拉丁美洲养老保险体制改革及其评价，本文主要内容关键词为：拉丁美洲论文,养老保险论文,体制改革论文,评价论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F13/17.1 文献标志码：A 文章编号：1673-291X(2008)03-0111-03
在拉丁美洲，养老保险体制的改革是社会福利发展的关键因素。早在20世纪80年代，智利创建了私人养老基金制度，它对20世纪90年代前期其他拉美国家从根本上改革养老保险体制产生了巨大的影响。最近，玻利维亚、墨西哥、萨尔瓦多、尼加拉瓜、多米尼亚共和国、秘鲁、阿根廷、乌拉圭、哥斯达黎加、洪都拉斯、委内瑞拉、厄瓜多尔、危地马拉、巴拿马和巴拉圭都对其养老金体制进行了结构性改革，可以说一场养老金体制的改革运动正在席卷拉丁美洲。针对这场改革而引起的大讨论其重要性已经远远超出了拉丁美洲地区，而且越来越多的其他地区的计划者正在从拉丁美洲养老金体制改革中汲取经验和教训。
一、拉丁美洲养老保险体制改革的主要内容
一般而言，在拉丁美洲，私人部门在强制性养老保险中占有更大的份额，其养老保险有三种明显的改革模式。下面将分三种模式分别介绍其改革内容。
（一）替代模式
已经有五个国家采取了这种改革模式，分别是智利(1981)、玻利维亚(1997)、墨西哥(1997)、萨尔瓦多(1998)、尼加拉瓜(2001)和多米尼加共和国(2001)。这种模式的改革是把养老保险体系中的保险人所起的作用由国家转向私人部门。除了规制和监督之外，国家还承担了其他一些责任，比如保证提供最低养老金或者为贫困老年人提供基本养老金给付。在这种模式下，养老保险基金由许多基金管理公司管理，它们通过竞争来争取客户，并且通过被保险个人的资本形成来筹集资金即养老保险缴费。也就是说，被保险人向其个人账户供款并形成储蓄，当退休条件满足时，个人缴费积累的资本将用于为其提供养老金。向私人养老基金授权是这一模式的典型特征，但这并不意味着在改革过程中完全放弃国家养老保险。
（二）平行模式
秘鲁(1993)、哥伦比亚(1994)已经采用了这种模式。在这种模式下，被保险人既可以参加国家养老金计划，也可以参加私人养老金计划，但是不能一次性同时参加两个养老保险计划，具体选择哪个养老保险方案由个人选择。如同在替代模式中一样，私人养老保险计划部分形成养老保险基金，这部分养老金采取完全基金制；公共部分养老金即国家养老金计划采用部分基金制；国家养老金的资金来源于收入缴费和资本储蓄，养老金赤字由国家预算填补。被保险人从公共部门获得养老金的具体数额由其缴费数额和时间长短来决定。
（三）混合制模式
实行混合制模式的国家有阿根廷(1994)、乌拉圭(1996)和哥斯达黎加(2001)。混合制模式保留了国家养老金部分，私人养老金对其提供相应补充。在该模式中，雇员同时参加国家养老金计划和私人养老金计划。因此，混合制模式是一个两支柱模式。
以上三种模式使拉丁美洲养老保险体制改革的趋势趋向明朗化，使拉丁美洲养老保险改革具有明显的私有化倾向。具体来说：加强了雇员供款和受益之间的联系；部分国家使现收现付制下的隐性养老金债务显性化；通过引入基金制削弱或者取消了养老金体制的再分配功能；新体制降低了对老年抚养比的敏感性；雇员可以有限制地在不同养老保险支柱中进行选择，确保了养老金体制的竞争性；减少或者取消了雇主供款以减少劳动力的成本；新的养老金体制独立于政治体制之外，加强了财经纪律，确保私人养老金的安全性和流动性。
二、拉丁美洲养老保险体制改革评价
（一）不同改革模式的转制速度不同
大体来说，替代模式转制的速度较快，平行模式和混合制模式转制速度较慢。出现这种差异的原因在于从公共养老金计划向私人养老金计划转变并不仅仅取决于私人养老金计划是否比公共养老金计划优越，而且还取决于被保险人留在原有养老金计划或转向新养老金计划的自由度、养老金体制改革进行时间的长短以及促进转制的法律措施的激励程度等因素。
