论理论导向的教育政策分类，本文主要内容关键词为：论理论文,导向论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G644 文献标识码：A 文章编号：1671—1610（2007）05—0035—06
分类是通过“对观察的不同事物所感知到的相似性和差异在范畴和种类上根据主题有秩序地安排。”[1]20 它是人们观察和认识世界的基本途径。在教育政策领域，研究者和实践者都需要通过分类来认识和观察复杂的教育政策现象，随着我国教育改革的不断深入，对教育政策及其现象进行观察分类的方式也需要不断改善，以使我们对教育政策的理解能从现象层面向本质层面不断推进，从而促进教育政策理论与实践的统一与发展。本文在论述发展我国教育政策分类研究意义的基础上，分析了国内外政策分类研究的现状和问题，进而提出发展理论导向的教育政策分类，并对该分类方式在研究中的操作进行了探讨。
一、研究教育政策分类的意义
（一）发展我国教育政策研究的需要
我国教育政策研究兴起于20世纪80年代。1985年，我国开始了以《中共中央关于教育体制改革的决定》的颁布为标志的教育体制改革，改革在推动我国教育决策科学化进程的同时，也促进了教育政策研究的发展。尤其是进入上世纪90年代中后期以来，教育政策研究明显地呈现出蓬勃发展之势。但是，目前国内教育政策研究作为一个新兴的研究领域尚缺乏研究的系统性和深入性，从政策系统的层面来看，多数教育政策研究局限在对具体政策的内容阐释和思辨研究上，对政策的主体、客体、政策环境（政策文化）及政策过程的经验研究偏少，尚未见到从类型和结构的层面来研究整个教育政策系统。这种研究的局限性，使研究难以形成对教育政策整体性、实然性的宏观系统认知，缺乏这种系统性的基本认知难免使我们对教育政策现象“只见树木，不见森林”。要开展对教育政策的系统研究，首先需要对庞杂的教育政策（文本）体系进行梳理和分类。“一个好的政策分类通过将重要的现象转换成政策科学家们更有感觉的‘变量’，能促进政策研究领域欠发达部分的发展。”[2]299 而“普遍公认的类型学的发展对某一学科知识的有效积累和传播是必不可少的，它是一门科学成长的标志。”[1]20 政策分类是公共政策研究的前沿领域，对教育政策的分类研究能推动我国教育政策研究的深入发展。
（二）为我国教育政策实践提供理论指导
由于按一定理论标准所进行的政策分类可以看作是对政策背后复杂的政治关系的一种“简化的表达”，政策类型作为复杂政策现象中的一种相对稳定的“变量”转换，其自身的演变能够揭示出隐藏在政策过程中的某些特点和规律，同时它也可作为政策过程中的一个重要“监测指标”，通过其自身的变化来反映宏观政策过程中的一些变化，因此，在“政策分析被看作是形成、解释和执行政策的过程的一部分，而不仅仅是分析和理解政策的一种方式”[3] 的今天，教育政策的分类研究能够为政策主、客体更好的理解、预测和调整教育政策过程提供理论指导，并可通过政策类型的发展变化来对教育政策制定进行评价。
二、公共政策的分类研究——理论和方法的挑战
早期的政策分类一般是按主题把政策分成不同的领域，如教育政策、健康政策等。这种分法有一定意义，但由于分类笼统，不能帮助我们很好地理解政策之间的相似性和差异。1964年西奥多·洛伊（Theodore J.Lowi）做出经典政策类型的划分，推动了政策类型学的发展。洛伊在“权力场”（Arenas of Power）的理论框架下，提出[4]689：
有三个在功能上相区分的公共政策类型：分配、规制和再分配政策。……这些政策的领域或政府行动的领域建构了真实的权力场。每个场域倾向于发展它自己的特有的政治结构、政治过程、精英和团体关系。
1972年，洛伊在原分类的基础上提出了构成性政策。他在“权力场”的框架下，基于政府强制的可能性（微弱的或立即的）和政府强制的适用性（用以影响个体的行为或行为的环境）两种政策特征的交叉互动，提出分配、规制、再分配和构成性政策四种政策类型。每种类型的政策产生独特的政治和政府强制的种类。[2]300 后来，里普利和富兰克林（Randal B.Ripley & Grace A.Franklin）通过将规制政策分为保护性规制和竞争性规制两类而进一步发展了这种分类。[5] 洛伊的政策类型在研究美国国会、官僚机构、外交政策以及跨国比较研究中有着较多的应用。
