公共选择理论的政治学含义，本文主要内容关键词为：政治学论文,含义论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
作为一个理论流派，公共选择理论产生的时间并不长。自邓肯·布莱克于本世纪50年代首创公共选择研究方法后，经过布坎南等人的努力，公共选择理论在60年代逐渐成型，70年代发展壮大至今。公共选择学派如今已被列为当代十大经济学派之一，布坎南也因其在公共选择理论建设中的贡献荣获1986年诺贝尔经济学奖。这是一个经济学家的最高荣誉，同时也反映了经济学界对公共选择理论的高度重视。
但是，公共选择理论不仅仅是当代西方经济学的一个分支，它同时也是一个极重要的现代政治学、行政学研究领域。说它是经济学理论，主要是因为它运用的是经济学的逻辑和方法，而说它属于政治学、行政学研究领域，则是因为它分析的是现实生活中与我们密切相关的政治个体（选民与政治家）的行为特征，以及由此引出的政治团体特别是政府的行为特点，所以常被称为“新政治经济学”、“政治的经济学”或“官僚经济学”。
公共选择理论要研究的是公共选择问题，而公共选择则是指人们通过民主政治过程来决定公共物品的需求、供给和产量，是把个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制，是对资源配置的非市场决策。[1]因此，公共选择实际上是一种政治过程。作为一个政治过程，公共选择有着不同的方面，要经过立宪、立法（或议会）与行政和司法三个阶段。在立宪阶段的选择是制定或改变根本性的法规，以约束人们的行为；立法阶段要在现行规则和法律范围内展开集体活动；行政和司法阶段（主要是行政）则是将立法机构通过的法案付诸实施，执行各项决策。在这其中，行政和司法阶段所要面临的问题最多，操作难度最大，所以也是公共选择理论最为注重的一个方面。而从行政的角度研究并阐述公共选择的有关问题，无疑是最有现实意义的，这就是本文的主旨所在。
一
公共选择理论之所以卓然而成一大流派，是因为它首创了以经济学观点来研究政治——行政过程，也就是说采用经济学方法研究政治科学的主题，包括国家理论、选举规则、选民行为、党派政治、官僚体制等等。[2]布坎南在分析公共选择理论所使用的经济学方法时，归纳为以下三个方面：
其一，方法论个人主义。所谓方法论个人主义，是指把作为微观经济分析出发点的个人同样作为集体行为的出发点，将个人的选择或决策当作公共选择或集体决策的基础。在布坎南看来，“集体行动被看成是个人在选择通过集体而不是经由个人来实现目的时的个人活动，政治被视为不过是一系列过程，或一种允许上述活动产生的机构”。[3]市场过程与政治过程有着相似性，在市场中，个人行动通过市场而发生相互交换、相互使用，由此产生宏观经济结果；在政治过程中同样是众多个人行动导致了一系列政治结果，因此在政治决策与在经济运行中一样，可以采用个人主义分析方法。
其二，经济人假说。所谓经济人假说，是指把个人看作有理性的利己主义者，认为个人天生追求利益或效用的最大化，一直到这种追求受到抑制为止。在现实生活中，我们不难发现，人的行为并不总是单一地追求自利目标的，而是具有多样性。在某些方面有人可能是个利己主义者，而在其他方面却可能成了一个利他主义者或两者的结合。但人的这种多样性并不影响到人是经济人的假设以及根据这一假设得出结构的合理性，而且，这种将人的自利行为从市场决策领域向政治决策领域的扩展，还有利于保证对人类行为分析的一致性。在此之前，政治学与经济学对人类行为的分析，采取的是两个完全相反的标准。在经济分析中，人人都是自利的，而在政治分析中，同样的人却又变成“慈善、博爱”的利他主义者，这使对人的分析陷入了两难境地，而经济人假说则为避免这种两难境地提供了途径。
