构建面向新世纪社会福利制度的探索，本文主要内容关键词为：新世纪论文,福利制度论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在新世纪到来之际，世界很多国家和国际社会为适应经济全球化、人口老龄化和社会发展的需要，反思过去的社会福利制度，为新世纪的社会政策定位。为适应国际国内形势的发展变化，江泽民同志提出了体制创新的要求。本文试就构建我国面向21世纪的社会福利制度加以探索。
一、问题的提起
新中国建立以来，根据当时实行的计划经济体制，城市职工的福利主要由单位提供，农民的福利主要由集体提供，国家主要负责救灾救济，优抚安置和城市“三无”老人、残疾人及孤儿的社会福利。改革开放以后，随着经济体制改革不断深化，社会主义市场经济体制逐步建立，作为社会安全网和减震器，本意为社会福利的社会保障工作引起了广泛的重视，1996年我国把社会保障体系的内涵界定为社会保险、救灾救济、社会福利、优抚安置、社会互助和个人储蓄积累。在此后的实际工作中，以建立“三条保障线”，实行“两个确保”为主要内容的社会保障工作，得到了强有力的加强。这对于配合经济转轨，促进社会稳定十分必要。但是，若从立足当前，面向长远，建立“统一、规范、完善”的制度层面分析，目前的社会保障制度还存在一些值得研究的问题。
1、概念定位不准确，制度体系不规范。从理论上讲， 社会保障在国际社会的政策研究中有相对固定的通行含义，原意为“社会安全”，通常指由国家或立法保证的旨在增加收入安全的制度安排，经常与社会保险通用。在我国学术界通常把社会保障定义为：是以立法形式出现的、以现金支付方式应付个人生活不测的社会保护措施。因此，社会保障包容不了社会福利。社会福利制度是指国家和社会为实现“社会福利状态”所做的各种制度安排，因而社会福利的含义则宽泛和含混得多，包含着社会保障和社会救助。这在国外通行做法和《新大不列颠百科全书》解释，以及我国一些词典、专家论证中，都可以得到证实。我国则把社会福利作为社会保障的一部分，用小概念涵盖大概念，颠倒了逻辑关系，使理论界和实际工作者包括一些政府文件，经常不得不把社会福利、社会保障、社会保险几个概念混用或交替使用，不仅造成了理论上的混乱，而且也使制度体系不够规范，存在着权利错位、管理真空、转换空档、结构脱节等现象。
从实践上看，由于社会保障包容不了社会福利等项工作，在实际工作中，社会保障基本上等同于社会保险。比如，我国当前高度重视社会保障工作，提出的建立“统一、规范、完善的社会保障体系”的内容，基本上是社会保险。这在当前的形势下，突出重点确有其必要。问题是作为一项制度建设，既不覆盖广大的农村，也没有突出老年人、残疾人等特殊困难群体，因此很难称得上“统一、规范、完善”。这进一步证明了用“社会保障”涵盖“社会福利”的局限性。
2、覆盖范围不全面，社会政策不平衡。 我国现行社会保障制度建设主要是围绕“三条保障线”进行的，即社会基本养老保险制度；下岗职工基本生活保障和失业保险制度；城市居民最低生活保障制度。三项制度基本上注重的是体制内成员，没有完全覆盖体制外成员，特别是忽视了广大农民。这在经济转轨、国有企业转制的情况下，是可以理解的。同时，在我国还处于城乡二元经济结构的情况下，城乡的保障目标、保障方式、保障水平也应当有所区别。但作为一项制度的建设，应该考虑到当前和长远，考虑到全体社会成员的整体利益和社会政策的相对平衡。在建国后相当长的时间里，国家通过工农业产品价格“剪刀差”剪掉农民大量资金，用于发展工业和城市建设。在农民长期作出巨大牺牲，当前农民收入增长缓慢，相当广大的农村仍然处于十分贫困落后的情况下，社会保障如在制度设计上不兼顾农民，不根据农村的实际情况建立相应的保障体系，不仅客观上会造成“保富不保贫”，加重中国二元经济的分化程度，使城乡差别加大，而且也与全国统一的市场体系建设不相适应。
