的领导与被领导关系，存在着较为严密的等级隶属关系。因此，随着民主平等原则的弘扬，在行政区划划的调整与变动中应逐步淡化等级观念，倡导一种平等、分权、合作、协调的新型政府间关系。
(二)法治精神。法治是市场经济和民主政治所追求的基本价值，也是和谐社会的价值精髓。所谓法治，就是国家主权者依据民主原则把国家事务法制化，并严格按照依法治理国家的精神和制度体系。法治的基本理念是正义、平等、尊重法律权威、反对特权、防止公共权力被滥用、保障基本的人权等。法治的核心内容主要有：(1)法律具有至高无上的权威，任何组织和个人都不得超越法律、违反法律，政府更是如此。政府的公共权力运作与公民的权益息息相关，政府是否严格依法行政，直接关系到法律能否得到普遍地认真遵守与执行。(2)法律必须是普遍的，法律对所有组织和个人都适用，不能只是针对某些特定的对象。(3)法律面前人人平等，法律必须平等地对待每一位公民，每一位公民都必须敬畏法律和践行法律。(4)宪法是最高的法律，所有的法律都不得违背宪法。对此，西方学者较为深刻地论述了法治的这些思想。亚里士多德认为：“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律”。② 洛克指出：“谁握有国家的立德权或最高权力，谁就应该以既定的、向全国人民公布周知的、经常有效的法律，而不是以临时的命令术实行统治。”③ 法治精神对行政区划体制改革与创新的内在要求应体现在以下二个方面：一是行政机构由立法机关依法创建；二是立法机关或行政机关创制行政区划或调整行政区划的权力和权限由法律赋予，特别是应该受到宪法的规制。
(三)区域协调。区域经济协调发展是和谐社会的又一重要价值，也是建设和谐社会的基础和保障。实现建设和谐社会的宏伟目标，要求人们促进区域经济协调发展。实现区域经济协调发展，不仅要逐步形成东中西部地区、发达地区欠发达地区及落后地区互联互动、优势互补的良好格局，而且要逐步推动城市和乡村、工业区和农牧业区走城乡互动、工农互促的协调发展道路，充分发挥城市对农村、工业区对农牧业区的辐射和带动作用。当前，我国应在继续鼓励东部沿海地区加快发展的基础上，不遗余力推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，实行城市带动农村，使区域之间的发展差距控制在适度的范围内，尽可能地缩小这种差距，而不是任其拉大经济发展差距，这无疑是建设和谐社会的题中应有之义。一般来说，区域经济发展是行政区划创新的基础性条件，而行政区划的设置和变更又会促进或阻碍区域经济的协调发展。就目前而言，确保区域经济协调发展对行政区划体制改革的基本要求主要是促成东中西互动以加快区域经济一体化进程、促使城乡互动以加快城镇化进程，特别是不断推动我国城市群(辽中南、京津唐、山东半岛、长三角、珠三角、长株潭、西安—成阳等)的健康发育和迅速成长。
(四)民族和睦。对于一个多民族的国家来讲，实现民族和睦对于该国构建和谐社会具有重要意义和价值，也是构建和谐社会的基本内涵之一。我国是一个多民族的国家，其中，少数民族占了55个，人口虽然仅占全国总人口的8％左右，但居住地区却占全国总面积的64％以上，因而民族关系是否和谐对我国建设和谐社会影响很大。不同民族具有不同的文化传统、宗教信仰和思想观念，有不同的社会习俗、生活方式和利益要求，这些差别往往会直接或间接影响到政权稳定和经济社会发展。历史反复证明，重视民族问题，协调民族关系，是各国政府都必须认真对待的重要问题。我国在建设和谐社会的过程中，务必要充分尊重各民族的文化传统、宗教信仰、风俗习惯、生活方式，务必要着力促进民族和睦相处、团结协作、互利互惠、共同繁荣。行政区划体制的创制与改革历来就是与民族关系问题密切地联系在一起的。行政区划在我国多民族国家的形成、发展与巩固中发挥着十分重要的功能，而民族关系又是行政区划设立与变动中不容忽视的因素。今后的行政区划体制改革的主要任务之一就是不断完善民族区域自治制度，保障少数民族自治权的有效行使，促进民族地区经济社会持续发展，维护民族团结和国家统一。