其三，经济学的交换范式。所谓的经济学交换范式，也就是将经济学看作一门交换的科学。用经济学交换范式来研究政治活动，自然导致将政治和政治制度唯一或主要地归因于复杂交换、契约和协议。公共选择理论把政府——政治过程看作一种类似于市场的交换过程，在此基础上提出了“政治市场”的概念。所谓政治市场，是指人们参与政治活动时，与其他政治个体和组织发生关系的场所。与经济市场类似，政治市场也是由供求双方组成的。需求者是选民和纳税人，供给者是政治家和政府官员。无论是选民还是政治家，在进行选择时都要先对个人的成本与收益进行计算。如果一项集体决策给他带来的收益，大于他投赞成票时所需承担的实际成本，那么他就会支持这项决策，否则就不支持甚至反对。政治市场与经济市场交易结构的相似性，归根结底取决于人的自利本性。
二
既然集体行为归根到底是由个人行为决定的，集体行为动机也由个人行为动机决定，依此类推，政府行为动机也最终由其中的个人（政治家、政府官员）的动机决定。由于他们也是经济人，都天生地追求自身利益的最大化，但政府机制并不能以盈利为目的，对政府及官员的物质激励非常有限，他们被置于“公仆”的地位，不能明确追求自身经济利益，而只能多讲奉献，少谈利益，这就使他们的自利动机受到了限制，从而迫使他们采用其他方式实现自己的利益。
这些利益追求方式的内在表现，就是政府的扩张行为。政府扩张行为又可以分为两个方面。一方面，追求政府规模的最大化。因为扩大政府规模可以增加谋求更多预算（财政拨款）的筹码，从而增加自身经济能力；同时，政府规模越大，个人提升的机会就越多，权力也越大，获得利益的机会也越多。另一方面，谋求部门支出的增长。由于政府承担提供公共物品的职能，其活动大多不计成本，这就为政府扩大支出留下了余地；同时，随着社会的发展，社会对公共物品的需求也越来越大，政府在提供公共物品时，有以扩充其支出的方式也越多。公共选择理论对政府扩张的分析分为五个方面：其一，政府以供给公共物品和消除外在效应为唯一职能时的扩张；其二，政府作为收入与财富的再分配者时的扩张；其三，利益集团存在时的扩张；其四，官僚机构与政府扩张；其五，财政幻觉与政府扩张。[4]现实中政府扩张的现象相当普遍。以我国的精简机构为例，合并部门、调整职能的目的是提高政府部门的工作效率，结果却是不少单位“精简”后机构反而更庞大了，这就是政府规模的扩张。而向来以推崇“最小的政府是最好的政府”出名的美国，1929年整个政府支出只占国民生产总值(GNP)的10%，1949年为23%，1987年则高达34.8%，这则是政府支出扩张的例证。[5]
同样，“寻租”行为也可以看作是政府官员逐利动机的外在表现。所谓寻租，简单地说就是指投票人尤其是其中的利益集团，通过各种合法或非法的途径，促使政府帮助建立自己对某一领域或行业的垄断，以谋求高额垄断利润的活动。[6]在很多领域都可以寻租，但是其存在有一个前提，那就是政府权力对市场交易活动的不当介入，在完全竞争状态下是不可能产生寻租的。最常见的寻租行为有三种：(1)政府的特许权；(2)政府的关税与进出口配额；(3)政府订货。[7]
以上只是指为了获得经济上的垄断特权以获取租金，即经济上的寻租。此外还存在着政治上的寻租，即为获取政治特权并从中得到好处而投资。经济上的寻租往往采取院外游说活动，有时甚至采取对当权者行贿的方式。贿赂会使当权的政府官员获取正常收入之外的额外好处，这也是一种经济租金。为获取这种经济租金，一些人会想方设法去活动以取得政治上的特权，这就是政治上的寻租。无论哪一种寻租，其行为都会造成社会资源的浪费，并导致社会收入的重新分配。在寻租活动中，受到损失的是消费者、不成功的寻租者和寻租的受害厂商，而受益者除了成功的寻租者外，最主要的就是政府或政府官员，这或许就是寻租行为无法杜绝的根本原因。
三
保罗·A·萨缪尔森在分析公共选择理论的研究范围时说：“依照许多人的看法，政府应该建立一个公正而有效率的法律机制；政府应该运用最优的宏观经济政策来稳定产量、失业以及通货膨胀，政府应该调节工业以克服市场失灵；政府应该把收入再分配到最应得的人手中。”“但是政府会这样做吗？政府会遵循那些力图创造一个有效率的和公正的社会的经济学家们的学说吗？”[8]在公共选择理论看来，答案是否定的。正如市场会失灵一样，政府对市场的干预也会产生“政府失败”现象，这主要表现为两个方面：一是政府决策失误而导致社会福利削弱，这属于政府外部管理方面的问题；二是政府机构效率低下，这属于政府内部管理方面的问题。