此外，詹姆斯·安德森根据政府做什么和政府怎么做将政策分为实质性与程序性政策，并认为程序性政策最终对政治有实质性影响。[6] 萨乔万尼（Sergiovanni,1984）根据价值因素将政策分为行动导向的政策和价值控制的政策[7]：
效率和优秀作为竞争性价值成为行动导向的政策（以教育传播为导向）的基础，而公平、合法性和其他伦理因素则成为指向价值控制（或治理）的政策的基础。
威尔森则根据政策的成本和利益集中或扩散于特定的团体而将政策分为四类：利益、成本均集中在少数人；利益成本均在社会中分配；利益集中在少数人而成本在社会中分配和利益在社会中分配而成本集中在少数人的政策。[8] 而有关政策类型的系统实证研究是施皮茨（Robert J.Spitzer）所著的《总统权限和公共政策——总统权力的四个场域》，他以1954年至1974年的20年间总统和国会的关系为着眼点，尝试用洛伊的模型对政策内容和政策过程特征的因果关系进行分类和说明。[9]
上述分类反映了西方学者在政策类型建构方面的洞见和努力，展示了政策类型在政策研究中的独特作用，即政策类型在明晰政策之间的差异和相似性的同时，最终要将政策背后复杂的政治关系作为一个可检验的假设来加以审视。但这些分类却在不同程度上存在一些问题。政策分类在建构政策理论的同时，也受到了来自理论本身的挑战，而最大的挑战是如何将政策类型可操作化，并对这些类型理论加以经验的证明。尽管洛伊在谈到关于政策分类的有效性时，认为[4]689：
没有必要争论这种分类框架是否穷尽了在国内政策领域中所有的可能性，如果大多数政策及其执行这些政策的行为能被仅在很小程度上影响种类间的差异的分类方式所区分就足够了。
但他把政府强制作为政策类型划分的唯一变量这种过于简化的分类方式也遭到了一些学者的批评。虽然，斯皮策针对洛伊政策分类模型中没有提到但实际上存在的政策类型重叠和“不纯”的问题，通过把每一种政策类型进一步划分为纯粹的和混合的两类并对分类标准进行了说明，从而为克服洛伊类型理论的局限性做出了较大贡献，但他在分类中沿袭洛伊所用的单一维度以及类型操作性方面仍没有摆脱学者们的质疑。[10] 政策分类标准如果缺乏足够的清晰度，将使政策类型理论作为一个理论所具有的解释力和预测力显得不足。正如史密斯所言[11]380：
如果政策不能被清晰的分类，任何政策类型将失去追求对政治形成一般理解的支持。分类问题的关键障碍是如何能将政策的模糊性用概念来辨识，以及作为特定类型的政策状态具有可观察可测量的经验性的特性而不是一个智力建构。
日本学者大岳秀夫在强调了政策分类的意义的同时，也指出按一定标准对政策进行分类可能存在的问题，如可能会否定还存在除此之外的政策类型，所分政策类型之间存在相互包含性，并提出“不是把政策，而是把由政策（提案）引起的政策过程作为决定类型的指标，似乎妥当一些。”[12]12
综上，如何在分类时将经验性观测和理论概念很好地结合起来，提出一个可操作性的类型划分，并以此发展新的理论，揭示政策现象背后的关系或机制，仍是政策分类研究需要面对的一个挑战。
三、教育政策分类研究现状——研究和理论的缺乏
具体到教育政策领域，实践中常见的教育政策分类是按照主题和部门划分的，如高等教育政策、基础教育政策等，其下又可分为多个子类。目前，中国大陆所出版的教育政策研究著作和学术期刊论文中尚没有见到有关教育政策类型的专门研究。台湾学者张芳全从空间、教育层次、教育类型、教育内容、教育人事五个维度划分教育政策类型[13]，这种划分虽然可解释一定的政策差异，但划分的标准仍较笼统，停留在一般性概念的讨论上，类型研究不够深入。国外教育政策的分类研究也不多见，麦基冼德·马基索（Melchizedek Maquiso）认为，在教育领域，诸如管理委员会、学术委员会、教务委员会等多样的政策制定实体表现活跃，对这些由委员会和理事会制定的政策可以根据委员会和理事会的名称来分类。[14]
分类一般有以下三种形式[15]：
一是实用分类，即基于实用的目的，属性大都选取便于人们直观把握的外部标志，并不一定反映事物的本质。二是现象分类，是以事物的表面属性和外部特征为标准所进行的分类。虽然，现象是事物本质在各方面的外部表现，但现象分类不一定反映事物的本质联系，或者不能明确地反映事物间的本质联系。三是本质分类，它是以事物内在的本质属性为标准所进行的分类。由现象分类向本质分类的发展过程，实际上也就是这个领域中的科学理论由低到高的发展过程。