(五)文化相融。和谐社会的建设和行政区划体制的创新总是需要在特定的文化氛围中进行，它们必定会受到特定文化环境的制约和影响。文化相融既是和谐社会建设的一种精神积淀，又是行政区划体制创新的深层次需要。文化相融的一般意义在于大力建设社会主义先进文化，即要弘扬文化发展的主旋律，又要提倡文化样式的多元性，使传统文化与现代文化、民族文化与外来文化、精英文化与大众文化等和谐共存，共同发展。任何一个国家或地区的行政区划体制的创设、发展和演变，不可能不深深地烙上本国或本地区文化的印记，同时还受到外来文化的影响；而行政区划体制一经设定，就会对区域文化的形成、发展与传播具有较为深刻的制约，不同的行政区域表现出不同的文化组合特征，如江浙的吴越文化、川渝的巴蜀文化、湖南的湖湘文化、山东的齐鲁文化、广东的岭南文化以及范围更小的诸种区域性文化等等。它们在人们心理上形成了强烈的地域认同观念，在一国之内产生了某些具有相对地域完整性的政治—行政文化，并成为一种不易改变的社会文化现象。因此，行政区划体制改革要体现文化相融的价值理念，必须努力做到既要维护本区域文化的特色，又要强化对全国统一的文化的认同，即要传承传统文化，又要发展现代文化，既要弘扬本国优秀文化，又要吸纳国外先进文化。
(六)尊重自然。尊重自然不仅是建设和谐社会的内涵之一，而且是创新行政区划体制的重要价值原则。自然环境是人类社会赖以生存和发展的物质基础，是一国进行行政区域划分的地理空间，它主要包括自然条件的优劣和自然资源的数量、质量及其分布等，如国土面积大小、气候、地形、河流、湖泊、矿藏以及物产等等。我们应当在维护人类自身利益的同时，必须维护自然界的协调与平衡，确保自然与社会的和谐共存与协调发展。换言之，人类在利用自然和改造自然的实践活动中，要科学认识自然界的客观规律，自觉依照自然规律办事，尊重自然，善待自然，使人与自然和谐相处与持续发展。随着生产力水平的逐步提高和社会经济的不断发展，特别是交通通讯事业的积极开拓，自然条件对行政区划的影响在渐渐减弱，但是，对于我们这样的国土辽阔、自然差异大、生产力水平相对低的国家来说，自然条件对行政区划的影响依然较为显著。所以，我们首先要努力探讨在国土面积广大、人口众多的中国如何增加幅度、减少层级的有效措施；其次要尽可能地使行政区划与自然资源条件和地域分异相结合，照顾综合性的自然地理单元，创建有利于国土资源开发与整治、生态环境利用与保护的行政区划体制，使尊重自然、善待自然的价值理念真正贯彻到利用与改造自然的实践之中。
我国现行政区划体制虽然经过数次调整，但仍然不能适应社会主义和谐社会建设的基本要求，不能足够地体现“和而不同”的全面内涵，其具体表现为：
(一)法律体系不够完备，有法不依的现象时有存在。改革开放以来，我国行政区划工作中明显加强了法制建设。现行《宪法》和《地方组织法》是我国行政区划调整与管理的基本依据。除此之外，国务院还颁布了《关于地名命名的暂行规定》、《关于行政区划管理的规定》、《关于调整设镇标准的报告》、《关于调整设市标准和市领导县条件的报告》、《关于调整设市标准的报告》以及《行政区域边界争议处理条例》等重要法律法规。但是，我国行政区划法制建设总体上讲仍然是一个薄弱环节，主要表现在二个方面：一是法律体系不完备。现行的行政区划法律法规显得比较零散、不成体系，可操作性也不强，没有一部完整的由全国人大及其常委会颁布实施的具有最高权威性的单行法规，特别是已有的一些法律法规越来越不适应社会主义市场经济体制日益成熟和社会经济迅速发展的客观需要。二是法律至上的原则没有得到人们的广泛认同，有法不依的现象时有存在。如，我国宪法规定，地方行政层级一般实行省、县、乡三级制，民族自治地区实行省(自治区)、自治州、县(自治县)、乡(民族乡)四级制，可是在现实中，由于市领导县的普遍推行，因而地方行政层级已经由宪法规定的三四级并存演变为四级制，由此还衍生出了宪法和有关法律法规尚无规定的市(地级)领导市(县级)的现象(虽然文件上说是代管，但实际上是领导)。此外，还有少量地改市、县改市、乡改镇没有严格地按照设市、设镇标准进行，等等。这些违法现象不能长时间地存在下去。
