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世界发达国家和地区的网络管理经验表明，适合本国国情的网络法律制度设计与实施，是维护网络传播秩序、推动网络文化产业发展的根本保障。我国既是经济转型大国，也是网民大国，借鉴西方国家网络立法经验，从我国政治体制、经济产业结构、国家战略安全和法律传统出发制定网络法律法规，是加强依法管网、提升国家文化软实力的关键性工程。
一、网络立法面临的挑战
网络立法面临诸多挑战。一方面，网络技术迅猛发展、网络产业经济呈几何级增长以及网络信息传播去中心化，使网络立法步伐滞后于网络传播发展速度，另一方面，网络并非完全独立于现实社会的“三无领域”，网络信息必然反映社会政治经济体制、思想文化和法律制度等内容，因此，网络立法既需要衔接既有法律内容，又需要反映和体现网络传播特点和管理需要。
1.网络法律法规难以容纳技术迅猛发展所带来的各种问题。法律法规具有相对稳定性，要持续调整某一领域出现的问题和矛盾，缺乏前瞻性的立法非但不能解决问题，且容易成为没有可执行性的“废法”。随着网络技术迅猛发展，网络问题层出不穷，而相关法律法规已出现严重滞后和不能适应的问题：网络传播全球性让各国法律适用性出现严重冲突，而电子证据的易逝性、可修改性又增加了对网络侵权、网络犯罪进行取证、制裁的难度，像谢晋名誉侵权案中，原告通过公证被告博客内容作为举证材料，既增加诉讼成本，也难以在所有网络诉讼案中推广；网络传播低门槛既降低了网络侵权、网络犯罪风险，也提高了网络维权和网络执法的法律成本；Web2.0和移动网络技术广泛使用后，网络问题呈现出阶段性集中爆发现象，问题爆发之时，往往无法律适用，而制定法律法规后，阶段性问题则又陡然消退。综上所述，网络技术创新所带来的法律问题远远超过网络立法速度，使网络立法处于滞后状态。
2.法律调整对象的复杂性。网络既是意识形态领域，又是重要的文化产业；网络文化产业不仅本身产值非常 可观，且为其他产业的发展搭建了传播平台和载体，具有战略性产业的特质；网络不仅是通信工具，而且是重要的新闻媒体，随着网络自媒体发展，有越来越多的兼具通信工具和媒体特性的网络平台出现。因此，网络立法须服务于国家发展战略，带有高度政策导向和发展规划性质。如弘扬社会主义核心价值体系、促进文化产业发展、建构社会主义市场经济竞争机制、实现信息化社会、公共稀有资源的分配与管理，以及维护弱势群体权利等内容都应体现在立法内容中，而一部单行法要同时容纳如此丰富的法律调整对象则相当困难。
3.选择网络立法模式十分困难。世界各国都是根据本国国情选择网络法律制度和管理方法的，如美国、英国和韩国设立的是独立型信息通信机构，而德国和新加坡设立的是隶属型信息通信机构。目前，世界上已初步形成了两种基本的网络立法模式：一是以日本为代表的统一立法模式，国家通过颁布网络基本法，指导相关法律法规的立改废工作，系统地规范和保障网络发展。二是以美国为代表的分散立法模式，主要针对电子商务、知识产权保护、网络犯罪等问题开展专门立法，保障网络健康发展。美国是互联网发源地，也是依法管理网络最完善的国家之一，不仅有专门的网络管理机构，且颁布了130多部法律管理网络。(1)强调网络立法的传承性和一贯性。基于网络是社会公共领域的认知，美国网络立法一般是根据既有法律的相关条款，结合美国当前网络发展的实际需要，确立新的网络法律条文和法案。(2)把网络安全和国家安全作为网络法制管理的最重要内容。如美国政府专门成立了六大网络安全专职机构，分属国土安全部、国防部等部门，其职责就是为了维护美国国家安全；奥巴马总统上任后所成立的“全国通信与网络安全控制联合协调中心”“白宫网络安全办公室”也主要着眼于维护美国国家安全和网络安全。
上述两种立法模式都存在立法技术缺陷。统一立法模式增强了法律的权威性和有效性，有利于发挥法律的基础性维护和保障功能，但统一立法涉及政治体制、国家战略发展规划及相关法律法规立改废等诸多问题，立法难度较大；分散立法模式的立法难度较小，但不能战略性地解决网络发展所难以预见的各种问题，容易出现网络问题→立法→新问题→再立法的往复循环的问题。
二、我国网络法律法规的缺陷
