寻求发展的秘密：政治弹性理论的视角——霍伯特#183;沃林教授的发展观评述，本文主要内容关键词为：发展观论文,视角论文,弹性论文,伯特论文,教授论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
发展理论(Development Theory)是一个综合性的理论，它融合了政治学、法学、经济学、社会学、历史学、人口学等在内的众多学科知识，正如一位美国学者所说：“尽管发展的本质是用经济学术语来解释的，但解释性因素肯定不仅仅限定于经济因素。历史的、制度的、人口的、社会的、政治的以及生态的因素都对发展的解释具有重要作用”，[1]因此，发展理论具有不同的研究视角。在经济学中，以研究经济增长为对象的发展理论包括：传统经济增长理论、新古典经济增长理论以及新增长理论。实现经济增长的秘密是扩大再生产（马克思）、分工（亚当·斯密）、技术和知识进步、制度创新（道格拉斯·诺斯）等因素；在社会学理论中，发展被理解为由传统社会向现代社会过渡的过程，发展理论形成了3个流派，即：现代化理论、依附理论、世界体系理论。由于现代化理论是以西方为样板，设置欠发达国家的未来发展目标，这些目标是以西方为发展蓝图的，以“西方的今天就是非西方的明天”的单线视角看问题，而遭到非西方世界的广大发展中国家的诟病；依附理论正是在反对现代化理论的基础上发展起来，它试图揭示非西方国家的不发展正是由被边缘化和发达国家通过贸易和投资榨取发展中国家财富而形成的，非西方国家要寻求发展就必须摆脱西方国家的控制；世界体系理论抛弃了现代化理论的“西方中心视角”以及依附理论的“中心——边缘”两分法，把整个世界看做是一个体系，这个体系是由中心国家、边缘国家和半边缘国家组成，在这个结构中，中心国家剥削边缘国家和半边缘国家，半边缘国家剥削边缘国家同时又受制于中心国家。在这样一个动态的纵横交错的关系中，国家在世界体系中的位置是会变化的，即边缘国家有可能成为半边缘国家，甚至成为中心国家。在政治学理论中，政治发展理论与现代化理论有紧密联系。政治发展主要受政治一体化（权威）、政治稳定、政治参与（民主化）、政治机构（专业化和理性化）、政治文化（多元化）等因素的影响。[2]尽管政治发展理论主要表现在政治方面的进步，但它对经济、社会的全面发展具有不可低估的作用。
各种各样的发展理论按照Shamsul Hapue的划分，可归结为3种，即：保守主义的（包括经济发展理论与现代化理论）、改革主义的（包括保守的改革理论、激进的改革理论和批判性的改革理论）以及极端主义的（包括古典的马克思主义理论、激进的依附理论、新马克思主义理论）。[3](Preface 2)每一种理论下面又包括许多分支理论，如政治发展理论从属于现代化理论。这些众多的理论虽然来自于实践，但现实却告诉我们，广大第三世界国家仍然没有达到基本的经济社会进步，他们仍然遭受经济贫困、社会不平等、政治不稳定、对外部的依赖等社会问题。这些问题同时也是东欧转型国家所共同面临的问题；另一方面，即使在发达国家也可以看到财政赤字、贸易赤字、犯罪与社会暴力、社会病象。从全球范围内看，不平等的世界政治经济秩序、种族及宗教冲突、环境污染、生态灾难、恐怖主义等问题同样困扰着人类。传统的发展理论并不能解决当前国家内部或者世界范围内所存在的发展问题。