当代西方国家逆民营化兴起的动因分析，本文主要内容关键词为：动因论文,西方国家论文,当代论文,民营化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F279.12 文献标识码：A 文章编号：1008-7095(2010)03-0046-06
民营化是当代政府管理的新理念，是当代社会治理的重大战略和政府改革的主流方向之一。但经历了20世纪90年代的发展高峰之后，西方国家民营化发展速度开始放慢，总体上呈下降趋势，逆民营化(reverse privatization)的兴起成为西方国家民营化发展的一种新取向。从民营化到逆民营化反映了民营化发展的动态性和混合性特征，以及当代西方发达国家政府与市场关系的规律性运动。目前学界看到的往往只是前者，而忽视了后者。“公共服务民营化之后，如果未能提高效率，政府或公民对民营化服务不满意，是维持民营化服务呢，还是应该将服务收回？”等后效应问题，一直没能引起学术界的重视。在《西方国家公共服务转向的最新进展与趋势》等文章中，笔者对当代西方政府治理变革从民营化到逆民营化发展这一重要变化，以及世界民营化的未来走向做了分析。①本文拟从国际时代背景变化、公共行政理论的转换与民营化的失败三个方面对逆民营化兴起的动因进行专门论述。
一、国际时代背景的变化动摇了民营化的理论根基
逆民营化的兴起与国际时代背景的变化直接相关，20世纪90年代中期以来国际时代大背景的变化动摇了民营化的理论根基，推动了逆民营化的兴起。
首先，新自由主义受到置疑和抵制，使民营化的理论根基受到动摇，成为民营化比重下降，逆民营化兴起的重要动因。
作为民营化理论基础的新自由主义，在20世纪80年代之后成为西方主流经济学思潮。在新自由主义浪潮的推动下，民营化在西方国家迅速发展。而20世纪90年代，以新自由主义为理论基础的“华盛顿共识”出台后，民营化改革在第三世界上普遍推广。然而，近30年的民营化试验在很多国家非但没能提高经济效率，反而为国家发展带来了灾难性后果。经济增长大幅度下降，贫富分化严重，成为20世纪80年代以来西方发达国家社会发展不争的事实。即使在美国，在收入不平等方面，1980年代以来，美国收入不平等不仅在高、低收入家庭之间迅速拉开，在中产家庭与高收入家庭也明显拉大。如今，美国的财产分布情况是，5%的人占有58%的财产，10%的人占有？0%的财产。在社会各阶层的收入增长率方面，在过去20多年里，高收入者收入增长率高，而80%的普通工薪阶层的收入增长呈负值[1]4。2007年，工薪收入者中，1%的高收入者的收入占所有工资收入的23%，是1928年以来最高值。[2]
拉美国家纷纷实施民营化改革以来，拉美经济不仅没有出现黄金时代，相反却经历了三次经济衰退。推行“华盛顿共识”之后的重要结果之一是，“许许多多发展中国家的人民丧失了谋生的手段而跌回到了赤贫状态。对早些时候相当富裕的拉丁美洲，20世纪80年代被称为是‘失落的十年’。”[3]280
知名经济学家阿兰·纳塞尔撰文指出，私有化狂热是新自由主义全球化的特征。[4]在《喧嚣的90年代》中，诺贝尔奖获得者斯蒂格利茨指出，近30年左右的美国版市场经济不过是一个需要揭开伪善面纱的“神话”，其依据的新自由主义经济理论是“巫术经济学”。德国著名哲学家哈贝马斯接受《时代周报》记者采访时指出，“华盛顿共识是臭名昭著的经济计划，是由国际货币基金组织和世界银行在20世纪90年代制订的计划，据说提供了经济改革的模板，首先是拉美，然后到半个世界。其中心承诺就是‘滴漏’：让富人更富，财富就将渗透到穷人身上”，“私有化时代已经结束。负责推动公共利益的角色是政治而不是市场。”②正是如此，从其产生之日起，新自由主义在全世界范围内不断受到抵制。而受新自由主义驱动的民营化浪潮风行世界的20多年来所造成的各种社会负面影响经过长期的积累，最终引爆了遍及全球的抗议活动，反对和批判私有化正成为拉美国家乃至世界各国新的历史潮流。各国对作为民营化理论基础的新自由主义批判与抵制的加强，使得民营化的理论根基被动摇，从而使民营化的合法性日益受到挑战，甚至被认为是一种“新的通往奴役之路”③。在这次由美国次贷危机引发并迅速波及全球的金融危机中，新自由主义政策更是在全世界范围内受到空前的质疑与反对。从危机发生的原因与各国纷纷采取的“重新国有化”救治危机药方均不难看出，它必将对世界民营化发展产生深远影响，必将在全世界范围内掀起一股逆民营化甚至反民营化高潮。正是基于民营化过程中出现的种种问题，斯蒂格利茨发起了放慢民营化步伐并对民营化更加谨慎的计划。