(二)管理幅度偏小，行政层级过多。由于社会生产力相对不发达，自然经济、计划经济长期支配经济社会生活，我国各级地方政府管理幅度普遍偏小。截至2004年底，除台湾省、香港和澳门之外，全国有27个省(自治区)管辖333个地级行政单位(包括地级市、地区、自治州、盟)，平均每个省(自治区)管辖12.3个地级行政单位；全国共有县级行政单位(不含市辖区)2010个，平均每个地级单位管辖6个县级单位；全国共有乡级单位(含20个区公所，但不含街道)37446个，平均每个县级单位管辖18.6个乡级单位。④ 如果我们能透过这些平均数，也许更能发现这一问题的严重性。比如，全国平均每个地级单管辖6个县级单位，而在经济发达地区，由于城市化程度较高，大中城市相对密集，地级市数量较多，因而每个地级市所能管辖的县(市)已很少，有的只能管辖1—2个县(市)，还有深圳市、中山市等市没有管辖1个县(市)。西方发达国家的管理幅度普遍较宽，如美国联邦政府下辖50个州政府和1个特区政府，日本每个都道府县平均管辖60多个市町村。由于各级地方政府管理幅度较小，自然会带来行政层级过多。我国宪法和有关法律虽然规定了行政层级一般为三级，个别情况下为四级，但实际上我们实行的是虚四级制和实四级制，有些地区甚至实行虚五级制。无论从历史上进行纵向比较，还是同国外先进国家进行横向对比，我国现行的四五级制都算是最多的了。行政层级过多，消极影响也就较大。它不仅造成机构臃肿，人员众多，增加人民群众的负担，助长种种官僚主义现象，而且更重要的是增加各级政府之间的信息传输和反馈的环节，导致信息传递的速度十分缓慢，特别是容易导致信息失真，严重影响上级政府政策、决议、法令的贯彻执行以及人民政府的良好形象，从而大大降低了政府的行政效率。
(三)多数省级政区规模甚大，不少县乡政区规模太小。地方最高一级政区的规模如何确定才算合适，是行政区划体制改革中带根本性的问题。从世界范围来看，美国领土面积937万多平方千米，人口2.7亿，一级政府区划定51个；日本领土面积37.7万多平方千米，人口1.2亿多，一级政区划定47个；俄罗斯领土面积1707万多平方千米，人口近1.5亿，一级政区分为89个联邦主体；法国本土55万多平方千米，人口5850万，一级政区分为96个省。⑤ 我国领土面积960万平方千米，人口近13亿，一级政区划为34个。比较起来，美国、日本一级政区划分较适当，而法国、俄罗斯一级政区数目太多，自然难于管理，所以，法国不得已又在省以上划定22个大区；俄罗斯也是一样，普京总统于2000年5月以总统令的方式在89个联邦主体之上又划分为7个联邦区。而我国一级政区数目太少，规模太大。就面积而言，超过100千万平方米的有新疆、西藏、内蒙古3个自治区，超过20万平方千米的省、自治区有8个(不含前述3个)；就人口来说，河南、山东2省的人口数逼近1亿，另外还有14个省、自治区的人口在4000万以上。省级政区规模过大，不仅容易产生地方保护主义，阻碍全国统一市场的形成，而且有可能导致地方割据，对抗中央政府。与此同时，县乡政府规模偏小且差别悬殊。据2002年底统计，全国平均每个县级政府只有30多万人口，人口30万以下的县级政区有700多个，其中人口在20万以下的有300多个，10万人以下有200多个。⑥ 这些规模较小的县级政区不仅西部地区存在，而且东中部地区也大量存在，尤以河北、山西、黑龙江三省为甚。经济较发达地区的许多县级政区的人口在100万以上，少数达到150万以上，而经济欠发达地区的县级政区则不足10万人，西部地区的一些县级政区还不到1万人。乡镇规模也是这样。在乡镇未进行撤并工作之前，我国乡镇人口平均不到2万人，大的乡镇在10万人以上，小的乡镇则不足1千人，甚至几百人。县乡规模太小必然造成行政层级增加，重复建设严重，自我发展能力差，行政管理成本高等弊端。
