论府际环境治理中的协作与合作，本文主要内容关键词为：环境治理论文,论府际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D625 文献标识码：A 文章编号：1671-0681(2009)05-0096-04
2001年，经济合作发展组织(OECD)曾将环境保护和经济持续发展的政策问题看做是地方政府间伙伴关系建立的首要原因，并认定地方政府间所建立的伙伴关系仍是其他合作关系所无法取代的机制。[1]这在很大程度上能够表明将环境问题与府际关系勾连起来的府际环境治理的重要性和必然性。而在人类社会历史发展的宏观视野中，府际环境治理形态又存在着一种从协作到狭义的合作的内涵之分与历史嬗变，它反映和体现了府际治理以及环境治理形态发展的历史过程和具体规律。
一、府际环境治理的内涵剖析
所谓府际环境治理当然是一种府际治理，而府际治理就是指各级各类政府之间的治理体系，它是府际关系和现代治理两个理念交融发展的产物。因此，我们也可以从府际关系和治理这两个概念解读入手来剖析府际环境治理的内涵。
府际关系这个概念最早出现于20世纪30年代，直到1960年美国学者安德森(W.Anderson)才把它界定为“各类的和各级的政府机构的一系列重要活动，以及它们之间的相互作用。”[2]我国学界对于府际关系的定义一直难有共识，但分歧往往聚焦于这个概念的外延而不是内涵。因为，简单地说，府际关系的内涵就是指政府以及政府部门之间的关系。但是，它的外延却可以从不同的角度来进行界定，如从政府主体的层级高低上来说，府际关系包括中央政府与地方政府、上下级地方政府之间的纵向关系、同一层级地方政府之间的横向关系、互不行政隶属的不同层级地方政府之间的斜向关系、上下级相对应政府部门之间的条条关系、地方政府不同政府部门之间的块块关系等。从政府主体所处的地理位置上来说，府际关系包括地方政府之间关系、跨区域(跨法定行政区划)政府之间关系、主权国家政府之间关系等。从府际关系的具体内容上来说，府际关系包括政治关系、经济关系、法律关系、行政关系等。从府际关系的具体形式上来说，府际关系包括统治关系、控制关系、监督关系、领导关系、指导关系、互赖关系、对抗关系、交流关系、博弈关系、竞争关系、合作关系等。所以，从这个角度上说，府际环境治理中的府际关系应当是指以生态环境为具体内容的府际环境关系。
现代治理概念最早是1989年世界银行使用的，此后国外学者给予它诸多不同的定义。其中具有很大代表性和权威性的定义是1995年全球治理委员会的界定：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采用联合行动的持续过程。”[3]“治理”的主要内涵在于强调：一是治理主体的多元化，即治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。二是治理方式的合作化，即治理主要是通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理，其实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。从这个意义上说，府际环境治理中的府际关系就是以环境合作为具体形式的府际环境合作关系；府际环境治理中的治理即是各级各类政府及其部门之间并强调非政府主体参与其中的府际环境合作治理。
不可否认，目前已有学者提出并概括了府际治理的特征：一是以问题解决为焦点，被视为一种行动导向的过程；二是地方政府间被视为互相依赖和伙伴关系，而非竞争对手；三是注重联系，沟通以及网络发展的重要性，强调政府间在信息、共同分享、共同规划、一致经营等方面的协力合作；四是强调公私部门的混合治理模式，倡导第三部门积极参与政府决策。[4]至此，我们基于上述分析认为，所谓府际环境治理不妨界定为各级各类政府及其部门之间的，以解决生态环境问题为焦点和目标，以生态环境为府际关系的具体内容，以环境合作为府际关系的具体形式，并强调非政府主体参与政府环境决策的管理过程。
二、府际环境治理中的协作及其局限