公共选择理论认为，导致政府决策失误的原因有五个方面：其一，政治家与选民都是经济人，政治家利用他们对决策信息的垄断以及相互间的合作，尽可能提出能够体现自身利益的提案，并设法使之通过，而选民虽然也有激励去追求自身利益，然而他们既无途径也无能力去了解有关决策情况，因而很难有效地利用选举权来制约政府；其二，选民的意识常受组织良好的利益集团的影响，有的利益集团可能还拥有不正当的政治权势，它们利用这种优势或权势影响政府决策和选民投票行为，从而使政府作出不利于公众的决策；其三，即使政府提供的政策、方案是最好的，但由于选举规则本身的问题，最终的决策结果也难以达到最优，因为现实中较多使用的是简单多数制，而这种规则最终所体现的只是中间选民的意愿；其四，改变某种体制或决策的代价，要比人们预计从这种改变中所得到的好处要高，因而人们不愿改变原有的体制或决策，特别是这种改变在短期内效益不明显而代价却很高时尤为如此；其五，即使某项决策已出了毛病，但由于它对某些特殊利益集团有利，因此这些利益集团就会利用其特殊地位尽力维护之，制造假象欺骗公众。
关于政府机构效率低下的原因，公共选择理论也提出了三点：其一，缺乏竞争。纵向上，领导与下属之间存在着密切的利害关系（下属一般是上级任命），下属一般不会因工作效率低而被解雇；横向上，政府垄断了公共物品的供给，提供公共物品的部门之间也不存在竞争。因而无论从纵向（逐级任命）还横向（部门之间）来看，都缺乏竞争压力；其二，没有降低成本的激励。客观上，由于政府活动大多不计成本，即使计算也难以做到精确，这无形中促使政府部门对公共物品的供给容易超出社会财富最优分配时的限度；主观上，政府工作大多具有一定垄断性，各部门可以利用这种垄断地位，在供给公共物品时尽可能降低服务质量，提高服务价格，并在此基础上扩大自身规模；而且由于政府部门承担的任务较为复杂，它们可以利用所处的垄断地位封锁关于公共物品生产及资源成本的信息，从而使外界无法进行有效监督；其三，监督信息不完备。从理论上看，政府及其官员并不能为所欲为，而是必须服从公民及其代表的政治监督，以保证政府部门运行的效率；然而由于信息本身具有的不完全性，加上前面提到的政府对信息的垄断性，监督者不可能完全了解被监督部门的运行情况，反而会有可能受被监督者操纵，从而使被监督者能够将谋求自身利益最大化的决策予以实施。
四
布坎南在分析政府干预市场为什么会失败的原因时明确指出：各种经济政策之所以失败，并不在政策本身，而在于实行这些政策所需要的政府行为假设与现实政治过程不一致。也就是说，过去将政府行为假设为出于公心的理论前提与政治过程中的人都是利己的现实发生了矛盾。一旦把经济分析方法引入政府行为的分析，国家干预的致命缺陷就一目了然，解决这些问题的途径也会清晰可见。这些避免政府失败、提高政府工作效率的途径（措施）主要包括：
其一，进行宪制改革。布坎南认为，要改进政府——政治过程，首先必须改革规则。因此，“公共选择的观点直接导致人们注意和重视规则、宪法、宪法选择和对规则的选择”。[10]布坎南等人着重从立宪的角度分析政府政策制定的规则和约束政府及其官员的规则或限制条件。他们并不直接提出具体的建议以供选择，而是为立宪改革提供一种指导或规范建议，为政策制定提出一系列所需的规则和程序，从而使政策方案更合理，减少或避免决策失误。
其二，在政府机构内部形成竞争机制。公共选择理论认为，只有打破公共物品生产的垄断，在政府机构内建立起竞争机制，才能铲除导致政府低效率的最大障碍。比如，可以设置两个或两个以上的机构来提供相同的公共产品和服务，使这些机构之间展开竞争从而提高效率。又如，可以把某些公共物品的生产承包给私人生产者（如美国的高速公路是由政府投资生产的公共物品，却承包给私人建筑公司）。另外，当一个国家人口多，事务杂，国土范围大时，可以多设立一些机构（或地方政府）使竞争加强。