因此，“在持续出现的不发达情况加剧的现实与另一方面发展理论与政策研究的蓬勃兴起之间存在着非连续性，这意味着当前的发展理论存在不足和无效的一面”；[3]对于传统发展理论，布莱克教授认为存在着4种“有用的错误”(useful fallacies)的倾向，主要表现为：带有明显不发展痕迹的“假定性的进步”(assuming progress)、西方中心主义式的“特有的现代化主义”(patenting modernism)、在寻求不发展原因时的“指责受害者”(blaming victim)、由中央计划经济和市场化两分法所导致的发展中国家发展道路的“限制性选择”(limiting option)等明显缺陷。[4](P2-7)既然如此，如何重新阐释发展问题，发展的秘密是什么？这是发展理论家必须认真思考的问题。对此，有代表性的观点是：Paul Patrick Streeten认为，人的发展而不仅仅指收入的增长才是消除贫困、饥饿等发展问题的主要途径，由此，就有必要改革政府，提高政府服务的质量以及发挥市场的功能[5]；Shamsul Haque认为，发展不是人对于各种扩张式发展(hegemonic development)的服从，而是人在各种形式、各种水平的控制中的自治[3]；Jorge Nef认为：物质生产既不是发展的目标，也不是发展的标准[6]；布莱克认为：发展的秘密是“提高人的生活质量，不仅包括人的舒适感、生产和创造能力，同时也包括人的自立以及与个体、社会环境和谐相处的能力”[4](P20)等等。
从发展理论的发展过程可以看出，早期由片面追求经济和物质进步的目标已变成了人的发展以及人与自然的和谐相处的可持续发展目标。正是在发展理论发展的背景下，马里兰大学城市研究系著名行政学教授霍伯特·沃林(Herbert H.Werlin)建立了政治弹性理论的框架来研究国家的政治、社会、经济进步。沃林教授的成果主要体现在1998年出版的《发展的秘密：用政治弹性理论进行研究》一书中。在这本书里，发展的秘密不仅在于经济水平的提高，更重要的包括人的生活质量的提高，从而产生一种“能力环境”(enabling environment)。要实现这样一个目标在于领导者与被领导者能协同一致，共同达成社会治理的目标。他把这样的政体称为弹性政体，相反，那些不能达到上述目标，而是经济倒退、社会混乱、环境恶化的国家是因为没有一个有弹性的政体的存在。在探索发展秘密时，沃林以人为关注的重点，在关注制度建设（政治硬件）时，更关注如何形成一种在领导者与被领导人员之间形成一种共识关系（政治软件）。沃林更多的从政治学与行政学背景意义上阐述发展的秘密，表面上看，缺少对经济及社会发展的研究，实际上，其研究成果中充满了社会及经济发展的案例，政治弹性理论不过是一个研究视角罢了。
二
该理论试图超越政治与行政的两分，并在其中建立一个统一的理论，从而为不同形式和文化背景的政府提供一个关于政治发展的总体目标。这个目标就是要从比较成功的政治或行政实践中去寻求领导与随从、官僚制与民主、集权与分权、集体选择与集体控制、管制与放松管制、博爱与权威、松散控制与铁腕控制、行为调节与文化约束、公共部门与私人部门能够互相兼容的规律。
沃林认为：经济学家对于发展问题研究往往是从“比较优势”、“限制政府”、“放松管制”、“市场自由”、“最少干预”的分析入手来解释各国经济增长，对于国有经济(SOEs)他们大多数都持批评态度。但实际上，经济学家的解释并不能在东亚以及亚洲新兴国家的发展问题上给出一个圆满的答案。如此看来，管制与放松管制并不必然矛盾。
政治学研究中（尤其是比较政治学研究），发展理论又称为采用比较历史研究的现代化理论，但他们关于世界政治体制的划分并没有展示出政治体制的发展能力。此外，比较政治研究同时忽略了公共行政的内容；即使在公共行政研究中，历来也存在科学管理与人本管理相互兼容的问题，正如瓦尔多所说“民主管理与科学管理的关系问题是他一生关注的焦点问题”。因此，为了克服民主与科学的两分法，必须在行政学中引入一个统一的理论。