3、政府责任太集中，社会动员不充分。 从国际社会福利发展潮流看，当今国际范围内“多元福利”的主张日益深入人心，逐步从“普遍性原则”（人人都有权利享受国家福利）向“定向原则”（又称选择性原则或补缺原则）过渡，即国家只救济最困难的人和老年人、残疾人、儿童等弱势群体，要求人们为自己的养老、医疗承担更多的责任；主张国家支持家庭、社区、社会团体和企业都为帮助最困难的人作出贡献。而我国目前行将建立的社会保障体系，过于强调政府的责任，把过去分散在企业、单位的保障责任转向政府，现已出现企业依赖政府，地方依赖中央的现象，加重了政府的负担和风险；过分注重政府福利的资源，对各种社会福利资源的广泛动员和综合利用不够；过分强调保障金的给付，忽视社会福利服务的提供。因此很难应对社会发展和老龄化带来的巨大社会福利需求。仅以养老保险为例：我国现行的是社会统筹与个人帐户相结合的部分积累式的基本养老保险制度，由于现在个人帐户的资金用于支付离退休人员养老金，使个人帐户变成“空帐”，使现行制度仍是现收现付模式。特别是在相当部分地区，由于企业亏损面大，在保险金的征缴和扩面中，遇到了重重困难和阻力，很难达到预期的目标。这不仅会对我国今后的财政收支和经济增长形成沉重压力，而且还有可能为老龄化高峰期潜伏下危机。
二、建立社会福利制度的必要性和可行性
解决上述问题，需要从制度设计的层面入手，在我国建立社会福利制度，重新认识和界定我国社会福利和社会保障的关系，恢复其应有的逻辑关系。这样才能理顺各种关系，调动各种福利资源，兼顾各方面利益，多形式、多层次发展社会福利事业，促进经济和社会事业协调发展。在新世纪到来之际，从我国的国情出发，借鉴国外社会福利的经验教训，从应急出发向更长远的制度体系建设出发；从着眼于政府负责向广泛动员社会资源的思路出发；从关心城镇社会保障向兼顾农村的方向发展，建立面向21世纪的社会福利制度势在必行。（见P30表）
这一架构可概括为：一项制度建设，三大支撑体系（社会保障体系、社会救助体系和社会福利服务体系），两种供给方式（资金保障、服务供给），三项保障措施（政策扶持、财政支持和社区落实）。在我国建立社会福利制度，其必要性在于：
（1）有利于进一步体现社会主义制度的优越性。 由于社会福利制度比社会保障的范围和内容要广泛而丰富得多，通过多种形式为社会成员提供适当的生活保障和福利服务，这是代表人民群众根本利益的重要体现，是深化改革、稳定社会、安邦兴国的根本大计，有利于树立我国在国际社会中的良好形象。战后西方发达国家和亚洲新崛起的一些国家和地区，建立了不同类型的社会福利制度，并称之为“福利国家”。我们作为社会主义国家，不可能走西方“从摇篮到坟墓”的福利道路，但我们完全有可能建立适合我国国情的社会福利制度。同时避免了社会福利和社会保障概念的倒置，理顺了社会福利各子系统间的关系，有利于促进其协调、快速发展，并与国际接轨。
（2）有利于促进经济和社会事业协调发展。经济和社会发展， 特别是老龄化社会的到来，对我国政治、经济、社会和可持续发展都将产生深刻的影响。同时，随着企业和单位办社会职能的剥离，人们对社会福利和服务的需求日益迫切。单靠政府，难于应对巨大的社会福利需求。社会福利实现形式的多元化、社会化，不仅要发挥政府的职能作用，更重要的是调动社会、企业、家庭、个人、社区、社团等各方面的积极性，充分利用各种社会福利资源，形成政府和全社会共同承担责任的局面。
（3）有利于体现社会政策的平衡。社会福利制度面向全社会， 覆盖城乡，只是形式不同、标准有别，不同时期重点不同。比如，在当前为解决经济转轨时期的突出问题，社会保障主要面向城镇，而社会救助、社会福利可以兼顾城乡。这就实现了制度内不同实现方式的替代，体现了社会政策的平衡。
（4）有利于良好社会风气的形成。 在社会福利多元化的实现过程中，社区的志愿者服务、邻里互助，家庭的代际互惠、养老尽孝，人与人之间的人人为我、我为人人，今天我为人、明天人助我等美德的发扬，都有利于良好道德风尚的形成，有利于把社会主义精神文明建设的任务落到实处。