(四)地域型政区和城镇型政区混淆，不利于城乡统筹发展。到目前为止，行政区一般分为地域型政区、城镇型政区、民族型政区和特殊政区。根据各个地方的客观需要，我国在不同区域分别设置了这四种政区。然而，除了民族型政区和特殊型政区的设置基本成功之外，我们在地域型政区和城镇型政区的设置方面存在问题，主要问题就是把地域型政区和城镇型政区两者的性质混淆了。问题的起因是：20世纪80年代以来，我国掀起了市领导县和整县改市两股热潮。应该说，这一改革有其合理性或必然性的一面，它是试图实现城乡统筹发展，也是探索出一条有中国特色的城市化道路的一次伟大尝试。然而，这一改革也有不合理的一面，其中就是混淆了地域型政区和城镇型政区的本质性区别。城镇型政区之所以要从地域型政区中逐步分离开来，主要是因为它们二者在管理的性质、目标职能和方式等方面存在着实质性的差异。近些年来实行的地改市和整县改市的设市模式，其目的是为了消除长期以来存在的城乡二元分割的局面，充分发挥中心城市的带动、辐射作用，促进城乡经济文化协调发展，以加快我国城市化、现代化进程。然而，问题在于：城市和农村在所管理的社会公共事务、管理目标、管理方式方法以及对管理的需求都是有着明显区别的，所以在行政管理体制上对城乡分别实施管理，才能符合各自的特殊规律，取得应有的行政效能和促进城乡经济社会共同发展。我国当前推行的市管县、整县改市，只是在行政建制上完成了转型，在行政区划管理体制上却没有创新，因而造成了城乡两个方面的工作都没抓好，况且大多数地区存在着轻乡重城、轻农重工的现象，从而有悖于初衷，延滞了城乡协调发展的进程。
(五)行政区与经济区高度一致，不利于区域经济协调发展和城市带的生长。行政区划是一国地方行政制度在其管辖的区域内的空间投影，属于上层建筑范畴。它不仅由经济基础来决定，而且也对经济基础并通过经济基础对社会生产力的发展起着相当大的反作用。行政区域划分得当与否，不仅影响到国家政权建设，而且影响到社会经济的可持续发展。行政区划对经济社会发展的影响主要是通过行政建制的撤设、行政区范围的合理确定以及行政中心的设置等方面进行的。新中国成立以来，我们对行政区划的调整与变更，基本上是为了使行政区去适应经济区。这既有社会生产力水平较低的历史原因，又有长时间实行高度集权的计划经济体制的现实因素。在农业社会中，行政区划的地域性与崇尚封闭性的自然经济的客观要求相适应，因而行政中心往往也是经济中心。宋代以前的大城市无一不是郡州治所，宋代以后虽然在行政中心之外兴起一些重要城市，但那都是一些较为次要的经济中心，并不影响行政区与经济区的高度一致。建国后，由于长期实行高度集权的计划经济体制，经济社会的发展需要依靠行政手段，行政区划始终对我国经济社会的发展起着刚性的制约作用。改革开放以来，我们力图用市管县、整县改市等政策措施改变这种状况，然而事与愿违，可以说依然是用新的行政区形式来适应新时期的经济区。当然，行政区与经济区一致不是完全不好，但这种一致只能是暂时的、相对的，长期高度一致不但不可能，而且也未必有利。经济的发展有它自身的客观规律，经济区是根据经济发展的规律随时建立和调整的，而行政区一般是依法创制的，具有相对稳定性，不宜随着经济区的变动而做出频繁的变更。可见，我国长期以来存在的行政区与经济区的高度一致现象使条块分割、工农分割和城乡分割的格局难以打破，使得区域经济一体化的兴起和城市群带的生长困难重重。