（二）改革并没有像预期那样扩大劳动力的覆盖面
事实上，基于供款者的劳动力覆盖面已经有了大幅度下降，在有些国家甚至连参加养老保险计划成员资格劳动力的覆盖面也降低了。出现这种现象的原因在于在过去二十多年里，全球化促使拉丁美洲经历了非正规部门劳动力市场的快速发展，而养老金改革没有适应这种变化趋势。由于覆盖面的下降具有负面效应，因此需要研究如何才能克服目前所存在的问题。
（三）个人账户的所有权以及养老金领取和供款之间的紧密联系并没有成功地解决欠费问题
1999年，智利实际供款者占参加养老保险人数的比例为53%、墨西哥为87%、萨尔瓦多为58%、秘鲁为44%、哥伦比亚为48%、阿根廷为44%、乌拉圭为59%，几乎有一半成员欠缴养老保险费。
（四）基金管理公司之间的竞争还取决于参保人数
基金管理公司之间竞争的前提是必须有大量的管理者存在，而且它们之间的竞争还取决于参保人数的多少。大国有较多的参保人数，因而其基金管理公司的数量就较多。相反，小国的参保人数较少，因而其基金管理公司的数量就较少。因此，小国实际上不存在基金管理公司之间的竞争，这对于正在考虑对其养老保险制度进行改革的小国来说是一个重要的教训。在改革之初，基金管理公司数量激增，后来大部分被兼并，只有小部分在运作。即使在那些基金管理公司比较多的国家，参保人员主要集中在最大的三家基金管理公司，而且这种集中趋势还在继续。所以，即使在基金管理公司较多的大国，基金管理公司之间的竞争也是不充分的。参保人员选择这些大的基金管理公司并不是因为基金管理公司为他们提供了较低的手续费以及高回报率等优势，而是推销人员和广告引导了参保人员的选择。在仅仅存在私人基金管理公司的国家，参保人员的集中度要比基金管理公司类型多样化国家参保人员的集中度高。小国应当培育多样化的基金管理公司，并允许它们用其他机构的既有基础设施来降低成本和为其进入市场提供方便。
（五）基金管理公司的管理成本居高不下
一般情况下，管理成本由参保人员按照工资的一定比例或固定数额支付。它主要由两部分组成：一部分是手续费，它是基金管理公司由于管理个人账户、基金取得的回报及养老金而向参保人员收取的报酬。另一部分是保险费，即基金管理公司为了分散残疾和死亡风险而向参保人员收取的费用。从长期来看，手续费和保险费表现出不同的变化趋势。手续费只占管理成本的一小部分并有下降的趋势，而保险费占管理成本的大部分并有上涨的趋势，因此总的管理成本呈现出了上涨的趋势。管理成本上升是拉丁美洲地区养老保险制度改革面临的最大挑战。
（六）养老金积累大幅度增加，但是否增加储蓄仍然难以定论
智利是改革历史最长的国家，其养老金积累在1998-1999年占GDP的52.6%，当年阿根廷这一比例为5%，其他国家约1.7%～3.5%。至于养老金积累是否促进了国民储蓄的提高还有待进一步研究。智利有二十多年的改革历程，时间跨度已经足够长，是目前唯一可以通过实证分析来检验养老金积累是否增加了国民储蓄和促进了经济增长的国家。有两篇著名的论文，一篇是罗伯特·胡兹曼1997提供的，另一篇是艾尔伯特·艾尔娜斯·德麦萨1999提供的，他们对智利养老金积累是否增加了国民储蓄和促进了经济增长也没有得出统一的结论。
（七）国家的财政成本要持续相当长的时期
国家的财政成本主要由三部分构成，即公共养老金体系赤字、认可债券和最低养老保障金，一些国家还提供了额外的国家保证金，低的财政成本和雇员的福利之间存在着权衡和替代关系。根据拉丁美洲各个国家人口的不同特征及其养老金体制产生的时期不同，财政成本有可能持续50～70年。
（八）总回报率高，净回报率低，投资回报率的长期趋势还不太明显