如前所述，府际环境治理在治理形态上应当是一种合作治理，但是，从人类社会历史发展的视野中看，广义的“合作”具有不同的发展阶段及其本质涵义。我国学者张康之教授认为，广义的合作概念可以用来指称人类群体活动的三种形态，即“互助”、“协作”和“合作”。互助是合作的低级形态，人类群体的互助行为更多的是基于感性而不是理性设计的。协作是较为高级的合作形态，是可以加以设计和计算的，包含着明显的工具理性内容。而狭义的合作则是合作的高级形态，它包含着工具理性的内容而又实现了对工具理性的超越，可以看做是人类较为高级的实践理性的现实表现。而存在于近代以来整个工业社会中被视为合作而实则协作(collaboration)的内涵也主要是与面向后工业社会的狭义合作(cooperation)的相区分中得以彰显。[5]
第一，协作的目的是明确的而且单一性的，强调一次性结果的明确性和充分的合目的性。而合作是过程导向的社会性行动，是有着明确方向的连续性过程，它必然会达成某种一连串的结果，却与协作的具体性结果导向有着根本性的不同。第二，协作的过程是一个“交换”过程，协作中的协作者是各自以自己所拥有和所能提供的因素去与他人的可以补足自己不足的那些因素进行交换，考虑的是自己的收益状况。而合作中的合作者考虑的是合作行动的总体收益而不是自己通过合作过程所达到的收益状况。第三，协作使人失去个体性而成为形式化的符号，即个人在这里被作为形式化的存在而对待，是抽象的协作者而不是完整的人。协作无非是各种各样可以满足协作需求的“条件”汇合，合作则是人与人之间的共同行动，合作的相对方的任何一方都首先是作为独立的具有个体性的人而存在的。第四，协作是服务于自私的需要。而合作则不是出于自利要求甚至自私的谋算，合作的过程来自于社会网络结构的客观要求，是合作关系在个人行为中的实现过程。第五，协作关系从属于法律的规定，接受法律的调控而不受道德的制约。而合作首先需要满足道德的审查和判断，只是在道德判断存在争议的时候，才会求助法律。第六，协作无论在表现形式上会拥有多大的自由和自主性，其实，在根本性质上是被动的和“他治的”。而合作是真正“自治”的，合作关系中包含着自主性的内涵，合作行为是自主性的体现，整个合作过程都无非是自主性的实现。第七，协作的共同目的是在协作之外的，是外在于协作和经由协作所要达到的目的。而合作就是目的，合作本身就是一种社会生活，是人之为人的标志。第八，协作结成的工具共同体既是竞争——协作的，人们之间的协作关系恰恰是竞争关系的矫正因素，协作目标也是为了获得更大范围内的竞争力；又是分工——协作的，强调专业化和专门化的官僚制组织就是最典型的协作组织。而合作制组织将在一切方面都会用合作超越与替代竞争，用实质上的合作互动超越与替代形式上的分工——协作。
基于上述见解，所谓府际环境治理中的协作或府际环境协作治理也就是“协作”内涵在府际环境关系中的具体实现，是指在生态环境领域中建立的主要体现工具理性的合作形态。其主要内容表现为：一是“政府理性人”假设。这种假设认为，政府作为理性行动者也是由自私自利的动机所激励，政府行为也是机会主义的、自我服务的、怠惰的和欺诈的，政府之间也是不能够互相真正信任的。同样，在府际环境关系中，政府也是追求政府公务员个人利益或政府所辖区域利益的最大化，而总是排挤和扭曲那些具有难以量化的模糊性和更大范围公共性的环境利益，府际之间也是难以建立真正的环境信任关系。二是府际环境市场机制。它是运用于府际之间的赋予生态环境产品以商品属性并以其作为交易对象实现供求关系的一种方法或机制，它也是一种典型的包括私有产权和政府加以规制的公共产权交易在内的广义市场或混合市场。其具体内容包括运用于府际之间的各种自然资源产权和排污权交易市场，以及相关的环境产业市场、环境基金市场、环境责任保险市场、环境补贴与税费市场等。三是府际环境法律法规。它是规范府际环境关系的各种环境法律法规体系，并将之作为调解府际环境冲突或纠纷的主要手段。四是府际环境竞争——协作关系。其中，府际环境竞争是存在于府际之间与生态环境相关的各种竞争关系，在竞争内容上包括环境资源竞争、环境产品竞争、环境政策竞争、环境政绩竞争等；在竞争性质上包括正向的环境保护和环境服务方面的竞争和反向的环境资源浪费和环境侵害方面的竞争。也正因为有了这些竞争，才催生了环境协作和突显了环境协作的重要性。五是府际环境分工——协作体制。其中，府际环境分工是指存在于政府及其部门之间的生态环境分工管理体制，包括按照国别以及行政区划与行政层级管理生态环境的政府分工管理体制以及按照自然生态环境资源要素区分设置部门分工的政府管理体制等，而与这种分工、分治体制相伴随的必然是具有一定外在强制性的环境协作体系。