(六)政区边界线犬牙相错，不利于国土整治和自然生态保护。政区边界线的划定一般要依据自然地理情况(如山脉、河流、湖泊、海岸线等)、历史传统和当地居民的根本利益等因素。政区边界线划分是否科学合理不仅关系到国家的统一和社会的稳定，而且关系到经济文化的发展和自然生态的保护。历史上形成了政区分界的两个基本原则，即山川形便和犬牙相错。前者依从于经济社会发展的需要，后者则出于政治军事方面的考虑。从我国政区边界线特别是省级政区边界线划分状况来看，遵循山川形便原则的边界线不是很多，相反，按照犬牙相错原则划分的边界线却占了大部分。除了台湾、海南两个海岛省以外，我国陆地省区边界线与自然地理界线较为一致的仅有河北与山西交界的太行山、山西与陕西交界的黄河、甘肃与青海交界的祁连山、西藏与四川交界的金沙江以及江西与福建交界的武夷山等，⑦ 而大多数省区边界线都属于犬牙交错的情况。这种现象主要是元明两代基于政治军事等各种考虑进行划分而遗留下来的。新中国成立后，党和政府虽然对政区边界线不断进行调整，使其适应我国社会主义现代化建设的现实需要，但政区边界线犬牙交错的状况并未得到根本性改变，如秦岭—淮河一线是我国重要的自然分界线，而汉中地区仍属陕西省统辖、江苏和安徽两省治理着淮北、淮南乃至江南地区，还有江苏、浙江和上海共辖太湖地区、湖南和湖北分割洞庭湖流域等。政区内自然地理景观和人文因素存在较大差异，不利于国土资源的统一规划和开发建设；一个相对完整的自然地理单元又被人为分割，不利于协调治理和共同保护，这些不合理的情况应尽快得到改变。
如前所述，和谐社会建设的核心价值理念就是和谐，“和”不是千篇一律，也不是“形似而神不似”，“由于我国幅员辽阔，历史悠久，各地自然条件差异巨大，经济社会发展不平衡，民族众多，风俗不一，因此，行政区划体制改革与创新必须从各个地区的实际情况出发，不能搞全国整齐划一或“一刀切”，不能只提倡一元模式或一个标准。
(一)政区规模大小可以不同，但这种差距应当保持在合理的范围内。政区规模是行政区划体制的一个构成要素，其基本内容主要是一级政区所管辖的面积大小和人口多少。政区规模大小及其合理与否往往会影响到该级政府的行政职能发挥程度和行政效率的高低。政区规模过大，政府管理难度加大，许多事项管不了，管不好；政区规模过小，管理资源浪费严重，行政效率低下。政区规模大小一般受到自然条件、历史传统、经济社会发展水平、交通通讯状况、人口密度、管理层级等因素的制约。正是由于以上这些因素的长期影响，我国省、县、乡等各级政区规模大小不一，呈现出十分明显的差异。东中部平原丘陵地区，经济发达，交通便利，人口稠密，各级政区的人口规模大，面积规模小；西部高原荒漠地区，经济欠发达，交通不便，人口稀少，各级政区的人口规模小，面积规模相应扩大。这种差异的存在从某种意义上说是符合事物发展的客观规律的，也是不可能在短期内消除的。但是，这种差异应当是基本合理的。为此，我们今后应当重点做好以下四项工作：一是适当缩小省级政区规模。我国省级政区规模与世界上其他大国的一级政区规模相比，总体规模偏大，省级政区数目太少。为了维护国家的长治久安和促进经济社会的持续发展，一部分省级政区应该适度划小。二是适当合并规模过小的县(含县级市、市辖区)和乡(镇)。三是适当调整同级政区规模差异过大的问题。我们当然不片面追求同级政区规模的大致相等，但适当缩小同级政区规模差异过大是必要的。四是逐步推行市县分级治理。由于我国县市政区规模大小不一，经济实力不同，将规模不等的县市视为同一行政级别实有诸多不合理之处，因而应逐步推行市县分级治理，将来在市管县体制改革之后更是如此。
