澳门经济适度多元化的路向与政策研究，本文主要内容关键词为：澳门论文,政策论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D676.98［文献标识码］A［文章编号］1000－114X（2010）04－0088－07
一、澳门经济的单一性及其潜在风险
澳门回归以来，尤其是2002年博彩经营权开放和2003年中央对内地居民开放港澳地区“自由行”以来，随着博彩业的高速发展，澳门的经济总量大幅攀升，到2008年达到1718.67亿澳门元，比1999年大幅增长了2.63倍，年均实质经济增长率高达15.5％。澳门人均GDP从1999年的13844美元增长到2008年的39036美元，增长2.8倍，超过香港、台湾、文莱和新加坡，而澳门人均GDP更一跃成为亚洲第三①。不过，澳门经济结构的一些深层次问题也逐渐凸显，对澳门经济的长期繁荣稳定发展和可持续发展，构成了隐患和风险。主要表现在：
1.博彩业“一业独大”的态势凸显，整体经济单一化的特性日趋明显。
2002年博彩经营权开放以来，澳门经营博彩的公司从1家增加至6家，赌场从11家增加至31家，赌桌和角子机分别从2003年的424张和814部急增至2008年的4017张和11856部，分别增长9.5倍和14.6倍。博彩毛收入从2001年的195.41亿澳门元增加至2008年的1098.26亿澳门元，增长了4.62倍，年均增长高达28.7％。澳门已超过美国的拉斯维加斯成为世界第一大赌城。博彩业在澳门本地生产总值中所占比重持续上升。1999年，博彩业在澳门GDP的比重为23.98％，到2007年已上升至35.59％，其中2004年更曾一度高达39.13％。相比之下，澳门传统的支柱产业除了建筑业由于受益于博彩业的迅速扩张而实现短期上升之外，其他两大产业制造业和金融保险业的比重均随博彩业的膨胀而不断下降，尤其是制造业萎缩严重，2007年澳门的制造业比重仅剩2.79％，第二产业的比重也仅有17.69％，经济单一化的特性日趋明显。
2.博彩旅游业内部也呈现单一化特点，博彩业开放未能有效带动非博彩旅游业发展。
长期以来，澳门的旅游业是在博彩业的带动下发展起来的，博彩业在博彩旅游业中一直处于核心地位，约80％以上来澳旅客是为了赌博，博彩消费在澳门旅客消费总得中所占的比重超过七成。相比之下，旅游业的开发明显不足，现有历史和人文景观缺乏深度开发，旅游景点和旅游设施数量不足，致使游客居留时间过短。2002年博彩业开放以后，博彩业并未有效带动非博彩旅游业的发展，酒店业、餐厅及酒楼业的比重下降，仅批发零售业有所上升。此外，澳门游客结构也较为单一，2008年，澳门游客高达2290.7万人，其中内地游客为1159.5万人，占51％。
3.博彩业对其他产业和中小企业的“挤出效应”凸显，社会资源日趋向博彩业集中。
近年来，博彩业“一业独大”使得生产资源过度聚集，进而挤压了其他行业尤其是中小企业的生存空间；而其他产业的相对不振，更增加了政府对博彩业的依赖，使得生产资源进一步集中，形成所谓的“马太效应”和“挤出效应”，使澳门经济结构的单一化问题更加突出。以人力资源为例，2006年和2007年，劳动力由其他行业转入博彩业的速度加快，转入率分别为34.5％和40.8％，而其他行业的转入率则持续下降，制造业下降至3.8％和3.7％，制造业和酒店及饮食业的职位空缺总数一直在11000个以上，占空缺总数的60％以上。产业间人力资源严重失衡。澳门经济结构的日趋单一化，导致了经济、社会、政治的潜在风险增加。主要表现在：
1.经济风险：结构单一可能造成经济的波动性和低效性。