我国政府十分重视网络立法工作，据不完全统计，目前各种网络法律法规和部门规章多达70多部。其中，既有社会公共领域管理角度的立法，如全国人大常委会《关于维护互联网安全的决定》《中华人民共和国电信条例》《电子签名法》等，也有网络传播媒介角度的立法，如《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》《互联网电子公告服务管理规定》《互联网视听节目服务管理规定》等，总之，我国政府“建立了全世界最充分最完善的网络监管和网络规章制度”，[1]有力地保障和维护了网络传播秩序。但我国网络立法存在指导思想不清晰、立法层级比较低、立法主体多头化和缺乏公众民主参与等问题致使网络法律法规存在明显缺陷，影响了法律的权威性、有效性。
1.网络法存在结构性缺陷。完善的网络法应该包括从基本法律、专门法律(或单行法律)、行政法规到规章制度的各层次法律法规，用于调整不同对象和范围的网络问题。由于我国既没有网络基本法，也没有媒体法和通信法，法律没有完整地规定媒体的权利与义务，也没有明确规定通信工具监管、使用的权利和义务，致使网络法先天不足。我国网络法层次较低，现行网络法律法规绝大多数都是管制性的行政部门规章，属于法律层面的网络法目前只有一个，即全国人大常委会《关于维护互联网安全的决定》，而这部网络法律不具备基本法性质，难以发挥网络立法龙头作用。由于制定网络法律法规缺乏上位法指导和规范，而只以“解决问题”“管制问题”为导向，难免削足适履，如重刑法行政管理轻民商法的网络立法现状，没有较好地调整公民基本权利保护与网络发展之间的关系；重网络管理立法轻网络文化发展立法，没有解决好建设网络文化法治市场和推动网络文化产业发展之间的关系。
2.网络法存在内容性缺陷。保护网络主体的基本权利和政府加强网络管理，是贯穿网络立法的两个基本指导思想，而这两个基本指导思想又不断发生冲突。全国人大常委会《关于维护互联网安全的决定》把保护网络主体的基本权利作为立法指导思想，即“为兴利除弊，促进我国互联网的健康发展，维护国家安全和社会公共利益，促进个人、法人和其他组织的合法权益”，但这一指导思想并没有在后面的法律法规中得到体现。如随后颁布的《国际联网规定》的立法目的是“为加强对计算机信息网络国际联网的管理，保障计算机信息系统的健康发展”；经国务院批准，公安部发布的《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》第一条规定：该办法是“为了加强对计算机信息网络的国际联网的安全保护，维护公共秩序和社会稳定”，这些法规和部门规章强调的是政府加强网络管理的立法指导思想。
以政府加强网络管理为导向的网络立法，势必把解决当下的网络问题作为立法目标，容易造成网络法律法规缺乏前瞻性。如1990年广播电影电视部、公安部和国家安全部联合颁布的《卫星地面接收设施接收外国卫星传送电视节目管理办法》规定：普通居民不能收看境外电视节目。如今，通过网络收看境外节目早非难事，却没有相应的法律法规加以规范。网络法律体系内容性缺陷还表现为法律法规可操作性差。“相当一部分的行政法规并没有经过较大范围的社会讨论，仅仅在行政部门的‘办公会议’通过。一些法规的条款之间完全重复，表达模糊而缺乏可操作性”。[2]如《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》《互联网新闻信息服务管理规定》《互联网视听节目服务管理规定》等行政法规关于“九不准”或“十不准”禁止性条文规定比较笼统和模糊，对于“淫秽、色情信息”“损害国家荣誉和利益”等规定缺乏明确的判断、分级和执行标准，可执行性不强。