在总结经济学、政治学（包括行政学）关于发展研究缺陷的基础上，沃林认为有必要重新定义政治的概念。所谓政治，就是为实现治理的目标而出现的领导者与被领导者之间的关系。这个概念中出现了一个三角关系：领导者、被领导者、治理。所谓政治弹性应该包括政治硬件（指规则、程序、技术、组织安排、方法等）和政治软件（建立可接受的目标，雇佣合格的雇员、鼓励培训、代表资格、动机以及竞争激励，关注团队风气，增强双向交流，提高合法性，持久监督，保护权力的独立领域，建立冲突——解决问题的程序）两个关键变量。
政治弹性理论的基本内容如下：(1)政府或权力机构越能够交替使用或结合使用政治权利（包括激励与说服）和政治硬件（包括强制与非激励）效果越好。(2)当领导人交替使用硬权力与软权力，政治权力就会出现“橡胶带”或“气球”现象，将会使官僚在各种形式的分权或代表权力的过程中并不丧失控制，甚至还可以扩展他们的影响，更加可靠地影响广大范围内的公民、参与者以及下级机构。(3)政治弹性既要依靠选择适当的政治硬件（包括“客观”的组织、管制、程序和技术等），更重要的是依靠政治软件（存在于领导者与被领导者之间的关系）。(4)政治软件的好的治理过程中变得更为有效。(5)政治软件的优化需要在政治权力的两种含义——在追求比较优势（党派政治）与寻求一致（政府政治）之间寻求平衡。即所谓的基础性政治(Primary Politics)和发展性政治(Secondary Politics)的平衡。
运用这个理论，沃林教授首先提出了发展的概念，发展不仅仅是指经济发展，而且包括改善生活质量。这就需要有一种有能力的环境。政治弹性观作为一种解释体系，是用来分析政治和行政在促进国家发展中起到了什么作用，因此，与经济增长理论相比较，政治弹性理论具有对公共行政更强的解释力。
关于政治软件。作者认为在当代各国政治与行政中起作用的更多的是某些“主观因素”而不是“客观因素”，换句话说，政治（偏重政治软件）比行政（偏重政治硬件）更为重要。沃林试图通过综合政治硬件与软件来恢复人们对公共行政的信心。
关于如何协调分权与集权的关系问题。沃林批判了行政学中的“只要有集权就不可能有公权，或者相反”的命题。沃林首先明晰了联邦制、责任划分以及分权标准等基本概念，最后得出了在政治弹性理论中的4个结论：(1)进一步分权并没有降低集权；(2)如果领导人物害怕分权，则会降低了他们的完成任务的能力；(3)各种各样的分权与集权是能够兼容的；(4)只强调集权或分权是没有意义的。在阐述4个观点后，沃林对于波及世界的分权化潮流进行了评述。他用自己80年代的亲身经历尤其是人道的行政学理论以及贫民窟改造的实践批评了发展行政学表现出对分权的热衷和对集权和官僚制的反感。作者认为尽管他支持公共选择、大众参与以及私有化方案，他还是倾向于这些措施在一种“能力环境”或“可控的环境”中去完成。在这种环境中，存在着一种中央机构或发起机构与社团或地方机构的联合，领导者愿意或能够以可接受的方式使用权力去增加合作，减少对抗。
关于腐败问题。沃林教授极力推荐对腐败做出新的定义，他认为腐败产生于党派政治(partisanship)和政治家(statesmanship)之间的紧张。因此，腐败可以分为竞争性腐败和行政腐败。由政党竞争产生的竞争性腐败(Primary corruption)，这种腐败由政党轮替或竞争所导致。行政腐败(Secondary corruption)，这种腐败是由滥用公共行政权力所导致。竞争性腐败所发生的国家如美国、日本、意大利，由于治理环境比较好，所以腐败的危害面不至于扩大；而行政性腐败由于程序更深刻，就好像篮球比赛中裁判的腐败一样，因此，无论在发达国家(MDCs)还是在欠发达国家(LDCs)都应该看做是一种“政治疾病”而不仅仅是“政治问题”。
