多元化养老保障制度的总体构思，本文主要内容关键词为：构思论文,保障制度论文,总体论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
养老保障制度的改革是一个较长的过程，从短期、中期的发展趋势来看，大致同时实行三种制度较为合适。第一种，建立和实施城镇职工养老保障制度。开设个人养老保险账户，实行社会统筹与个人账户相结合，养老保险基金按工资的一定比例由用人单位和职工个人共同交纳，记入个人账户。随着时间的推移，两个比例应逐渐统一。个体劳动者参加养老保险，费用全部自理。第二种，建立和完善行政机关公务员、事业单位和社会团体职员的养老保障制度，以社会保险养老方式为主。第三种，建立和实施农村农民养老保障制度。农民养老以传统的家庭养老模式为主，与社区扶持相结合。条件允许的地方，根据农民自愿，也可以实行个人储蓄积累养老保障方式。
（一）城镇职工养老保障制度的改革
城镇职工养老保障制度改革的主要内容是建立社会统筹与个人账户相结合的新体制。所谓社会统筹与个人账户相结合，是指建立国家基本养老保险，企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的多层次养老保险制度。这是养老保障制度改革的要点。
1.国家基本养老保险，由国家统一立法，强制实行。其覆盖面较广、原则上适用于各类企业。基本养老保险基金由国家、企业、个人三方共同负担。资金筹集办法是由政府根据支付费用的实际需要和企业、职工的承受能力，按照“以支定收、略有结余、留有部分积累”的原则统一筹集的。具体提取比例和积累率，由省、自治区、直辖市人民政府经实际测算后确定，并报国务院备案。企业缴纳的基本养老保险费，按本企业职工工资总额和当地政府规定的比例提取，由企业开户银行按月代为扣缴。企业逾期不缴，要按规定缴滞纳金，滞纳金并入基本养老保险基金。职工个人缴纳的养老保险费在调整工资的基础上逐步实行，缴费标准开始时可不超过本人标准工资的3%，以后随着经济的发展和职工工资的调整再逐步提高，企业和个人缴费的比例将逐渐向各自负担一半的目标靠拢。职工个人缴纳的基本养老保险费，由企业在发放工资时代为收缴。
2.企业补充养老保险，它是由国家宏观指导，企业内部决策执行的。它根据企业的经济能力而定，经济情况好时可以多补充，差时可以少补充或不补充。补充基金，由企业从自有资金中按工资总额的一定比例向保险公司或别的保障机构缴纳。企业可以自主选择资信好的保险公司，以确保这部分资金的保值增值。保险公司建立每个职工的个人账户，把这笔资金记入账册储存。补充养老保险的具体办法和基金的提取数额，由本企业职工代表大会规定。这样做可以使职工在按国家规定领取的基本养老金水平上再增加一些，有利于稳定企业职工队伍，发展企业生产。
3.职工个人储蓄性养老保险，它由国家宏观指导和给予一定政策性优惠条件下，实行个人自愿的原则，由职工个人根据自己经济收入的情况，或多或少地定期向社会保险事业管理机构缴纳一定的养老保险基金，有的也可以委托单位代扣，金额不限。个人储蓄性养老保险可缓解社会高消费，改善职工退休待遇，提高退休人员生活质量，起到居安思危的作用。个人储蓄性养老保险由职工个人自愿选择经办机构。至1992年，已有山西、福建、江西、湖北等省的一些市县，以及邮电部的一些企业开展了个人储蓄性养老保险。
以上第一部分体现了职工平等的养老保险权利，第二、三部分因企业经济效益和个人收入不同而有所差别，体现效率原则。第一部分采用以支定收、略有结余、留有部分积累的办法筹集基金，第二、三部分则采用完全积累办法，设立个人账户，所有款项及利息归个人所有。