经济结构的单一性必然导致经济的高度集中，在外向型经济的前提下必然导致经济发展的不稳定性和波动性。这种波动性无疑将大大提升宏观经济和微观经济的风险。在经济大幅波动的情况下，正常的经济及商业活动运作将受到干扰，也对经济个体的规划及经济政策的制定造成压力。据统计，澳门经济从1990年代后期已开始经历大幅波动，实质本地生产总值增长的波幅从1998年的－4.6％至2004年的28.6％，在6年期间高峰至谷底共相差超过33个百分点。2002年以来，澳门的经济虽然实现飞速增长，但是增长率极为波动；而香港、新加坡以及作为微型经济的卢森堡，其经济增长均较为平稳。2002年至2007年期间，香港、新加坡和卢森堡的经济增长率方差分别为8.73、4.39和3.57，而澳门的经济增长率的方差则为60.23，经济发展的风险迅速大增。澳门经济增长的波动性远远要高于香港、新加坡和卢森堡。
2.社会风险：种种衍生问题可能影响社会稳定。
首先，是教育问题。博彩业高工资、低技术、低学历、低门槛的特点，使其在吸纳大量没有工作经验的劳动力的同时，也使澳门许多青年的就业求学观发生了变化，对澳门人口素质的提升造成深远的影响。其次，贫富差距将进一步拉大。在博彩业的带动下，一方面，澳门的人均生产总值已位居亚洲前列，但另一方面，澳门约有60％的居民仍属于中低收入阶层。再次，回归前博彩业与黑社会的联系，曾导致澳门治安环境的严重恶化，极大影响了澳门的社会稳定。回归后，特区政府通过一系列措施使这一状况有明显好转，但是由于博彩业的特殊性质，行业内部错综复杂的关系和彼此的利益纠葛使得发展这一行业始终存在影响社会治安的隐患。
3.政治风险：可能造成澳门政治生态的倾斜。
博彩业的迅速扩张同时也加强了澳门特区政府、政府财政对博彩业的依赖性。2008年，澳门财政收入中，博彩税所占的比例高达82.03％，比1999年翻了将近3倍。财政对于博彩业的高度依赖，将有可能造成政府对博彩财团的妥协以及对博彩监管的不力，进而使博彩业既得利益势力成为制度的实际支配者，不利于澳门保持并创新博彩旅游业的国际竞争优势和经济的健康发展，更不利于澳门在“一国两制”方针下政府的自主施政。
二、澳门经济适度多元化的战略定位
根据国际经验，澳门要推动经济适度多元化，必须从其在国际经济中的比较优势出发，确定其在全球或区域经济中的战略定位②。因此，澳门经济适度多元化的发展目标及战略定位，可以确定为以下三点：
1.世界旅游休闲中心
长期以来，澳门素以“东方蒙地卡罗”之称享誉全球，其博彩业不但历史悠久，而且规模宏大、设备齐全、丰富多彩，与美国的拉斯维加斯、摩纳哥的蒙地卡罗并称世界三大赌城。其独特形象深入人心，每年吸引了来自世界各地的数百万名游客。值得指出的是，历史上，澳门曾是中西文化、宗教长期交汇的城市，具有“博物馆”式的都市风貌和丰富的历史文化遗产。这些独特的旅游资源若能得到挖掘，与博彩业结合起来的发展潜力不容低估。
2002年以来，随着澳门特区政府开放博彩经营权，澳门博彩业获得超常规的快速发展。至2008年，澳门已超过美国的拉斯维加斯成为世界第一大赌城。随着博彩业的发展，与博彩业相关的一些旅游休闲产业也获得了相应的发展，并开始展示出旅游休闲业的巨大发展前景。