建立社会福利制度不仅是必要的，也是可能的。首先，社会福利是国家和社会为实现“社会福利状态”所做的各种制度安排。所谓“社会福利状态”，既有人们主观需求的一面，又有受客观条件制约的一面，但作为制度的社会福利，是一个社会为达到一定的社会福利目标所承担的集体责任，而社会福利目标的选择，又是受国家的经济实力制约的。就我国而言，目前社会福利目标的选择只能是基本的、有差别的、救助型的。同时社会福利制度的发展又是一个历史的动态的过程，因时、因事、因人、因地而异，随着经济和社会发展而发展。所以，不能一提社会福利就想到西方“从摇篮到坟墓”的福利制度，这种制度在西方国家也难以为继，正在进行改革。因此，借鉴西方国家的经验教训，从我国实际出发，建立具有中国特色的社会福利制度，就我国国力来讲是可以办到的。而且事实上，我国的社会福利已分散存在多年，需要的是认真加以调整、整合、规范和重新构建。
其次，社会福利是制度化的政府责任，不需建立专门的机构，不需要另外增加体制成本。只要在政府统一领导下，深化改革，加强立法，整体规划，协调运做，由有关部门分工负责就能办到。过去有人讲“五龙治水”治不好，主要针对的是各种社会保险，现在社会保险已统一到一个部门。社会福利是一个宏大的系统工程，单靠哪个部门是管不了、管不好的。世界上没有哪个国家是由一个部门负责的。
三、完善社会福利制度的三大支撑体系
社会保障体系、社会救助体系、社会福利服务体系是社会福利制度的三大支撑体系。三者之间既有区别、相对独立，又相互联系、互为补充。社会保障主要包括各种社会保险，以“防贫”为目的，是社会福利中最基本的制度；社会救助主要包括救灾、救济、扶贫等，以“济贫”为目的，是社会福利中最基础的制度；社会福利服务主要为优抚安置对象，老年人、残疾人、孤儿等特殊群体提供福利和服务，以抚恤优待、扶老、助残、救孤为目的，是社会福利中极具发展的事业。三者之间的区别是：
其一、实施对象和保障水平、方式不同。社会保障为暂时或永久丧失劳动能力、劳动机会的劳动者提供基本生活保障；社会救助是国家和社会对灾民、贫民等提供最低生活保障；社会福利服务则依据不同对象的不同情况主要为优抚安置对象、老年人、残疾人、孤儿等特殊群体提供不同层次的有偿、低偿、无偿的福利服务。
其二、奉行的原则不同。社会保障奉行权利与义务对等的原则，即劳动者只有履行了劳动和投保的义务，才有享受社会保障的权利；而社会救助是国家和社会的责任，公民的权利；社会福利服务是国家、社会、单位、家庭、个人共同的责任。
其三、资金来源不同。社会保障基金主要来自参加保险的单位和个人，政府给予必要的补助；社会救助基金主要来自政府的财政；社会福利服务除政府拨款、社会支助、慈善恩济外，还可以发行福利彩票等多渠道筹集资金，包括实物和志愿者服务。
完善社会福利三大体系的目标是：
社会保障体系：其核心是社会保险，包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、生育保险和促进就业等。这项工作在当前和今后一个时期非常重要。要建立独立于企业事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的体系。此外，要大力发展商业保险，发挥其补充保障的作用。
社会救助体系：社会救助包括城市居民最低生活保障、救灾救济、扶贫和紧急救援。社会救济是政府和社会对于那些收入不足以维持最低生活标准的贫困者提供帮助。要进一步规范完善城镇居民最低生活保障，在城乡逐步形成最低生活保障与其他救济措施有机结合的社会救助框架。我国幅员辽阔，气候、地理条件复杂，灾害频繁，救灾工作要建立体系、健全机制、切实加强。消灭贫困，实现共同富裕是社会主义的本质要求。要继续坚持开发式扶贫方针，努力解决少数剩余贫困人口的温饱问题。大力加强贫困地区的基础设施建设和生态环境建设，推动贫困地区社会、经济、科技、文化的全面发展。需要指出的是，目前我国缺乏对各种因天灾人祸造成受困人群的紧急救援系统和快速反应能力。遇有紧急情况，多由军队出动。随着社会发展，我国应该建立紧急救援机制，组织训练有素的专业队伍，运用现代化观测手段和救援设备，保护人民群众的生命财产。