(二)四种政区类型应该共生共长，无须过急地改变行政区划的混合体制。在漫长的农业社会内，政区无一例外地都是地域型的。换言之，在20世纪20年代以前的各个历史时期，我国的政区不管是二级制、三级制还是多级制，都是属于地域型的。20年代以来，由于近代工商业的发展，人口不断集聚，出现了许多新型城市，政府适时地创建了城镇型政区，也就是将城市从原来县城中划分出来成为一级政区，或与省相当而为中央直辖市，或与县相当而为省辖市，或介于中央直辖市和省辖市之间设立地级市。我国历来是一个多民族的国家，需要在不同的民族聚居地区设置相应的民族型政区。新中国建立以来，党和政府对少数民族地区采取民族区域自治政策，先后创建了5个省级自治区、30个自治州、169个自治县(旗、自治旗)和1404个民族乡(苏木、民族苏木)。⑧ 此外，我国根据“一国两制”的科学构想，成功地解决了香港、澳门问题，并创建了香港、澳门两个特别行政区。至此，我国实行的行政区划体制类型属于地域型、城镇型、民族型和特殊型政区并存的混合体制。随着社会生产力的不断发展和工业化、信息化及城市化进程的加速推进，城镇型政区将会越来越多，但在未来很长一段历史时期内，地域型政区、民族型政区和特殊型政区不会完全失去其功能，因此，我们不能通过行政手段过快地改变这种混合体制，而是努力完善和巩固各类型政区共生共长、相互促进的混合体制。
(三)行政中心设立不必与经济中心重叠，两者最好是相互分离。各级政区必须设有一个行政中心，它是该政区的治所即行政机构的驻地。一级政区的行政中心选择恰当与否，不仅关系到政府的行政管理效率如何，而且关系到该行政区域内的经济社会发展。建国以来，我们对许多政区的行政中心进行了较大的调整与变动，多半都是为了使行政中心去契合经济中心，导致行政中心与经济中心的高度重叠，使我国区域经济呈现出“行政区经济”的特征。这种做法与我国过去长期处于小农经济和计划经济状态的经济基础是相适应的，并在中心城市形成和带动周围地区经济发展等方面发挥过一定的积极作用。但是，随着市场化、城市化的强劲推进和区域经济一体化的深度发展，行政中心与经济中心重合的情形已不能完全适应。行政区划体制改革与创新目标之一就是建立以大中型城市为中心的开放式网络型的经济区，突破现在被限制在一个中心城市范围之内的局限。所以，在行政区划体制改革过程中不应当刻意追求行政中心与经济中心的重合，而应当遵循市场经济的客观规律，有意识地将行政中心迁移到经济欠发达地区，特别是省、市、县治所同驻一个中心城市的更应该尽早迁移，从而通过行政中心促动区域经济一体化和城市带的发育成长。
行政区划体制改革与创新必须依据其自身的内在规律来进行，同时，在市场化、信息化和全球化背景下，我国行政区划体制改革不能违背通行的国际惯例，因而我国行政区划调整与变更应当遵循一定的标准模式，不能脱离世界文明的发展轨道。
(一)适当减少行政层级，逐步实现由目前的四级制过渡到三级制。行政区划体制改革的首要问题在于减少行政层级，改变目前的四级制，采用科学的三级制。据有关资料统计，全世界近190个国家中，除8个国家没有地方政府之外，2/3的国家实行一级制和二级制，只有1/3的国家实行三级制或多级制，其中实行多级制的国家不到1/10。多级制只有在前工业社会中较普遍，当时由于社会生产力水平低下，交通通讯落后，各个地区、单个居民之间的联系十分不便，政府管理的社会事务相对较多，因而中央政府不得不多划分一些行政层级、多设置一些地方政府。然而，随着工业化、现代化的逐步推进，社会生产力得以迅速发展，交通通讯能力得到大幅度提高，尤其是近些年来掀起的信息技术革命，使社会联系更为便捷，管理技术不断改进，同时也使社会公共事务日益复杂化、分散化和企业化，这些变化客观上要求中央政府减少地方政府层级，扩大地方政府管理幅度，开展地方自治。因此，我国要直面地方行政层级设置过多的现实，顺应科学技术发展和市场经济日益成熟的内在要求，借鉴国外行政区划体制创新的成功经验，适当减少地方行政层次，促进地方政府从善政逐步走向善治。鉴于我国特殊的国情，幅员广阔，人口众多，目前尚处于社会主义初级阶段，改革目标最好定位于三级制。在撤并乡镇、合并小县、缩小省区、乡镇自治的基础上，积极稳妥地撤销地级市这一行政层次，从而回归到现行宪法规定的三级制。