正是基于此，2009年初，国务院颁布的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008－2020）》（以下简称《纲要》）明确提出，将澳门发展为“世界旅游休闲中心”。根据我们的理解，将澳门的战略定位确定为“世界旅游休闲中心”而不是“世界博彩旅游中心”，至少包涵有两层战略意义：其一，澳门经济应该从目前以博彩业为核心的经济结构，转变成以旅游休闲业为主导的经济体系，从博彩旅游逐步转向休闲旅游，并积极发展与旅游休闲业密切相关的行业，如批发零售业、会议展览业、文化创意产业等，为经济的长远发展注入新的元素和活力，推动经济适度多元化，以减低澳门的经济风险和政治风险，提升澳门对区域经济合作的贡献程度和国际竞争力。其二，长期以来，澳门的战略定位一般是在区域的层面上，如“东方蒙地卡罗”等。《纲要》将澳门长远经济发展，定位为“世界”级的“旅游休闲中心”，大大提升了澳门在全球经济发展中的战略位置。但是，澳门要成为“世界旅游休闲中心”，仅靠本身的实力难以做到，澳门必须加快与广东、香港的合作，包括加快横琴开发的步伐，通过区域合作打造以澳门、珠海为核心的珠江西岸旅游休闲都市圈和“世界旅游休闲中心”。
2.联系欧盟、葡语国家与中国内地特别是广东珠三角地区的区域性商贸服务平台。
澳门经济的另一个重要比较优势，就是它的自由港优势、区位优势及国际网络优势的结合。历史上，澳门就曾作为一个国际著名的自由港而成为东西方经贸交流的平台。澳门是中国南大门与香港互成犄角的另一个自由港、独立关税区，是继香港之后的第二个特别行政区，在“一国两制”方针下实行原有的资本主义制度和生活方式50年不变。与香港相比，它的经营成本较低，基础设施已在不断改善之中，而且，澳门的经济腹地和所联系的国际市场都与香港有所区别。澳门背靠的，是珠江三角洲西部，沿西江往西北上溯是西江中下游广阔的经济腹地，而它联系的国际层面，则以欧盟和葡语国家为重点。
由于历史的原因，长期以来，澳门与欧盟，特别是葡语系国家和地区一直保持着紧密的经济、社会、文化等多方面的联系。回归以来，随着中国经济实力的不断增强，背靠庞大内地市场的澳门吸引众多葡语系国家设立机构以开展与中国的经贸交流。2003年，中央政府决定将“中国－葡语国家经贸合作论坛”设在澳门。因此，澳门有优势、有条件发展成为中葡商贸服务平台——联系欧盟、葡语国家与中国内地特别是广东珠三角地区、甚至包括香港、台湾地区的区域性商贸服务平台。围绕着中葡商贸服务平台的建设，澳门可以培育出相关的现代服务业，包括总部经济、商贸服务业、物流运输业、金融保险业等等，从而有效推动澳门经济的适度多元化。
3.以横琴开发为纽带，澳门与珠海、中山等城市形成珠江西岸地区具国际竞争力的都市圈。
改革开放30年来，广东珠江东、西岸地区经济发展水平形成了较大的落差，其中的重要原因，就是香港增长极带动作用远超出澳门，深港一体化的程度远胜出澳珠一体化。《纲要》指出：“以珠海市为核心，以佛山、江门、中山、肇庆为节点的珠江口西岸地区，要提高产业和人口集聚能力，增强要素集聚和生产服务功能，优化城镇体系和产业布局。”然而，珠海要成为珠江西岸地区的核心城市，除了要加强与中山、江门的联系外，最重要的就是要加强与澳门的合作、融合及一体化。因此，澳门作为“世界旅游休闲中心”和中葡商贸服务平台的角色，在珠江西岸都市圈形成中将发挥重要作用，并在与珠海联合开发横琴的过程中，共同形成一个高能量级的增长极，即一体化或同城化的珠澳都会圈，承担起缩小珠江东、西岸经济发展落差的重要战略功能。
三、澳门经济适度多元化的发展路向
从澳门经济长远战略定位出发，澳门经济适度多元化的发展路向，可以循以下三个方向推进：
1.主导产业的垂直多元化：推动博彩旅游业向旅游休闲业发展。
根据国际经验，微型经济的适度多元化首先应该从其最具比较优势的主导产业出发，推动主导产业的垂直多元化。因此，从中短期来看，澳门经济适度多元化的方向，首先而且必须是博彩旅游业的垂直多元化。具体而言：