其次，新公共管理改革陷入困境，西方各国在反思以新公共管理为主要内容的第一轮改革的基础上，开始进入第二轮改革，改革的重点已经从结构性分权、机构裁减和设立单一职能的机构转向整体政府，并趋向整体治理。
新公共管理改革产生了政府的碎片化、政治控制的削弱、协作不力和能力不足等问题[6]，以及大量民营化所带来的公平与责任问题。这种影响在不少方面是灾难性的。如在机构分散方面，新公共管理改革的结构转变给只有350万人口的新西兰带来了300个中央机构、40个小的行政部门与大量的地方与卫生机构。这种大量的政府碎片化当然难以给这些国家带来良好的经济前景，到2000年，新西兰人均GDP水平在所有OECD国家中排名倒数第二。[7]正是对这些问题进行反思的基础上，1990年代中期之后，西方各国开始着手第二轮改革。在现代公共部门的第二轮改革中，针对第一轮改革所带来的种种弊端，这轮改革的重点已经从结构性分权、机构裁减和设立单一职能的机构转向整体政府，实施重新强调中央政府权力，并注重横向协作与中央权力相结合的整合治理。这一趋势不仅在英国、澳大利亚和新西兰这些被称为新公共管理改革先锋的盎格鲁—撒克逊国家非常明显，而且在其它并没有致力于推行新公共管理改革的国家也日益显现[8]。如今，虽然新公共管理的影响在一些国家仍然存在，但这一浪潮差不多已经终止[9]。有学者更是指出，新公共管理已经寿终正寝[7]。第二轮改革对政府领导与指导能力的重新强调不仅反映了对大量民营化的限制，也反映了对作为公共服务领导者的公共部门更为积极的态度，表明了要提高公共服务能力，民营化并非是最有效的工具，而需要整合服务提供，跨部门合作与改进公共服务文化，走向一种整合型服务提供模式。以收回外包为主要形式的逆民营化的兴起与发展反映了这一时代背景的变化。
二、公共行政理论转换为逆民营化的兴起提供了理论基础
（一）对市场和政府作用的重新认识
政府的新公共管理变革推动了市场化管理技术的发展，以提高效率。但它没有考虑到市场和政府的重要区别，而是认为政府与企业没有本质区别，政府完全可以像企业一样运作。市场是建立在利益最大化原则之上的。亚当·斯密认为在市场上，通过一只“看不见的手”便可以实现社会最优化生产。实现这一乐观结果的关键在于竞争。但现实情况却是，很多服务是自然垄断的，因而很难受益于竞争性市场这只“看不见的手”。
在公共服务中，有些东西比成本和服务质量更重要。公民期望参与、表达和控制政府决策。协商是民主的关键。通过参与和协商，公民会将个人偏好更多地转向集体福祉[10]。而为那样的民主协商创造空间则是政府的核心职能。民主社会的公民往往会培养弥合社会差异、思考公共问题和创造社会最优方案的能力。经历了十几年的民营化试验之后，在公共行政领域，又重新转向了对公民身份、参与和公共价值的重视。政府的作用不像新公共管理所宣称的那样只是在市场过程中掌舵，还必须服务于公民[10]。政府必须有能力帮助公民走到一起发现问题并讨论可供选择的方案[11]。公民参与也不只是新公共管理所倡导的顾客导向和竞争。公民需要的不仅仅是选择走出市场，他们还需要呆在社区，并拥有行使发言权和投资于其社区的机会。学会解决集体问题，学会解决城市的异质性分歧和学会实践协商——这些都是民主社会的基础。
政府不同于市场，必须重新定位市场与政府的关系，重新回归政府在确保公共利益的核心作用，是西方国家经历了十几年新公共管理与民营化试验之后的重要经验总结。
（二）政府市场化理论的承诺和失败
政府市场化理论一个所谓的优势是他们可以在提供政府服务时给顾客公民更多的选择和表达权。民营化倡导者的重要承诺就是它能带给顾客公民更多的选择和表达权。通过政府服务民营化，公民消费者可以享受市场选择，能够比投票或在不同的社区迁移更为定期地购买服务。但美国合同外包行为的经验分析表明，在民营化越多的城市，越不重视公民表达[12]。因为民营化通常是在政府作为买方和一个或很少的几个供应方之间的签约.所谓的公民顾客却看不到提供者的选择。英国的情况则表明，在公共服务生产中，过多的选择还会带来诸多坏处④。奥斯特罗姆等人也发现，由于移居具有很高的成本，所以，查里斯·蒂伯特所提出的“用脚投票”并非表达偏好的最佳方法，在大多数情形下，往往是很不现实的。[13]