总的来说，国内外学界对教育政策的分类研究比较缺乏，而已有的研究又多从教育的类型、层次、所处理的主要问题以及制定机构的名称上来划分，分类尚处于一种实用或现象分类阶段，分类标准缺乏理论基础，所分类型难以对教育政策研究和实践提供理论指导。
四、构建理论导向的教育政策分类
虽然实用分类和现象分类也能帮助人们理解政策之间的差异和相似性，但这种理解局限在政策的表层现象，随着我国教育改革的不断深入，客观上需要发展一种理论导向的政策分类来促进人们更好地理解和制定教育政策。
（一）理论导向的教育政策分类的内涵
所谓理论导向的教育政策分类是指从明确的理论假设出发提出教育政策类型假设并通过对政策的经验观察来检验原初假设以形成具有操作性的分类框架和发展经验性的理论。假设明确和经验观察是这种分类方式的基本特点。从哲学的角度来看，任何一个理论假设的提出都是人们对事物本质及其内在运作逻辑的认识，作为人们对事物本质的一种假设检验和理论发展的过程，该分类方式使人们对复杂政策现象的认识能够不断地由现象层面上升为本质层面。理论导向型的分类反映了人们透过事物现象看本质的一种努力，同时也是人们对事物由现象分类向本质分类转变的一个必经阶段。
理论导向的教育政策分类不仅仅是提出一个理论问题和假设，同时它也寻求通过经验材料对理论逻辑（类型假设）进行实证，并在此基础上构建经验类型。由于“按一定的客观标准所作的政策分类，可以作为从政策的内容预测政策过程特征的前提”，[12]11 建立在经验基础之上的理论导向的分类所具有的这种理论解释和预测能力是建立在实用和表象基础上的一般性分类所不具备的。同时，由于理论导向的教育政策分类从概念建构、假设提出、分类标准的设定、经验观察到类型的最后确定都遵循社会科学的研究方法，因此，能使人们通过这种分类所形成的对教育政策现象的整体、系统性认识以及解释和预测具备一定的科学基础。
（二）理论导向教育政策分类的理论假设
政策的概念和政策过程中行动者之间的关系是构建政策类型理论假设的两个来源。政策概念涉及对政策本质的认识和判断。当前国内外学者们对政策概念的界定多种多样，其中不乏一些经典的定义。然而，一个可靠的概念需要具备两个条件，即“经验含意（它必须直接或间接地与观察世界相联系）和系统含意（如果它是直接有用的，就必须与其他概念相联系以便形成通则）”[16]。理论导向的教育政策分类从教育政策的概念出发提出理论假设，不仅是对教育政策概念可靠性的一个检验，同时也是对教育政策本质的深入认识过程。洛伊的政策分类则是从政策过程提出理论假设的一个研究范例，其类型划分来自他的“政策决定政治”的假设。该假设基于以下论断[4]688：
在大众中所发现的关系类型能被人们的期望所决定。在政治上，期望被政府产出或政策所决定。因此，一种政治关系被政策的类型所决定，由此，每一种政策类型都有可能是特定的政治关系类型。
黛博拉·斯通（Deborah Stone）认为，“政策的制定其实是为制定分类标准、确定范畴边界以及定义理想以指导人们的行为而进行的一场持续的斗争”[17]。“政策制定很大程度上依赖于被设计用来达成社会目标通常表现为法律的正式规则。规则分类必然产生差异，或更准确的说，是差异的结果。”[18] 可以说，政策就是在分类的基础上制造差异的过程和结果。而分类是政策内在的本质属性。理论导向的教育政策分类可以从教育政策的概念及其过程来提出分类的理论假设。无论是从静态的政策概念，还是从动态的政策过程，在一定程度上，其理论假设也是对内含在政策及其现象中的制造差异的分类标准的假设。
（三）理论导向教育政策分类的方法
分类有两个基本的途径[11]381：
一是类型学（Typology），即在概念上从多种维度来分离一组既定的项目。洛伊的分类就是一个经典的案例。类型学的关键特征是它的维度表现的是概念而非经验案例。这种维度是基于理想类型的观念上，是一种特意强调在经验现实中并不必然发现的某种特征的智力建构（Weber,1949）。类型学能为事物问的比较提供系统基础和启示，但经常遭遇到操作化的问题（Bailey,1994）。二是分类学（Taxonomy）。分类学是在经验性的可观测和可测量的特征的基础上来区分项目（Bailey,1994）。分类学方法本质上是与聚类分析相关的一组方法，经常被用于有分类需要的众多学科。（Lorr,1983;Mezzich & Solomon,1980）。