以主导产业——博彩业为产业垂直多元化的“发动机”和“助推器”，在加强对博彩业的有效监管的同时，推动博彩业适度、有序发展，并着力优化其发展模式。现阶段博彩业作为澳门经济的主导产业，应该而且必须强调、突出、发挥其对关联产业及整体经济的带动作用。③ 当然，要有效发挥博彩业的“发动机”和“助推器”的作用，就需要加强对博彩业发展的有效监管，推动其适度、有序发展，长远而言还要着力优化其发展模式。可以说，这是成功推动博彩旅游业垂直多元化的关键所在和核心问题。
大力发展旅游业，包括观光、文化旅游，度假、休闲旅游，购物旅游和会议、展览等商务旅游等，积极推动酒店业、餐饮业和娱乐业的升级转型和多元化发展。澳门应充分利用博彩业开放和“自由行”政策实施所带来的契机，做大做强为涌入澳门的超过2000万游客服务的旅游休闲业，包括观光、文化旅游，度假、休闲旅游，购物旅游，甚至会议、展览等商务旅游，积极推动酒店业、餐饮业和娱乐业的升级转型和现代化、多元化发展。
重点发展批发零售业、会议展览业，打造经济适度多元化的新增长点。澳门博彩业垂直多元化的重点，是发展批发零售业和会议展览业，以此打造博彩旅游业的新增长点，拉长主导产业的产业链。会展业是一个国家或地区第三产业发展日趋成熟和完善后出现的一种综合性更大、关联性更强、带动性更大、收益率更高的产业，在国际上享有“城市面包”的美誉。其越来越呈现出专业化、规模化、品牌化、国际化的特点，整个产业的发展也日趋完善。可以说，发展批发零售业和会议展览业是澳门主导产业垂直多元化最重要内容。
有序发展文化产业，提升澳门城市的文化品位和对外形象。根据国际经验，文化产业与博彩旅游业具有相辅相成的促进作用。澳门应在推动旅游产业垂直多元化的同时，有序发展文化产业。文化产业发达，才能在全世界打响知名度，提升城市的文化品位和对外形象，带动人气，让那些即使不赌的人群，也愿意到澳门休闲度假。
2.围绕“中葡商贸服务平台”建设，大力培养和发展现代服务业，推动经济横向多元化发展。澳门经济适度多元化还可以循着另一条新路径发展：即围绕着构建“中葡商贸服务平台”，推动澳门经济向横向多元化发展④。这几年来，澳门的区域性商贸服务平台的建设虽然取得了明显的进展，但深入研究，更多的是政府在引导，缺乏市场、特别是企业的有力推动，给外界有一种“虚”的感觉。究其原因，主要是澳门还缺乏围绕着平台建设的相关服务企业的支撑。因此，中葡商贸服务平台的建设，必须与相关现代服务业的扶持、培育，紧密结合起来，特别是可以重点发展总部经济、商贸服务业、物流运输业、金融保险业等产业，从而为澳门经济的长远发展，注入新的动力，有效推动澳门经济的适度多元化。
总部经济。澳门通信、交通发达，资金进出自由，对外联系方便，是优越的自由港和独立关税地区，具备建设区域性总部基地的有利条件。澳门要研究吸引国内外著名企业来澳设立总部基地，通过改善投融资环境，制定优惠政策等，吸引一些上市公司、跨国公司或世界连锁商业集团来澳门设立区域总部，或者区域性的采购、物流配送、研发设计、资金财务服务中心等，以带动金融、保险、会计、咨询顾问、市场营销、物流、贸易、信息等多元的商贸服务业的发展。
商贸服务业。商贸服务业包括律师、会计师、核数师、企业顾问、咨询服务、翻译、信息提供等商贸支持服务行业，是构建中葡商贸平台的重要元素。澳门位于东亚、东盟、中国大陆和台湾的中心位置，区域经济表现活跃，潜力巨大，澳门的法律属于葡式准则法，本地律师、会计熟悉国际商贸业务相关法律和惯例；同时金融业也是本澳支柱产业之一。因此，澳门拥有发展商贸服务业的基础资源。