关于民主与发展的关系。西方国家的早期发展并不是发生在民主的背景下，其实，很少有最近才民主化的欠发达国家其经济实现了巨大的增长。面对这种现实，究竟该怎么看？为了便于分析，作者提出了竞争性民主(primary democracy)和行政民主(secondary democracy)的概念。为了达到民主的目标，比较现实的手段是：(1)当政府已经达到中等发达水平时，就应该不失时机的推动竞争性民主；(2)当有效的政治结构阻止甚至破坏竞争性民主时，那么应该促进有效政府的发展；(3)在许多欠发达国家应该推进行政民主而不是竞争性民主。
关于文化因素对经济发展的影响。沃林认为在比较充分的解释亚洲新兴工业化国家的经济成长以及非洲国家经济落后的原因过程中，政治因素比文化因素更重要。亚洲国家领袖人物的能力使他们在一定程度上改变了他们的文化。非洲地区，由于领袖人物与被领导者之间难以形成信任、一致、默契、服从的功能关系，使政治软件严重缺失，形成了一种非弹性政体。非洲国家要达到亚洲国家的发展水平必须改造甚至调试其文化，在领导者与被领导者之间形成信任、一致、默契和服从与被服从关系。
最后，作者用加纳和韩国的比较来证明上述有关政治弹性的理论，作者得出结论：对于发展的影响，政治比经济更重要，政治软件比政治硬件更重要。当然，发展不利的因素到处都存在，如：受窒息的公共部门、家庭国家主义、弱小的私有部门、分权化障碍、分裂的社会、种族的多元化以及民主的压力等。面对众多的问题，什么才是发展的秘密呢？沃林认为，用政治弹性理论来解释，“任何能改善治理的方法都是好方法”。例如，如何治疗政治疾病，这方面的方法有：进行改革、强化压力、促进竞争、分权与集权相结合、确定具体指标等等。当然，打开改革的大门离不开社会科学研究水平的提高。
三
用沃林教授的话说，政治弹性理论是他思考了30年的研究成果。其主旨是试图在政治学与行政学中寻求一个宏观的、综合的解释框架，并力图用这个框架来解释不同政体中的政治、经济、社会全面发展状况，从而寻找发展的秘密。即他所说的“更发达国家(MDC)与欠发达国家(LDC)的区别主要表现在他们是否有能力和意愿去评估管制体系的影响并做出必要的调整”[9]；此外沃林教授还想在深层次上协调人类政治生活中存在的某些矛盾现象。如领导者与被领导者、官僚制与民主、集权与分权、集体选择与集体控制、管制与放松管制、行为调节与文化约束、公共部门与私人部门等的关系。沃林教授从重新定义政治出发，构建了一个逻辑严密的理论体系。其理论体系中，有许多值得借鉴的思想，其关于发展问题的结论，“任何能改善治理的方法都是好方法”，从一定意义上说，找到了发展的秘密。政治弹性理论的贡献表现在：
第一，与以往的发展理论相比较，政治弹性现更加明确表示要关注政治软件。传统的发展理论总是从经济、社会、文化等指标中寻找答案，把发展看做是某些量化指标的结果。政治弹性理论虽然也从量化指标上寻求答案，如对制度与游戏规则的强调；但更强调人与人的关系、领导者与被领导者之间的合作对于发展的影响，即强调政治软件对发展的重要作用。为了说明这一点，他比较了亚洲的日本与非洲的加纳在处理垃圾桶上所表现出不同的政府能力环境。政治软件理论告诉我们，只寻求硬性发展指标而忽略领导者与被领导者合作关系不可能最终达到社会全面发展的目标。由此看来，政治软件理论已经把传统发展理论中对于经济、体制的关注点转向了对人的关注，这一点与当代重建发展理论运动是同步的。