我们认为，我国当前的养老保障改革只能是建立低标准的基本保障制度。所谓低标准，就是参照国际惯例，在职工退休后，只发给相当于本人在职时工资总额60%左右的基本养老金（这里说的工资总额是指包括档案工资以外的制度政策规定的工资性收入），作为对其基本生活的保障。这个水平比较接近我国的实际，在国际上也处于中等偏上的水平。据测算，当基本养老金替代率（养老金占退休前工资总额的比例）超过80%时，2011年我国养老保障基金就会出现赤字；当基本养老金替代率为80%时，2015年以前，养老保障基金尚能自求平衡，但2016年后便开始出现入不敷出，赤字逐年增大；当基本养老金替代率为70%时，虽然维持收支平衡的时间略长一些，然而从2022年起又出现收不抵支问题。当基本养老金替代率为60%时，2036年以前基本上可以维持基金的自求平衡，虽然以后仍呈现基金不足的趋势，但考虑到那时人口老龄化高峰已逐步下降，在经济仍保持增长的情况下，依靠基金的滚存结余弥补当年收支还是可能的。因此，从总体上看，只有将基本养老金替代率控制在60%左右时，才有可能避免或缓解养老保障基金入不敷出的困难现象。
当然，这其中有一个现已退休或即将退休人员的养老基金来源问题。如果这部分人养老金的发放不是完全依赖现有的在职人员的积累，则即使是替代率再高一些，也不至于到30年后出现养老基金收支不平衡问题。因此，我们在考虑保障水平时，绝不应单纯算替代率的账，而应从保障老年人必要生活出发，多方面考虑筹集养老基金办法，否则将陷入单纯算账越算越困难的境地。目前我们还属于低工资国家，压低替代率虽然有利于养老基金收支平衡，但压得过低，不仅难以保障退休人员必要的生活水平，还会影响其家庭生活水平。因为压得过低，退休人员的生活水平下降甚至难以维持，势必增加家庭中在职人员的负担，这将会被迫增加在职人员工资，否则也会影响在职人员的劳动积极性。所以，替代率过高不利于国民经济的发展，同样过低也会妨碍经济社会的发展。此外，保障老年人必要的生活水平，这是社会主义制度决定的，养老问题决不仅仅是生活问题，它也是一个政治问题。
实行上述方案后，年轻一代的养老保险由个人账户上积累的资金来解决。对于已经退休或即将退休而个人账户上没有积累的老年人，由社会统筹来提供养老保障。将来随着这部分人的自然消亡，国家将逐步摆脱重担。
（二）机关、事业单位养老保障制度的改革
国家机关、事业单位养老保险制度的改革力争全面克服旧制度的缺陷，为此一要坚持权利、义务与强制性相结合的原则，做到两者的和谐统一，保证单位和个人都参加养老保险，履行应尽的义务，享受应有的权利。二要坚持国家、单位和个人共同合理负担的原则，按照机关、事业单位的不同性质，根据经费的来源渠道，分别由财政、单位和个人共同负担，拓宽资金渠道，实行部分积累的办法，逐步建立起养老保障的储备基金。三要坚持行政管理与基金投资相分开的原则，做到政事分开。制定政策是行政职能，必须由政府主管部门负责；基金管理机构属于非盈利性的事业单位，应按有关政策法规负责养老保险金的发放、管理和投资等工作。
改革的思路是通过改革，改变退休费用由国家、单位统包的状况，实现三方共同负担；把养老保险费用从行政、事业费中分离出来，形成专项养老保险储备基金；实行社会统筹和个人账户相结合，形成既有统筹互济功能，又有激励竞争机制的社会养老保险制度。与此同时，相应改革养老金计发和调节办法，在国家法定基本养老保险金的基础上，建立补充养老保险，并鼓励各类人员进行个人养老保险储蓄。总之，改革的目标是逐步形成社会统筹与个人账户相结合的运行机制，具有机关、事业单位特点的养老金发放机制，基本保险待遇与工资、物价适当挂钩的调节机制；保险基金管理与退休人员管理相统一的社会化管理服务体系。