物流运输业。要配合总部经济、会议展览业、商贸服务业及旅游业的发展，物流运输业更是不可或缺的重要行业。该行业是目前在CEPA框架下进入内地最积极的行业。目前，广东珠三角地区与澳门相关的跨境基础设施建设顺利，各种交通工具均逐步网络化，对物流业发展十分有利。澳门作为自由港和独立关税区，可提供简化的报关制度和24小时的货验服务，货物清关成本低，还拥有向国内机场发送航班的自由航权。澳门可依托这些有利条件，逐步建立起区域性物流配送网络，吸引部分内地、香港和国际知名物流企业来澳设立物流总部，发展第三方物流。
金融业。澳门金融业以银行业为主体，保险业辅之。与澳门外向型经济体制相适应，澳门银行业的国际化程度较高，由于没有独立的资本市场，澳门经济活动中的金融服务功能主要由银行体系承担。作为一个快速发展的博彩旅游中心，澳门银行体系的现金流通量庞大，银行资金缺乏出路，存贷款比率低，市场竞争十分激烈。澳门银行在外币处理方面有着丰富的经验。中葡商贸平台的建设，离不开金融业的支持，也为金融业发展提供了广阔的空间。
3.积极参与横琴开发，实现横琴与澳门产业的对接和错位发展，形成区域经济适度多元化。
2009年1月，国家副主席习近平在澳门会见各界人士时表示，中央决定开发横琴，相信会对澳门经济适度多元化发展提供新的空间。最近，国家有关部门提出将澳门大学迁址横琴作为横琴开发的第一个标志性项目；国务院常务会议也原则通过《横琴总体发展规划》，多年来一直停滞不前的横琴岛开发，已提到国家经济发展的战略层面并正式启动。
横琴岛的最大优势就是毗邻澳门，面积是澳门的3倍。澳门经济适度多元化发展所面临的最大制约在于土地、人力资源的短缺。而一水之隔的横琴岛是一块未开发的处女地，可供开发的面积达53平方公里。因此，横琴开发最重要的战略价值，就是要弥补澳门经济发展面临的土地、人力资源短缺等问题，使澳门优势产业得到延伸、扩充，相关产业得到发展。因此，横琴开发的首要功能，应该成为推动澳门经济适度多元化及持续繁荣的紧密合作区。以横琴开发为载体，通过加强澳门与珠海合作，可以大力吸纳国外和港澳的优质发展资源，打造区域产业高地，促进珠江口西岸地区的产业升级转型。因此，横琴开发将成为打造澳、珠一体化或同城化的珠澳都会圈的重要契机，以横琴为结合部，包括澳门、珠海在内的都会圈将发展成为珠江西岸一个高能量级的增长极，即一体化或同城化的珠澳都会圈。
根据我们的研究，澳门经济的适度多元化，还应该在区域合作的层面展开：首先，在澳门本土，澳门致力推动旅游休闲产业链的延长，重点发展本身具竞争优势的产业，包括博彩业以及与博彩业相关联的旅游业、零售业、会展业、文化产业等；其次，透过推动横琴开发，实现横琴与澳门产业的对接和错位发展，形成区域内经济的适度多元化。澳门在发展自身具国际竞争力优势产业——博彩业及其相关旅游休闲业的同时，通过横琴旅游休闲、商务服务业的错位发展，共同做大做强区域旅游休闲产业，打造“世界旅游休闲中心”。
四、推动经济适度多元化的政策建议
根据国际经验，为了推动澳门经济适度多元化，特区政府必须制定相应产业政策，特别是：
1.制定倾斜性的产业扶持政策，积极培育新兴产业和现代服务业。
国际经验证明，推动产业升级转型必须要有政府的强而有力的指导和政策指引⑤。
建立产业适度多元化基金。近年来，特区政府因赌税源源不断增加而导致财政盈余庞大。如何有效利用手中的财政盈余成为政府必须面对的重要课题。澳门必须居安思危，锐意进取，有效运用现有的庞大财政盈余和税收政策等宏观经济手段，实施倾斜性的财政税收政策。对重点发展的新兴产业，特别是旅游业、批发零售业、会议展览业和文化产业等，实施倾斜性的财政税收政策，给予适当的政策扶持；甚至可以考虑从庞大的财政盈余中拨出一定数额的款项，成立产业适度多元化基金，对符合政府重点发展的新兴产业中的一些具标志性意义或具良好发展前景的项目，提供财政资助或进行风险投资，以逐步达至经济适度多元化的宏观政策目标。