同样，市场化方法只可能使政府服务供给在地区层次实现规模经济。民营化和政府间合作是最为盛行的地方政府改革模式。但二者均不能推动区域内的公平。富裕的郊区比农村或核心城市社区更支持民营化，而由于其自愿性，政府间合作不会使政府选择同比它们更穷的邻居政府合作[14]。美国知名学者文森特·奥斯特罗姆等通过大量的经验研究表明，大多数公共服务似乎都极少具有规模经济。[13]
政府市场化模式另一承诺——效率也只是暂时性的。美国的研究表明，只有具备有效的监督，实行民营化的地方政府才能获得效率[12]。对民营化和成本的元分析显示的结果虽然并不一致，但绝大多数研究不能证明民营化能节约费用。[15]事实证明，合同规范和监督比人们开始想象的难度更大，花费也更高，如相关研究表明，仅合同外包的平均监督成本就占了项目总成本的20%。[16]基于此，有学者指出民营化带来的结果是“毫无疑问，错误已经造成了，而诺言却没有实现”。[17]391
（三）融合协商与市场的协商性社会选择理论
上述分析可以看出，市场并不能保障公平、表达权和效率。市场只是公共服务的一种工具，但市场需要认真管理才能实现想要达到的目标。地方政府必须具备建设市场和让公民参与协商过程的能力。
虽然市场化改革的试验已经在公共行政中进行，在规划领域却重视协商和沟通。建立在哈贝马斯对话基础上的新领域———沟通性规划(communicative planning)已经兴起，它强调规划决策中的公众参与和沟通过程。这一过程对现行的权力结构提出了挑战。并给穷人更多的表达权。[18]124-139
尽管市场化改革的努力加大了公民和媒体对政府作用的质疑，地方政府管理者却对公共价值服务方面表现出更多的兴趣。一项有关美国公共民意的研究发现，公民通常将政府等同于为自身服务的政治家或不负责任的官僚机构，从而造成了大量的负面看法[19]。但是，当政府重新发起建立促进经济效率和安全的公共设施的对话时，公民的看法便又会变得更加积极。困难在于重建政府的领导能力和公民参与集体协商过程的能力。地方政府具有了一种潜力，它通过在城市推动创新的领导表现出来[20]。
如何将协商需求融合于更为市场化的政府服务生产制度之中，是一种挑战。公共选择理论错误地假设顾客在竞争的市场中进行选择能解决公共服务问题。对市场的过度运用犯了矫枉过正的错误[21]。同样，民主的替代办法，如多数人投票制，已证明会造成不稳定的决策周期和操纵。社会选择理论表明了要同时解决效率、民主和服务于公共利益的难能性。自由决策则包括了决策中某种形式的专家自主。所以，投票和顾客自己选择均不能产生稳定、民主和社会最优方案。而通过协商，个人可以看到转向更为社会化收益决策的需要，从而解决这些问题。这是协商和民主计划过程的承诺。然而，仅仅只有协商也会导致与投票一样的难能问题[9]。所以应该运用一种能将计划、市场、选举和协商融合为一体的过程，即协商型社会选择。协商型社会选择形成了空间和时间的动态观点，它表明市场和计划是如何一起通过协商发挥作用的。协商型社会选择框架承认市场和计划的混合环境更能适合复杂城市的需要，主张需要对社区的多元利益加以包容。
公共行政上述理论由20世纪七八十年代至90年代主流理论对市场作用的迷信，逐步转向1990年代中期之后对政府作用的重新重视，以及试图在政府与市场之间寻求一种新的平衡并使二者能相互兼容的努力。这一理论变迁反映到政府治理实践，则是私有化意识形态的进一步淡出，民营化发展速度下降，多种公共服务提供方式同时并存，地方政府既从事合同外包，同时又将不成功的外包收回。
三、合同失败：逆向民营化兴起的直接动因
西方国家民营化改革的重要动因是民营化能提高效率和节省成本。然而，近30年的民营化试验却表明，民营化并不容易带来效率和成本节省，相反，合同外包的实施困难重重，民营化往往与各种问题相伴而生，如服务质量下降、监督困难等，从而增加了民营化的实施难度。以萨瓦斯为代表的早期民营化研究者由于过于赞同民营化而看不到民营化的负面影响，认为民营化一定能带来经济效率；但最新研究表明，大多数相关研究不能证明民营化能节省费用[15]。如Bel和Warner对从1965～2006年所有有关垃圾收集和供水服务效率与成本的计量经济学研究做了元分析，发现其中大部分研究并没有表明公私部门之间存在成本和效率的差异⑤。相反，合同外包与实施存在诸多难题。研究显示，至少有20%以上的公共服务民营化均已失败告终。Warner和Hefetz对有关收回民营化服务的案例表明，合同外包失败是收回外包服务最为普遍的原因。普遍存在的民营化失败成为逆民营化兴起最为直接的动因。[22]8-16