需要指出的是，机关、事业单位养老保障制度作为整个养老保障制度的重要组成部分，也需要按照社会主义市场经济体制要求进行改革，这是毋庸置疑的。但是，具体改革方案的设计，还有一些问题需要进一步研究。
一是国家公务员与事业单位职工是否要实行同样的养老保障制度的问题，国家公务员，从国际惯例来看，由于他们并不直接创造价值，一般作为特殊的职业群体来对待，国家包揽其养老、医疗、住房等各方面的福利待遇，不能与其他的职业群体混为一谈，因而其养老保障制度也不能完全比照企业的养老保障制度。事业单位的职工，是享受国家公务员福利待遇，还是实行与企业职工相同的养老保障制度，需要根据事业单位体制改革的情况具体确定。事业单位大致有三类：全额拨款、差额拨款和自收自支。一般来说，由国家全额供应经费的事业单位的职工，应享受国家公务员福利待遇；而主要由单位自身组织收入、国家适当给予补助的事业单位的职工，应实行与企业职工并轨的养老保障制度。
二是机关、事业单位养老保障制度改革如果按照企业的办法进行，国家财政是否能承受的问题。机关、事业单位的养老保障基金来源，无论是个人缴纳，还是单位缴纳，基本上由国家财政负担（除自收自支事业单位国家财政不直接负担以外）。因此，机关、事业单位养老保险制度改革与国家财政的承受能力密切相关。机关、事业单位如果按照企业的办法，实行部分积累制，势必在现有机关、事业单位离退休经费开支标准的基础上考虑一定水平的积累率，同时还要增加经办机构的管理费，这样会大大增加国家的财政支出。照此推算，如果机关、事业单位的各项社会保障制度改革全面推开的话，这对现在已经连年赤字、负债累累的各级财政来说无疑是雪上加霜，进一步加剧财政困难。
从以上的分析来看，近期机关、事业单位养老保障制度的改革方案还需进一步研究探讨，待条件成熟后在试点的基础上再逐步推广实施。
（三）农村养老保障制度的改革
建立农村养老保障制度，完善农村社会保障体系，是我国农村经济发展后社会进步的重要。从某种意义上来说，我国九亿农民的稳定、进步与农村社会保障制度息息相关。从世界各国的经验看，大范围地建立无固定收入社会成员的养老保障制度，还没有比较成熟的经验。我国是一个人口众多的发展中国家，农业人口占80%以上，经济发展水平相对落后，这更为在农村建立养老保障制度增加了难度。考虑到我国的基本国情和农村的特点，建立具有中国特色的农村养老保障制度，必须从我国城乡二元经济结构这一基本的社会现实出发，既要立足于我国农村经济、社会的现有水平，又要考虑未来的发展需要，采取适合农村实际情况的办法，走一条新的农村养老保障之路。
自1986年我国开始探索农村社会养老保障制度以来，我国农村社会养老保障工作取得了重大进展。到目前为止，全国已有28个省、自治区、直辖市的1600多个县（市、区）开展了农村社会养老保险工作，共有6000多万农村人口参加了保险，积累基金达60多亿元。其中，山东、江苏两省积累基金各超过10亿元，上海、浙江、湖南等16个省市积累基金各超过1亿元，全国有近200多个县（市、区）积累基金各超过1000万元，基金积累较多的县市也已超过1亿元。这些地方的政府都已制定了《农村社会养老保障办法》，开始建立起省、市、县、乡、村上下贯通的管理体系，初步规范了操作和管理程序，保险基金能够按规定要求增值，显示了巨大的发展潜力。1990年7月，国务院第111次总理办公会议专题研究了社会保障制度改革问题，决定由民政部负责农村的社会养老保障工作。1991年5月，民政部根据国务院的决定制定了《农村社会养老保险基本方案》。同年6月，国务院决定选择一批有条件的地区开展建立县级农村社会养老保障制度的试点。经过几年的努力，我国农村的社会养老保障事业有了很大的发展，农村社会养老保障制度已经有了一个良好的开端。