其三，对政府的税收和支出加以约束。政府活动的支出依赖于赋税。因此，对政府的税收和支出加以约束，就从根本上限制了政府的行为，抑制了政府的自我扩张。这种约束可以从政府预算的程序和数量两个方面入手：前者要求在批准程序上注意保持收支平衡；后者要求政府收支增长直接与国民经济的增长挂钩，并保持在一定的比例内。
其四，引进利润动机。即在政府机构内建立激励机制，使政府官员树立利润观念。为避免政府官员制造虚假节余而损害公共利益，只能采取直接分享成本节余，事后给予奖励，对预算盈余实行有限自主权的方式，并预先建立竞争机制。
其五，加强监督。成立专家委员会定期对政府机构进行评审，确定其应提供的公共产品量及预算资金等。但专家委员会应采取随机组成、经常调整等方式进行工作，避免其与政府机构形成相同利害关系。
五
综上所述，公共选择理论用经济学的方法分析了政府管理过程中所出现的一系列问题的根源、表现及改进措施，在经济学界开创了一个新的研究领域，也为研究政府行为提供了一个新的视角。虽然其“政府失败论”具有明显的局限性，比如说过分地依赖“经济人”假说，有要求放任自流的保守主义倾向等。但是它也深刻揭示了市场经济条件下政府与市场关系的某些共性，指出了政府干预行为的限度和政府失败的表现及原因。因此，它对我国从计划经济向市场经济的转型过渡，尤其是当前的体制改革，具有一定的启发意义：
首先，必须高度重视市场经济条件下政府干预行为的适度性和局限性问题。市场的局限性注定它会失灵，因而客观上需要政府的干预或调节。然而政府在履行经济职能时，并不一定能起到弥补市场缺陷或市场失灵的作用，因为政府本身也不是万能的，它也会失败。因此，在建立和发展社会主义市场经济的过程中，我们必须尊重和发挥市场对资源配置的基础性作用，把握好政府干预行为的限度，使政府能够有效地弥补市场机制的不足，而不是取代它。
其次，在经济体制改革过程中，必须相应地进行政治体制与行政体制的改革，特别是要大力转变政府职能，政治市场与经济市场是相似的，政治过程与经济过程也是相互联结的，政治过程的缺点将对经济产生不良影响。因此，为了使社会主义市场经济体制更快地建立和更好地运行起来，必须适时改革政治——行政体制，依据市场经济的内在要求转变政府职能。
再次，必须加强法制建设，实现政府决策的法制化。市场经济是法制经济，市场经济秩序的确立、运行必须靠法律来保证，政治、社会生活也必须靠法律来规范。因此，在发展社会主义市场经济过程中，必须注重将公共决策的制定和执行纳入法制化的转道，优化公共政策制定和执行系统，完善决策体制和规则，提高政策制定的执行质量。
最后，必须正视市场经济条件下政府行为的经济人特征，适当考虑政府行为的经济效益。社会主义国家的政府无疑是代表广大人民群众的根本利益的，政府工作人员应是人民公仆，必须全心全意为人民服务。但我们不能忽视政府部门及其工作人员对自身利益的追求，应该承认其合理的自利动机，把理想与现实利益有机地结合起来，这样才能更有效地调动其积极性，抵制设租和腐败行为，同时，导致政府机构效率低的一个重要原因是没有降低成本的激励，缺乏经济效益的约束。根据公共选择理论，可以采取经济方法对政府的行为特别是公共开支项目进行损益分析，以此评价项目的净收益及政府的绩效。
注释：
[1][3][6]文健东：《公共选择学派》，武汉出版社，1996年版，第9、18、79页。
[2]丹尼斯·缪勒：《公共选择》，上海三联书店，1993年版，第1页。
[4][5][7]汪翔、钱南：《公共选择理论导论》，上海人民出版社，1993年版，第80、79、93页。
[8]保罗·A·萨缪尔森：《经济学》（第12版）中国发展出版社，1992年中文版，1174—1175页。
[9]、[10]詹姆斯·M·布坎南：《自由、市场和国家》，北京经济学院出版社，1988年版，第9、22页。
标签：政治论文; 公共物品论文; 公共选择理论论文; 经济研究论文; 理论经济学论文; 政治学论文; 市场垄断论文; 微观经济学论文; 经济学论文; 决策能力论文; 经济论文;