国际市县管理协会(ICMA)2002年与2007年的调查充分反映了逆民营化发生的原因。时隔5年的两次调查结果显示，影响政府收回外包服务的六大主要因素排序完全一致，只是比例略有不同（详情见表1）。其中四大原因是有关合同外包失败的，它们分别是：对合同外包的服务质量不满意(73%;61.2%)；外包没能带来明显的费用节省(51%;52.4%)；合同外包存在合同监督问题(20.4%;17.0%)；合同规范难题(15.1%;10。0%)。
这些研究表明，民营化并非像其支持者所想象的那样顺利，相反，近30年的民营化试验表明，成本节省问题、服务质量问题、监督不足问题、合同规范问题与监督问题，一直是民营化实施过程中自始至终都存在的重要问题，正是由于这些问题的存在，导致了合同外包的失败。在很大程度上说，正是由于合同失败，导致地方政府和民众对民营化服务的不满意而决定将那些不如意的民营化服务收回，从而导致逆民营化的兴起与发展。
当然，逆民营化兴起的原因是多方面的，正是在多方面原因的共同推动下，逆民营化开始成为国外民营化发展的一种新取向。西方国家公共服务由公共提供到民营化，再到收回民营化服务（即逆民营化）的动态发展过程向我们展示了当代西方政府改革的完整图景，深刻反映了当代西方政府与市场关系的规律性运动，预示了世界民营化改革的发展趋势和未来走向。⑥西方国家市场化改革从民营化到逆民营化的发展深刻表明，盲目推崇和盲目否定民营化都不是对待市场化改革的科学态度。客观把握市场化改革的发展规律，借鉴世界其他国家的成功经验，以辩证的态度看待和处理近年来我国市场化改革过程中出现的各种问题，才能有效推动我国公共服务改革的发展。
收稿日期：2010-03-14
注释：
①本文所说的民营化，是指公共服务生产由政府或其他公共部门向私营部门运动的过程；而公共服务生产由私营部门返回到公共部门的过程，即为逆民营化。以收回外包(reverse contracting-out)为主要形式的逆民营化的兴起与发展，成为世界民营化发展的一种新取向。相关论述可参见拙文《金融危机对世界民营化发展的影响》，载《社会科学》2009年第11期；《世界民营化发展对公共选择理论的挑战》，载《国家行政学院学报》2010年第2期；以及胡伟、杨安华：《西方国家公共服务转向的最新进展与趋势》，载《政治学研究》2009年第3期。
②该访谈最初发表于2008年11月6日《时代周报》；英文翻译“Life after Bankruptcy”在
Polity2009发表，得到政策出版社(Polity Press)的许可。http://www.slgnandstght.com/features/1798.html。
③这一说法是迈克尔·赫德森(Michacl Hudson)于2008年7月25日接受《大炮与黄油》电台题为“虚拟经济”的访谈中提出的概念。参见：迈克尔·赫德森访谈《虚拟经济论：金融资本与通往奴役之路》，嵇飞译，载《国外理论动态》2009年第1期。
④Roger Levett通过对英国交通案例的分析充分说明了对可选择做得过头了之后的坏处。详情参见魏伯乐等主编：《私有化的局限》，王小卫等译，上海三联出版社，2006年出版，第433页。
⑤详情参见：Bel,G.and M.E.Warner,2007,Local Privatization and costs:a review of empirical evidence,working paper,University of Barcelona and Cornell University.该研究还发现，在1970年代至1980年代更有可能发现费用节省。在1990年代，只有两项研究发现了民营化能节省费用。
⑥有关世界民营化发展走向的论述，可参见拙文《金融危机对世界民营化发展的影响》，载《社会科学》2009年第11期。
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