阿根廷和智利的养老金投资总回报率分别为13%和11%，哥伦比亚为10%，其他国家大约为7%～8%。如果扣除管理成本，净回报率较低。经济危机曾经对投资回报产生过不利影响。投资回报率的波动对养老金领取者来说是一个风险，并且会对养老金水平产生影响。对于混合制模式而言，它由一个可保证的基本养老金和个人账户养老金构成，这对于分散投资回报风险是有好处的，但是目前还没有办法检验这一结论。
（九）养老基金投资组合仍然缺乏多样性
大多数国家仍然将养老基金主要投资于政府债券，而投资于股票的比例非常小。除了智利1999年有12%的养老基金投资于国外，许多国家禁止将养老保险基金投资于国外，因为投资于国外被认为与国家利益不相符。养老保险体制改革没有导致多样化投资组合，这是改革成功与否的又一大挑战。
三、对中国养老保险体制改革的启示
（一）应当重视养老保险体制的激励效应
从博弈论的观点来看，一种稳定的制度必然会对应着各行为主体相互博弈的均衡。养老保险制度的设计应充分考虑到企业、个人的理性反应，使之成为一种相对稳定的、有效率的制度安排。政策制定者必须考虑其他行为主体的“反映”，重视养老保险制度改革中的个人、企业的相关行为，避免逃费行为等道德风险和逆向选择问题的出现。拉丁美洲改革前后的情况就充分证明了这一点。一方面，应当加强对新的养老保险制度的解释宣传，加强政府的管制与约束；另一方面，应当反思设计的制度是否从根本上调动了企业、职工的积极性。
（二）适时、适度扩大统一的企业职工基本养老保险覆盖面
扩大养老保险覆盖面既可以增加养老保险费收入，又可以增加养老保险金支付，它本身是一把双刃剑。中国属于发展中国家，经济发展总体水平不高，存在着大量的非正规部门。从政策层面强行扩大统一的企业职工养老保险覆盖面不会达到预期目的，只会增大养老金支付规模和基金缺口，降低遵缴率。目前，统一的企业职工养老保险覆盖面应当包括所有的正规部门，而且，为了抑制正规部门企业的逃费行为，政府应当承担转制成本，以打破养老保险中政府和企业博弈的囚犯困境。对于非正规部门，应当根据该部门从业人员的就业特点，积极探讨并构建适应其就业人员要求的养老保险制度。随着经济发展水平的提高，正规部门在增加，非正规部门在减少，养老保险制度逐步实现向统一的企业职工养老保险制度的完全过渡。国发[2005]38号规定城镇个体工商户和灵活就业人员参加基本养老保险的缴费政策有别于统一的企业职工基本养老保险政策在一定程度上证明了统一的企业职工基本养老保险制度的扩面工作不可能一蹴而就。
（三）加强保障基金管理，确保基金保值增值
我国目前的基金管理方式是非市场化的内部直接投资管理方式，这不利于基金保值增值；不利于公平竞争和降低管理成本；不利于建立风险防范机制；不利于投资收益率的提高。基金的保值增值很大程度上取决于投资管理方式和具体投资管理机构的选择。我国的养老保险基金可以借鉴拉丁美洲的改革方式，由外部专业投资机构进行投资管理。建立外部专业投资机构关键是要建立一套完整的运行机制，以加强保障基金的监管和提高基金的投资收益率。首先，建立基金管理公司的准入机制，规定公司的注册资本、自有资本、经营范围等问题。其次，建立经营机制，规定保障基金的投资范围、竞争机制、利益机制、公司的监控机制、退出机制等。
（四）养老保险制度转型的成本和消化改革成本的途径
养老保险制度转型不仅需要付出相应的成本，而且可以找到逐步消化改革成本的途径。可通过变现部分国有资产、开征新税种等多种渠道来筹集转制成本。国家正在研究用划拨部分国有股的形式来充实社会保障基金，解决转制成本；还可以借鉴拉丁美洲的做法，对“中人”发放一部分“认可债券”。虽然“中人”的债务规模不小，但由于对这部分人的偿债期长，债务可分散在几十年中，所以这种方法不会给政府造成负担，也不会对宏观经济产生太大的影响；可开征社会保障税、餐饮业消费税等税种解决转制成本。此外，发行社会保障彩票也是一种可行的筹资方式。
收稿日期：2007-12-29
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