类型学主要从概念建构上来简化事物本身的特性，分类学则通过严格的经验观察来将事物归类于相互排斥和无遗漏的分类体系。因此，可以说，“类型学和分类学的基本区别在于，前者主要是概念的，后者是经验的。”[19] 类型学中的“理想类型的运用被看作是在本质上区别社会科学与自然科学的方法论特征之一。”[20] 尽管如此，但类型学对理论建构并不排斥。韦伯曾指出，“虽然‘理想类型’不是‘假设’，但它将指出假设构成的方向。它不是现实的一种描述，但它将给描述提供明确的表达手段”[21]。事实上，在社会科学研究中，人们可以从不同类型的比较中发现许多暗含的假设，尽管“因为某种原因，这些类型建构并没有使它本身明确地聚焦在命题假设和这些假设的相互关系上”[22]。一些学者对把类型学看成是一个分类体系，而非一种理论的观点提出了批评，认为虽然类型学在理论建构上的优势并没有得到的充分的显现，但类型学“是复杂的理论陈述，应该从属于定量模型和严格的经验检验。”[23]
从方法论层面来看，理论导向的教育政策分类需要在类型学和分类学上兼容，它既能提出类似于“理想类型”的概念假设，同时又能使得所分类型和假设能够加以经验性检验，并以此作为提出新理论的基础。联系我国教育政策的实际情况，在进行理论导向的分类时，借鉴国外的相关研究是必要的，但也必须注意理论基础和理论导向上的差异，由于国外的政策分类多建立在三权分立的政治架构基础上，其理论导向通常是考察国会、行政与司法三者的关系，其政策行动者的结构及其互动方式与我国现行政治体制有较大差异，同时类型的划分多着眼于政府的整个宏观政策领域，因此，对政治架构不同于西方，范围仅限于政策科学中的教育政策子领域的我国教育政策的分类，其分类的标准及其假设都应注意与上述类型研究有所区别。
从技术层面来看，理论导向的教育政策分类所强调的经验观察和对类型假设的检验，需要借助对经验数据的统计分析来进行。这涉及两个技术性问题。一是如何保障经验数据测量的效度与信度；二是如何将数据归类。虽然从量化研究的方法库中能找到上述问题的解决方案，如用皮尔逊相关系数（Pearson correlation coefficient）等检验研究的信度，用聚类分析（cluster analysis）对由经验数据所代表的事物进行归类等，但在实际操作中，研究者需要面对可能存在的诸多不确定因素。这些在以前的政策分类研究中没有涉及或解决的问题，是理论导向的教育政策分类研究面对的挑战。
此外，通常所言的政策，多以书面文本为表现形式。因此，政策分类需要从政策文本的“解读”入手。文本作为一种复杂的社会文化产物，不仅反映了社会文化和组织的变迁，其丰富的内涵也在积极地促进事情的发生。作为文本的教育政策可以看作是[24]：
用复杂方式（通过斗争、妥协、权威的公共干预和再解释）进行编码，并通过复杂方式（通过行动者的解释及与他们的历史、经验、技能、资源和背景相关的意义）进行解码的一套陈述。
在后现代理论的视角下，政策不仅是文本，也是话语，还是社会实践，它既是官方意图的表达，同时，也是政府的行为及其结果。政策的多维性决定了这种“解读”不能是一般的文件阅读，它需要科学方法论的指导，并借鉴语言学、社会学、法学、诠释学、统计学等多个学科的理论和方法来进行。因此，跨学科研究是理论导向的教育政策分类的方法特征。
五、结语
政策类型的划分，不仅是要构建几个实用、可靠的类型概念，更重要的是从这些概念出发，找出它们内在的本质联系，以构造理论，从而实现解释和预测政策现象的目的。理论导向的教育政策分类是一个跨学科的研究课题，对于促进我国教育政策和公共政策研究有着重要意义。然而，理论与方法只有与实践相结合才能显示它们的意义，本文在已有研究的基础上，所提出的有关这种分类方式的基本认识及其操作尚需要在实践中来检验。需要指出的是，正是“由于我们的语言有限，我们采用抽象和分类的方法，以便使我们强调类似点，同时允许我们忽略相异点”[25]。每一种分类都是在特定的标准下，来观察事物的某些方面，不同的分类标准来自不同的分类目的，从而产生不同的类型。理论导向的教育政策分类出于理解教育政策现象的本质的目的，通过提出理论假设并加以经验的观察，来形成经验性的认识或解释，这种观察和认识的过程是对教育政策现象理解不断加深的过程。而在这一过程中，分类观察方式在促进人们对客观世界认识的同时，也必将被来自实践中的认识不断改善。
收稿日期：2007—07—26