如同协作是随着工业社会生产性特征产生而产生，像工业社会具有历史必然性和进步性一样，在工业文明背景下或工业文明还需要不断迈向成熟的发展中国家之中，府际环境协作治理也具有一定的历史必然性和合理性。但是，相对于面向后工业社会的狭义合作治理以及当代自然生态环境所呈现的特点要求而言，这种府际环境协作治理存在着有待于进一步超越的内在历史局限性，而这些局限性在上述的府际环境协作治理具体内容中已有了充分而明显的表现。比如，就政府理性人假设而言，由于当代生态环境利益基本上是体现广泛利益、根本利益、持续利益、长远利益、代际利益等典型的公共利益，从而使服务于自私自利的政府及其公务员无法摆脱个人或本地区本部门利益与更大范围内环境公共利益的矛盾与冲突，追求个人或本地区本部门利益的最大化往往不能自发地促进环境公共利益的实现，相反恰恰是破坏环境公共利益的根本原因。就府际环境市场机制而言，由于生态环境产品的不可分割性和外部性，生态环境产权往往具有难以完整界定性或界定和维护的高成本性，从而使得环境市场机制作用的范围和力度非常有限，内含公共产权交易的环境市场运行机制中也会经常出现合同执行难、责任追究难和政府垄断与腐败以及经济效率与环境公平的冲突等现象。就府际环境法律法规而言，再完善的环境立法也不能完全包容或涵盖政府以及公民的所有环境行为和现实中的所有环境问题；再严格的环境执法也不能从根本上解决没有或缺乏自主自愿性的守法行为的执法难问题。就府际环境竞争——协作关系而言，竞争可能对组织成员产生的过大的心理压力、冲击组织成员的社会公正和社会关怀感、造成公共产品和公共服务的浪费以及竞争对手之间互相封锁信息乃至发布虚假信息等问题也会在府际环境竞争关系中体现出来，在工具理性支配下的竞争——协作共同体中，这些竞争的负面效应也会对府际环境协作治理不断地提出挑战和构成威胁；此外，反向的府际环境竞争即为了各自的经济或环境利益而竞相采纳降低环境保护标准的政策，鼓励浪费自然环境资源和排放环境污染物等做法，其本身就是当代生态环境问题的罪魁祸首。就府际环境分工——协作体制而言，这种分工管理体制与当代自然生态环境的整体性与公共性等特征要求明显产生背离，而府际环境协作可能在一定程度上能够缓解但不可能从根本上解决这种“背离”问题，从而也就无法彻底解决当代自然生态环境问题。因为，在分工——协作共同体中，这种基于工具理性之上的外在于人和强加于人的环境分工本身就包含着瓦解府际环境协作共同体的可能性，从而也就会对府际环境协作治理的根本有效性产生诸多必然的消极影响。
三、府际环境治理中的合作及其条件
所谓府际环境治理中的合作就是指上述的一种面向后工业社会的狭义“合作”。而且，这种合作与现代治理理论中所说的“合作”虽有契合之处，但也并非完全等同。如果说，前者核心内容展现为后现代性对现代性的某种超越，那么，后者核心内容则表现为现代性和后现代性的某种交融，因为后者所强调的市场原则基础和善治中的法治要素等等仍表现出一些明显的“协作”之本质内容。
因此，根据狭义“合作”的内涵规定，府际环境合作治理又有了新的特定涵义，即它是指在生态环境领域中建立的一种超越工具理性和体现高级的价值理性的合作形态。府际环境合作治理之特征也主要表现在：第一，府际环境合作行为的过程性，即环境合作是一个连续进行的过程，不会停留于某个或某些具体的环境结果导向。第二，府际环境合作收益的总体性，即政府在合作中考虑的不是仅仅或主要基于各自的经济或环境收益状况，而是环境合作所能实现的总体收益或综合效益。第三，府际环境合作主体的具体性，即政府及其公务员在合作中都首先是作为独立的具有个体性或完整性的主体而存在，而不仅仅是某种抽象的环境协议的代理者、履行者或操作者。第四，府际环境合作利益的公共性，即政府及其公务员不是出于个人或本地区本部门利益的需要，而是更大范围的环境利益公共性和社会需求公共性的客观要求。第五，府际环境合作方式的德治性，即合作关系首先和主要依赖于政府的环境伦理自律，而不是环境法律的约束。第六，府际环境合作性质的自主性，即环境合作是真正环境自治的表现，而不是外在的被管理被约束的体现。第七，府际环境合作目的的内在性，即环境合作本身就是社会环境生活的一部分，是社会环境和谐的实现，而不仅仅是促进环境和谐的一种手段。第八，府际环境合作组织的实质性，即真正意义上的府际环境合作组织是对府际环境竞争关系的全面消解和对府际环境分工管理形式的辩证超越。在现实中，这种府际环境合作治理虽已显露端倪，但其普遍实现的到来还是未来长远的目标。