大力改善澳门的投资营商环境。政府应积极改善澳门的投资营商环境，对一些配合政府产业发展政策所需要的重要领域，特别是有利于营造良好投资环境的一些非营利性的社会公益领域，包括高科技领域、基础设施领域和教育领域等，进行有针对性的投资。政府应逐步加强对澳门宏观经济的调控能力，以营造一个良好的宏观经济发展环境，包括适度的通胀环境、汇率稳定环境和较少劳资纠纷的劳动市场。
2.充分利用CEPA先行先试的制度安排，推动澳门现代服务业的发展。
澳门应在提升、强化自身服务业素质和竞争力的同时，向中央争取按照澳门的实际情况在CEPA框架下进一步开放服务业，特别是要充分利用CEPA在广东先行先试的制度安排，加快服务业进入内地的步伐，为澳门现代服务的发展，拓展更大的空间。
争取在CEPA先行先试的制度安排下，根据澳门的实际情况，特别是对澳门经济中具有发展潜力和需要重点扶持的服务业，在广东进一步开放，降低准入门槛。如对澳门旅行社进一步降低准入条件，甚至可考虑对一些广东已经具备国际竞争力的服务行业，如会展业等全面开放，实行“国民待遇”，让澳门服务业在国内激烈的市场竞争中成长、发展。
在CEPA先行先试的制度安排下，对一些仍然不适宜在广东全面开放的行业，可考虑珠江西岸城市进一步开放，如物流运输业、金融保险业等。可以考虑在珠江西岸地区，将澳门银行业准入门槛，从总资产规模60亿美元降低至30亿美元，使澳门部分银行可以进入经营，使其庞大的资金增加多一条出路，可以进一步做大规模，也为珠江西岸经济发展提供了金融支持。
3.修订土地发展规划和城市发展规划，加强对人力资源的开发和引进。
在新的经济发展背景下，澳门的城市规划和城市发展明显滞后，人才制约的“瓶颈”更形突出。因此，政府有必要根据经济发展的新形势、新需求，重新修订澳门的土地发展规划和城市发展规划，加强对人力资源的开发和引进。
修订对澳门城市发展的定位和城市的发展规划。在新修订的城市发展规划中应突出其中西文化交汇的特色。同时，要积极推动旧区重整工作，加强与新城规划间的衔接协调。在修订澳门城市发展规划中，政府应结合各区的特色与区情，分别酌情处理，发掘旧区的文化底蕴。
根据经济发展需要制定人力资源开发的发展规划。澳门特区政府有必要进一步加强对人力资源的调查研究，切实了解澳门各行业短、中、长期人力资源的动态需求情况，制定澳门人力资源的短、中、长期开发规划。从短期看，澳门有必要实施适当的劳工输入计划，以舒缓澳门总体人力资源短缺的问题。从中期来看，澳门应加强对各类短缺的专业人才的引进和培训，特别是如博彩业、旅游业、会展业、物流业、高附加值及高技术制造业人才的引进和培训。从长期来看，特区政府应大力发展教育事业，提高本地高等教育机构的教学和科研能力，积极推动澳门人力资源向“高素质”、“优化结构”方向发展，以适应澳门社会向知识经济转型。
注释：
① 人均GDP亚洲排名第一为卡塔尔（全球排名第三），亚洲排名第二为阿联酋（全球排名第十六）。
② 澳门经济学会课题组：《澳门博彩旅游业垂直多元化研究》，澳门经济学会，2009年1月，第10～12页。
③ 澳门发展策略研究中心：《澳门博彩专营权开放后社会经济发展状况评估与展望》，2008年4月，第70～71页。
④ 所谓“平台”，实际上就是区域经贸网络的枢纽。平台的建设固然需要“政府引导”，但更重要的是靠“市场推动”。
⑤ 如微型经济体卢森堡，就为重点扶持行业提供强有力的政策和法律支持，卢森堡是欧洲第一个就电子商务和网络银行进行立法的国家，第一个允许在本国发行以其它国家货币为单位的基金和证券，并免收各种费用，极大地刺激了金融业的发展。