(二)不断创新市政建制，逐步实现由现在的城乡共治过渡到城乡分治。市政建制是随着近代城市的形成与发展而逐步建立与完善的。在长期的古代农业社会中，虽然出现了零星的城市，但它在经济社会中的地位和作用十分有限，国家的行政区划便将极少数城市视为乡村一并管理，只设置地域型政区，实行城乡合一体制。随着近代工商业的迅速发展，城市得以大量出现，而且城市的影响和地位不断提高，各国政府回应城市居民渴望设置不同于乡村行政建制的城市政府管理城市事务的要求，创建了市政建制，实行城乡分治体制。可以设想，社会生产力的高度发展，现代工商业在经济社会生活中占据绝对主导地位，城市化率达到80％以上，国家的行政区划又可能会实行城乡共治体制。在我国，市政建制的确立和调整与城市的实际发展却呈现出不同步的现象。在20世纪20年代以前，特别是唐宋中兴时期，城邑都会非常发达，较之英德等西方国家历史悠久，但市政建制却晚于这些国家。建国后，我国城市虽有很大的发展，但毕竟处于工业化的初期阶段，城市化水平不高，而我们设市速度总体上过快，超越了客观条件的限制。1949年，我国建制市约有135个，到1998年底，城市数增至668个。不仅如此，我们还通过整县改市和市管县方式推进城市化进程，虽然这些举措有许多合理之处，但它们委实有超越历史发展阶段之嫌。在一些城市化率很高的西方发达国家，尚且实行城乡分治体制，我们一个发展中国家又怎么能提前实行城乡共治体制呢？所以，我们应努力探索和创新设市模式和城乡政府管理体制，正确处理城乡两种政区建制之间的关系，尽早实施城乡分治体制。
(三)建立健全行政区划领域的法律制度体系，严格做到依法行政。行政区划的层级与幅度、行政区域的划分与调整、行政区的设置与变更、行政中心的确定与迁移及其调整与变更的程序，都必须以法律和行政法规进行规范，切实做到依法行政。依法行政是现代行政管理最本质的特征，也是现代行政管理的基本要求。依法行政是依法治国的核心内容，有助于把我国建设成为社会主义法治国家。在法治国家里，没有法律依据的行政行为当属违法行为，不具有任何法律效力。所以，为了推进我国依法治国进程，行政区划体制改革与创新工作迫切需要走上法治化的轨道。从目前的实际情况来看，行政区划工作法治化应重点抓好以下两个方面的工作：一是全面修订和完善行政区划方面的法律制度体系。现行《宪法》和《地方组织法》中有关行政区划的规定，还有设地级市、设县级市、设镇标准，有的与现实状况不相符合，亟需重新加以修订与完善。同时，国家有必要尽快制定《中央政府与地方政府关系基本法》(暂名)，在条件基本成熟之后，应将国务院颁布实施的《关于行政区划管理的规定》上升为全国人大及其常委会来制定通过的“基本法”，并制定有关设省、设自治区、设直辖市、设县、设市辖区、设乡(民族乡)、设立派出机构等标准，使我国行政区划的每一次调整或改变都有相应的法律依据，做到有法可依。二是努力培育法治意识，下大气力灌输法律至上的理念，做到一切国家机关、政党、社会团体和公民都应忠实地遵守法律，依法办事；每个公民要守法，各级政府及其公务人员更应守法，自觉地清除长期在人们脑子里根深蒂固的政府及其工作人员的行为即是法的错误观念；一切行为都要服从宪法和法律，特别是政府的行为一旦违法后要遭到追究，从而使我国行政区划调整与改革切实做到有序和规范。
注释：
①《列宁选集》，第3卷，第257页，人民出版社，1995年版。
②亚里士多德：《政治学》，第199页，商务印书馆，1965年版。
③洛克：《政府论(下篇)》，第80页，商务印书馆，1964年版。
④根据《中华人民共和国行政区划简册(2005)》(中国地图出版社2005年版)有关数据资料整理。
⑤http://www.xzqh.org“外国政区”项。
⑥戴均良：《适应我国现代化进程要求推进行政区划改革》，《红旗文稿》，2004年第4期。
⑦齐义虎：《对中国行政区划改革的思考》，《中国方域—行政区划与地名》，2003年第5期。
⑧民政部：《中华人民共和国行政区划简册(2005)》，中国地图出版社，2005年版。
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