1995年10月，民政部在浙江省杭州市召开了第四次全国农村社会养老保障工作会议，提出了“强化管理、稳步推进”的工作思路，推动了这项工作进入了一个新的发展阶段。与此同时，国务院办公厅批转了民政部《关于进一步做好农村社会养老保障工作的意见》，进一步肯定了逐步建立农村社会养老保障制度，对于深化农村改革、保障农民利益、解除农民后顾之忧，对于落实计划生育基本国策、促进农村发展和社会稳定有着十分重要的意义。
根据《农村社会养老保障基本方案》确定的原则，目前我国农村社会养老保障的主要改革措施是：
1.资金筹集以“个人交费为主、集体补助为辅、国家给予政策扶持”。这是建立我国农村社会养老保障制度的决定性因素。在个人、集体和国家三者的关系中，以个人缴费为主，个人缴费一般占缴费总额的50%以上。在个人缴费的基础上，参加保险的农民及乡镇企业职工所在的村或企业，可以根据自身的经济状况给予适当补助，补助比例一般不超过50%。国家的政策扶持，目前主要体现在乡镇企业职工参加养老保险可以税前列支，保险基金运营工作中免征增值税等。
2.建立个人账户、实行储备积累，按积累总额确定发放标准。采取个人账户的办法，将个人缴费和集体补助都记在个人名下，未来领取养老金的多少主要取决于个人账户资金积累的数额。多交多领，少交少领，坚持权利和义务的统一。在此基础上，对早逝者和长寿者适当调剂，以体现其社会性。
3.实行务工、务农、经商等各类人员养老保险一体化。即非城镇户口、不论务农、务工或经商，均参加统一的养老保障制度。这样做主要是为适应农村劳动力亦工亦农亦商流动性大的特点。投保年龄以参加劳动获得收入为起点，一般从20周岁开始到60岁，60周岁开始领取养老金。对农村各类人员实行统一制度，是对参加人员进行统一的保险编号，对个人账户进行统一管理。
当然，在现阶段建立农村养老保障制度，还要注意以下几个方面的问题：1.从养老保障方式上看，在相当长的时期内，仍然要采取以家庭养老为主，社会供养为辅的模式。与此同时，相应加大社会供养的比重，逐步过渡到以社会供养为主，以家庭养老为辅的模式。但无论是哪个阶段，作为养老的载体，家庭的作用是不可替代的。2.从资金来源上看，由于我国农业人口众多，加之经济发展水平不高，国家和集体不可能大包大揽，补充也是有限的。因此，养老保障从一开始起，就要立足于建立以个人交费、自我保障为主的机制。国家应在宏观政策上予以扶持，集体则应在微观上予以补助。3.从筹资方式上看，由于农民一般无固定数量的收入，而且目前农民的收入相对较低，因此不宜采取现收现付式或部分积累式，可供选择的模式是完全积累式。因为农民担心统筹后个人吃亏，把自己的钱用到别人的头上，因而必须采取自我保障为主，互助为辅的原则，设立个人账户，交费和领取的标准透明度要高，资金落实到每个人头。多交多领，少交少领，不能吃大锅饭。4.从资金管理上看，由政府监督，具体业务由隶属民政部门的非盈利机构经办。在县（市、区）建立农村养老保障的专门机构，负责收取和发放养老金工作。要以县为单位进行平衡核算，接受同级财政、审计部门的监督。另外，可将农村养老保障储备基金存入银行或购买政府债券，一方面能得到利息，使基金保值或增值；另一方面作为积累和投资，支持国民经济的发展。
总之，我国的农村养老保障模式，将是区别于国外现收现付式和我国城市“两个账户”相结合的模式。新的农村养老保障模式，将采取政府组织引导和农民自愿相结合的办法，实行个人交费为主、集体补助为辅、国家予以扶持的政策，建立自助为主、互济为辅、储备积累的机制，以保证农民年老后的基本生活。
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