显然，只有这种面向后工业社会的府际环境合作治理，才能真正地根除府际环境协作治理的各种历史局限性，也才能真正地适应当代自然生态环境及其治理的特殊要求。其主要原因也在于：一是当代生态环境及其治理的复杂性需要府际环境合作治理。现代生态环境领域作为一个系统，已经越来越向我们呈现出无序性、随机性、非线性、非平衡性、不确定性等各种复杂性，这种复杂性往往使我们感到生态环境问题的难以预测性和难以预防性。比如，近来人们一直认为生态平衡是由于人类的干预而遭到越来越大的破坏。但是，最近的研究也有力地提示，即使没有人类的干预，生态平衡或生物平衡也决不像人们长期以来所假定的那么完美。[6]事实上，生态环境治理所面对的就是具有许多不确定性的复杂系统，如生态系统退化阈值，生态系统与人类利用的临界点，研究开发替代能源的边际效用等等，生态环境治理者只能以一定的弹性应对这些不确定性。[7]而且，现代生态环境与经济、政治、文化与社会也越来越紧密交织成为一张无缝的复杂因果网，现代生态环境治理也关涉着不同范围、不同层面和不同主体的利益问题、技术问题等各种社会问题的复杂性。在这些众多且高度复杂性的条件下，我们也应当恰当地模糊政府及其部门之间存在着的分工、分治界限，应当以具有高度灵活性和自主性的合作治理，来更好地应对生态环境系统及其治理的各种复杂性；应当以超越工具理性的真正府际环境合作治理，来更加有效地降低由于生态环境问题的难以预测和预防所引发的各种风险度和代价量。二是当代生态环境的整体性和公共性需要府际环境合作治理。由生命系统和环境系统所构成的生态环境系统是一个有机的整体，人类生命的维持和发展以及人类的各种利益最终都要依赖于整个生态环境系统的动态平衡。“生态科学每天都在证实着万物之间的相互依赖。这种相互依赖，不管是多么的微妙……对我们来说都是生死攸关的。”[8]生态环境系统的整体性也直接决定着和表明现代生态环境利益的公共性。在非人类中心主义思想的视野中，生态环境不仅属于人类的利益，而且属于自然万物的利益，因为“谁也不能获救，除非我们大家都获救。这里的‘谁’不仅包括我自己，单个的人，还包括所有的人，鲸鱼、灰熊、完整的热带雨林、生态系统、高山河流、土壤中的微生物等。”[9]所以，如果基于这种最具代表性的公共利益来考量，我们就迫切需要防止由于府际环境分工管理体制的分工和分治而导致自然生态系统的整体性被割裂的活动；也需要停止府际之间出于各种经济的或环境的私益纷争和博弈而招致生态环境系统被破坏的活动，而只有通过广泛的基于公共利益和怀有合作意愿的府际环境合作治理才有可能真正地避免“公用地的悲剧”和“集体行动的困境”，也才有可能最大限度地谋求人类与自然共存共荣的公共生态环境利益。
在走向后工业社会的合作治理的过程中，“合作精神是合作文化的前提，合作的制度和体制是合作持续展开的客观保障，社会的开放性是合作的社会基础，而信息技术的发展则为合作提供了技术支持。”[10]同样，府际环境合作治理也必须创造和具备诸如此类的历史条件。而其中最主要的条件还是应当在于：一是树立府际环境合作理念。这种环境合作理念既包括追求人与自然和谐为价值取向的生态环境理念，也包含基于自我与共同体共在的总体性体验以及人的道德自主性的合作理念。树立府际环境合作理念的目标就在于使政府及政府人员成为“生态人”和“道德人”，其核心在于能够激发政府人员的原始道德冲动。因为这里的环境合作在主观上是主要基于一种真诚的信任而不是某种强制力量或互惠诱导的作用，所以，树立环境合作理念也不能通过传统的知识教育或知识灌输就可以完全做到的，而是主要在于通过体现包括生态环境伦理精神和道德原则、规范在内的伦理化或道德化制度的引导和保障才能见效，当然也在于通过一定的环境合作的舆论导向和典型的环境合作的行为示范和感化去得以实现。二是设计府际环境合作制度。这种环境合作制度的常规性内容应是一种道德规范，它不仅规范人们的环境行为，而且造就人们对地球生态环境共同体的内心认同。这种环境合作制度也基本上是引导性规范而不是强制性规范，人们的行为受到引导性规范调节就会增强环境合作治理中的自愿行为。这种环境合作制度是从属于而不是决定着环境合作的需要，它不会僵化为对环境合作过程中的创造性构成带来束缚。这种环境合作制度的道德基础也最能确保人们建立真正的、直接的信任关系以及充分的信任，从而增强环境合作的有机性，以有利于提升环境治理行为的效率和效能。当然，这种环境合作制度也是时时建立在政府及政府人员的环境合作理念、精神和意愿之上的，是处处根植于政府及政府人员的环境合作行为之中的。
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