社会福利服务体系：随着社会的发展，社会福利服务的重要性日益突出。新时期的优抚安置工作要高举爱国拥军的旗帜，深化改革，调整政策，修订法规，完善制度，基本建立起适应社会主义市场经济体制和新时期军事战略方针要求的拥军和优抚安置体系。就老人而言，“家家有老人，人人都会老”，因而照顾好老年人，惠及的是全社会。我国现有老年人近1.3亿人，今后每年以3.2%的速度攀升。我国有残疾人6000多万。还有一定数量的孤儿和弃婴。随着我国家庭结构的变化，代际之间的供养关系、家庭照顾的模式发生了很大变化，社会福利服务的需求急剧增长。发展我国社会福利服务，必须走社会化的路子，以居家为基础，社区为依托，福利机构为补充；实现投资主体多元化，服务对象公众化，服务内容多样化，服务队伍专业化和志愿者相结合。
四、实现两种社会福利供给方式
我国现行的社会保障过于注重货币的给付，比如在养老金的设计上，替代率达到80%，有的地区甚至达到120%， 这实际是一种经济主导型的保障，忽视了对各种福利资源的社会动员。从我国的现实国情出发，社会福利制度的供给方式既要注重资金供给，更应注重提供福利服务。
我国社会保障基金入不敷出的矛盾短期内不会缓解，提高征收比例，会加重企业和个人的负担，不提高比例势必增加财政的压力。而另一方面，我国人力资源却相当充裕。社会福利服务属于劳动密集型产业，将丰富的人力资源转换为福利服务，既能满足社会需求，拉动消费，又能促进就业，不失为一项适合国情的明智选择。
从社会需求看，我国对社会福利服务的需求日益增长，特别是在社会化养老等方面的需求更为迫切。有需求就会有市场，有市场就会有人投资。当然发展社会福利服务政府投资是十分必要的，特别是“三无人员”更需要国家的保障。但同时需要通过优惠政策动员和依靠社会力量。应本着积极鼓励、大力扶持、正确引导、规范管理的原则，广泛动员社会力量兴办社会福利设施，大力开展社会福利服务。
此外，还应大力发挥社会中介组织的积极作用。通过建立和推广“劳务储蓄制度”，使志愿者服务活动经常化、制度化。
五、采取三项有力措施
其一，加强政府的政策扶持。随着政府逐渐退出经济建设竞争性领域，政府管理社会事务的职能将大大加强。当然这并不意味着政府包揽一切社会事务，要转变政府的职能，认真研究解决政府在社会福利管理职能上的“错位”和“缺位”问题。社会福利制度建设需要有效的政策扶持、社会动员、组织引导和市场机制的驱动。特别是在发展社会福利服务等方面，政府的主导作用和政策扶持更为必要。要把社会福利制度建设纳入国民经济和社会发展的总体规划；把社会福利设施纳入各地城乡建设的规划；对社会力量兴办社会福利事业，要在规划、用地、税收等方面给予政策优惠；要采取切实有效的政策，鼓励社会力量和个人捐赠、赞助和参与社会福利事业。充分调动和运用各种社会福利资源。
其二，加大财政支持力度。在建立社会福利制度的进程中，财政支持的重要性不言而喻。从理论上讲，社会福利属于广义的财政分配范畴，是政府财政分配的重要组成部分，是各项社会福利事业发展的有力保障。随着国家公共财政体系的建立，财政将逐步减少盈利性、经营性领域的投资，财力主要用于社会公共需求和社会福利，这必将为社会福利事业的发展提供良好的条件。同时企业或单位剥离办社会的职能后，原有的福利投入应当部分地通过税收或财政转移的方式，转变为新型福利制度的重要资金来源。
其三，切实抓好社区落实。社区是一定区域内有相互利益关系的居民（村民）组成的利益共同体。社区成员之间潜在的相互支援的能力和亲朋之间、邻里之间、社区成员之间天然的社会支持网络，是十分宝贵的社会福利资源。首先，要发挥社区组织在社会福利工作中的作用。特别是要发挥社区组织在筹措社会福利资金、组织社会福利资源、安排社会福利项目、实施社会福利政策等方面的积极作用。其次，发挥社区在社会福利社会化中的桥梁纽带作用。随着经济体制改革，“单位人”逐步变为“社会人”，社会保障、社会救助、社会福利服务要走社会化的路子，都离不开社区“平台”的承接。再次，发挥社区开展福利服务的优势。社区靠近老百姓的家门口，在福利服务中具有明显的区位和地缘优势，通过开展福利服务，为家庭提供多形式、全方位的支援和服务。
今天，我们站在新世纪的起点上，总结过去，开拓未来，建立符合国情的社会福利制度，是功在当代，利在千秋的伟大事业，我们应当为此努力奋斗。（注：本文是作者在中央党校学习的毕业论文，发表时作了删节）
我国社会福利制度的架构
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