第二，在政治和行政的概念上明确表示要以治理为目的。政治弹性观首先对政治的概念重新解释，这与把政治现象看做是“社会资源的一种权威性分配”（伊斯顿），“任何在重大程度上涉及控制、影响力、权力或权威的人类关系的持续模式”（罗伯特·达尔），“研究权力的形成和分享”（拉斯维尔）是有区别的。在此，沃林教授把治理看做是最高目标，把领导者与被领导者共同合作看做完成某些社会及公共事务作为手段。因此，政治不仅是一种权力现象，而且包括对所有公共领域中各项事务的管理，政治的范围被拓宽了。关于政治概念这一新描述，在某种程度上反映了行政学新的发展方向，即公共行政学向公共管理学的转型、统治理论向治理理论的转型。
第三，政治弹性理论表明集权与分权、民主与官僚制、科学管理与人本管理并不必然冲突。从逻辑上讲，政治硬件寻求的是建构制度与规则；而政治软件寻求的是，在制度与规则之外通过领导者与被领导群体的合作，达成协调与一致，从而形成领导者权威。因而，大凡表面上冲突的规则和价值（硬件层面）都可以通过政治软件来化解。如，从表面上看，集权与分权是一对矛盾体，一般的政府都会对此做出明确的规定，但是如何实施规则的过程中的确可以通过领导者与被领导者的协商来完成。同理，民主制与官僚制、科学管理精神与人本主义精神也并不必然存在着矛盾。
第四，提出了竞争性腐败、行政腐败，竞争性民主、行政民主等概念，具有新意。关于竞争性腐败和行政腐败的划分有利于我们认识到腐败在不同层次上的特点，“腐败的概念表明了在人的贪婪与治理之间的一种平衡，治理能力越弱，人的贪婪就越表现得危险和非功能化。在竞争性腐败过程中，人的贪婪在某种程度上是可以控制的；而在行政腐败中人的贪婪是很难或不能控制的”[7]。“竞争性腐败并不必然阻碍发展，行政腐败对于发展则具有腐蚀性的影响。”[7]从腐败概念的划分中，我们可以认识到那种“腐败有利于发展”（亨廷顿）或“腐败不利于发展”的片面提法都是不确切的。
关于民主，沃林把政党竞争、参与选举的民主叫做竞争性民主，而把竞争性团体之间，领导者与被领导者之间的互相尊重以及在政府目标和程序上达成的一致叫做行政民主。“如果没有在竞争性民主与行政民主之间形成平衡，奢谈任何民主话题都是没有意义的。”[7]沃林教授的观点告诉我们民主不应该仅仅在选举上下功夫，民主更重要的是在官僚制内部或官僚与大众之间形成民主参与的气氛，二者之间达到平衡，民主的目标才会真正实现。沃林教授关于竞争性民主与行政民主的思路对于发展中国家如何处理好实现民主政府与民主社会这两个目标的关系具有启示意义。
政治弹性理论的主旨是试图在政治学与行政管理学中寻求一个宏观的、综合的解释框架，并力图用这个框架来解释不同政体中的政治、经济、社会全面发展状况，从而寻找发展的秘密。该理论重点强调在当代各国政治与行政中起作用的更多的是某些“主观因素”而不是“客观因素”，即政治软件比政治硬件更为重要。由此看来，政治弹性理论已经把传统发展理论中对于经济的关注转向了对于人的关注，这一点与当代重建发展理论运动是同步的。其次，在政治和行政的概念上明确表示要以治理为目的，并提出集权与分权、民主与官僚制、科学管理与人本管理并不必然冲突。此外该理论还提出了竞争性腐败、行政腐败，竞争性民主、行政民主等概念，具有新意。当然，该理论也有其缺陷，如其研究方法带有行政学研究的现象学派的痕迹，并且对于发展问题的研究对象上缺少了人与自然关系的研究，等等，这都有待于学者们去进一步完善。无论如何，它为我们提供了一个思考发展问题的新视角。
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