3.网络法存在协调性缺陷。我国网络法律制定主体比较多，如公安部、信息产业部、机械电子工业部、邮电部、卫生部、国务院新闻办、新闻出版总署、国家版权局、国家科委、国家广播电影电视总局、中国证监会、国家保密局、国务院信息化工作领导小组、中国互联网信息中心等都先后制定了网络法律法规和部门规章。还有一些地方人大和政府也制定了相应的网络规章和规范性文件，如《安徽省计算机信息系统安全保护办法》和《上海市电信业务管理经营办法》等。地方政府和部门往往基于地方或部门利益做出对本地方或本部门有利的规定，造成网络法律法规内容的相互矛盾和冲突。最突出的表现是，上位法和下位法冲突，前法和后法矛盾。以论坛经营者对网民发表诽谤性、侮辱性言论是否要承担法律责任为例，有关部门先后颁布了三个行政法规和部门规章，即2000年9月的《互联网信息服务管理办法》、2000年10月的《互联网电子公告服务管理规定》、2002年8月的《互联网出版管理暂行规定》，它们对论坛经营者承担过错侵权责任的规定不尽一致。因三个行政法规和部门规章立法时间有先后之分，法律位阶有高低之分，容易造成执法混乱。再如，许多法规将网络作为媒体加以规范，但又对商业网站采写新闻、颁发网络记者证等作出了较传统媒体更严格的规定，致使相关法律法规相互之间不能衔接。各级政府一方面从政策、资金等方面鼓励发展网络文化产业，另一方面《互联网新闻信息服务管理规定》等部门规章又严格限制互联网新闻信息服务单位股权，影响了网络企业参与文化市场竞争。简而言之，政府职能部门长期的沿革和行政隶属关系等因素所形成的中央与地方各部门之间的权限划分，导致政出多门，极大地影响了网络立法和执法工作。
三、加快网络立法的建议
为维护网络秩序和促进网络文化产业发展，须以战略性和前瞻性眼光加快我国网络立法工作。
1.选择统一立法模式开展网络立法。虽然世界上大多数国家目前采用分散立法模式立法，但弊端已显而易见，无论从立法角度还是司法角度，都容易造成法治矛盾和冲突。网络立法涉及刑法、民法、行政法、经济法、国际法等诸多领域，超出了一部部门法所能调整的范围，因此，有必要制定一部基本法意义的网络法，进一步指导和规范网络部门法立法工作。实践证明，统一立法模式更有利于政府各部门之间协调网络监管工作，提高执法效率。从中长期网络立法进程看，网络将是我国经济产业升级换代的重要平台，颁布网络基本法，系统指导和规范我国网络发展方向，全面提升网络行业创新力和竞争力，以及保障公民基本权利将是重要的立法目标。一方面，网络商业模式不断创新，网络基础服务商和网络内容服务商的商业矛盾不断加剧，而网络内容服务与现实内容服务界限又趋于模糊，急需法律法规进行规范，另一方面，网络反腐、网络电商实名登记及网络自媒体等网络传播行为容易侵害公民隐私权，也急需得到法律的严格保护，因此，网络发展初期的那种“头痛医头、脚痛医脚”式的网络立法显然难以适应网络发展的需要，必须用立法模式推动立法内容、方法创新。
2.在网络基本法指导下，加快网络通信和网络媒体立法工作。从网络发展水平和产业结构看，我国既不能像新加坡那样把网络当做单一媒体进行管理，也不能像日本、我国台湾地区那样把网络当做通信工具加以管理。从实际情况看，困扰我国网络发展的突出问题不是作为通信工具的网络所带来的，而是作为媒体的网络所造成的，因此，应该针对通信工具的网络和媒体的网络分别立法加以规范。为适应城镇化发展、人口老龄化对社会服务提出的要求，实现三网融合快速发展、物联网建设、智慧城市建设等信息化建设目标，需要加快网络通信法、网络文化产业法制定工作。一是政府管理部门与IT行业进一步划清界限，彻底脱离产权和人事关联，解决网络管理部门各自为政、政企不分等问题。二是整合相关部委管理网络职权，成立隶属国务院的独立监管机构。建立综合性议事协调机构，逐步集中分散于工信部、国家新闻出版广电总局、发改委、国资委和商务部的网络管理权。三是对涉及电子商务、知识产权保护、网络犯罪等领域的法律法规进行立改废的立法活动，维护网络传播秩序和社会健康发展。
为调整政府的网络管理权与网络言论自由权之间的冲突，有必要加快网络媒体法立法进程。在我国媒体法没有颁布实施前，用法规形式规范和保障网络媒体发展。
3.立法宗旨上确立“依法保障市场监管”的法律价值取向。适应发展社会主义法治经济的需要，改变“用法律直接管理”的思维方式，采用“依法保障市场监管”的思维方式，制定网络法律法规。根据网络企业的性质规定相应的权利与义务，用市场力量保障企业行使权利，鼓励企业实施技术、管理创新；防止网络企业因“高技术、高附加值”所导致的“大者恒大、赢者通吃”的市场竞争失灵问题，引导市场有序竞争。明确网络用户权利与义务，协调网络公权力扩张性与用户私权利抵御性之间的冲突。