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一、教育政策的道德维度
把义务教育的城乡差距纳入教育政策道德性的分析框架之前，有两个逻辑前提需要明确：其一，教育政策具有道德的维度，可将道德作为一个维度来分析教育政策；其二，将教育政策本身具有的道德价值标准确定下来。
（一）作为分析维度的道德之成立
通常所言的道德指向的是规范意义上的行为依据。这一层次上的道德是立足于个体道德品质完善的美德伦理和人际伦理，承载者是个体的人，突出的是道德在个体生活领域对个体行为进行限制的“广泛的禁忌体系”的性质（尼采语）。
当我们把立足点放在社会生活的公共层次，会发现整个社会对道德的普遍合理性和实践有效性提出了更高的要求。人们对道德的思考开始带有更为强烈的公共化、政治化、制度化的诉求。要求道德超越血缘和亲缘关系，超出个体人格的价值向度，去面向整个社会共同体的所有成员，使道德获得一种维护社会普遍道义的功能，维系人际、群际、族际以至国际的道义承诺。亚里士多德曾对所谓的“大善”与“小善”作过界定，认为研究城邦（社会）是“大善”；研究个人道德问题则属于“小善”。从这个意义上讲，道德变成了看待问题的一个维度、一个视角。“道德或道德的方式也就内在地成为了人类生活和生存的一部分，而不是外在于人类生活的某种设置、背景或工具，道德地存在或有道德地生活本身就是文明人类的生存方式和生活方式。”[1]
（二）教育政策是一种道德实践
教育政策并不是人们想象的那样，只有外在的强制性，它既有产生规则效力的“必须”逻辑，更需要体现价值合理性的“应当”逻辑，即教育政策本身是一种道德实践。
首先，利益是教育政策与道德实现逻辑联系的中介。教育政策对教育领域中的利益——技能、知识以及个人身心发展的权利、机会、条件等进行分配，是达成各方都愿意接受的利益结果的过程。由于面对“使谁受益”或“谁受损失”的抉择，教育政策不可能完全丧失理性以及社会或类的价值观，不能不就某些利益做出一些合乎道德因素的考虑。其次，义务教育政策具有强烈的公共性，必须提供给所有的人——无论是居住在城市还是农村的——以平等的受教育权利。在涉及优先发展与均衡发展、教育中的弱势群体、对教育主体人性的满足等具体问题时，不仅要进行经济、技术可行性分析，更要进行道德上的考量，还要将“对公众有利”这一标准纳入政策过程，使教育政策自身藉以道德的论证与价值的支持。最后，价值是教育政策不可回避的重要领域。面对“应当怎样做”、“哪些问题应该在未来的发展中得到优先解决”、“哪种因素或关系得到注重”以及“这样做有什么意义”等众多问题，教育政策必须有道德性的“价值涉入”，做出“以人为本”、“教育平等”、“可选择性”、“多样性”等道德意义上的价值判断，否则政策本身就会陷入混乱，失去其应有的内在逻辑。
（三）教育政策的道德维度举要
城乡平等是教育政策的必然选择。“平等可以是个人地位的平等和他们所享有待遇的平等，也可以是个人对这种或那种的基本人类之善事物（如政治自由、财富、一个健康的环境或教育）的拥有方面的平等。他们对这类善事物的拥有方面的平等依赖于受社会控制的各种因素，而不是完全取决于他们自己。”[2] 所以，在一项教育政策中，国家应该分配给目不识丁的农村贫困老百姓与拥有权势的富贵阶层同样多的教育权利。即使是最不幸、占有社会财富最少的人，其基本自由与正当的教育权利也不会因为其不幸与资源占有的匮乏而受到伤害；即使是权贵富豪，也不会因为其权力与财富而可以为所欲为，得到自己所不应得的；既不会因为其在城市而得到比农村更多的利益，也不会因为在农村更使其教育利益受到伤害。[3] 这样的教育政策才能体现公民时代的平等。
当我们换一个角度，思考教育政策对每一个教育利益相关者自身的道德边界，或者说从每一个教育主体“应得”的角度来思考教育政策的道德性，视线必然落在人性的维度上。一方面，教育政策对象化的领域终究是人，是人对人的管理，少不了以人性的思考作为依据。在教育政策过程中，关注道德关系以及政策结果对它的冲击，就是对人本身问题的关注。另一方面，教育政策本身就是包含着一整套关于人的本性及人与人之间相互关系的价值观，归根到底是出于对人及人的社会关系重要性的深刻理解。因此，它本身就是以人性为基础而不断演化的一种管理方式。于是，以符合人性要求为价值目标便成为教育政策的旨归，这个道理非常简单。
二、教育政策道德性缺失的表现
反思既有的教育政策，可以发现我们在对教育提出众多期待的同时（就业功能、消费功能、国防功能、经济功能），忽视了教育政策的平等追求，也造成了教育政策道德性缺失。
现以经费政策为例分析教育政策对城乡平等的忽略。从1958年《关于教育事业管理权力下放问题的规定》、1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》、1986年《义务教育法》到2002年《国务院办公厅关于完善农村义务教育管理体制的通知》，这一系列政策的出台，始终处在“分级办学，分级管理”的框架之中。对于落后的农村义务教育，中央政府主要进行“政策指导”，省、地级政府的责任是“统筹安排”，乡、镇或县级政府才是农村教育真正的承担者。同时又以“财、税、费、产、社、基”以及“希望工程”等多种形式将农村教育推向社会。上述规定本身就意味着国家政策对现实教育城乡差距的一种默认。现实表明，城市学校由国家财政资助，城市儿童获得九年义务教育的权利往往优先于农村儿童。这一切都直接影响了农村的教师素质、教学条件、课程效果和学生质量，也使得农村学校辍学率居高不下，进而引发了乱收费、乱摊派和拖欠教师工资等不良现象的产生。
再以教师编制政策为例分析教育政策中人性的缺失。2001年《关于制定中小学教职工编制标准的意见》规定，初中阶段生师比农村为18∶1，城市为13.5∶1，小学阶段农村为23∶1，城市为19∶1。这一标准对农村非常不利。农村学校数量多、规模小，有的年级只有几名学生。所以，在教师编制的确定上，农村师生比例应该小于城市，而不是更大。按照上述标准，每名农村教师要担任多门课程，甚至跨年级任课。一些学校因为缺少教师而无法开全、开齐规定的全部课程。农村代课教师剧增、复式教学班增多都与此密切相关。我们有理由认为，教师编制政策对农村中的教育主体来说，是一种人性的欠缺。首先，农村教师生存状态极度恶化，工作生活压力大，时间精力有限，处于恶性循环之中。其次，严重影响了农村教育、教学质量的提高，农村学生所受的义务教育大打折扣。① 城乡学生处于本质上的不平等，发展受挫，主体地位丧失。第三，对农村学生家长来说，虽交着费用，但孩子学到的知识十分有限，升学的机会也很小。第四，农村学校的校长、地方教育局的官员更是因为缺人缺钱缺物而一筹莫展。
三、政策道德性缺失对义务教育城乡差距的影响
接下来我们需要深入分析哪些因素使得教育政策背离道德标准，丧失平等与人性的道德思考，因而造成了农村教育整体性的落后，使义务教育的城乡差距愈来愈大。
首先，物质生产领域的“效率优先”的成本与收益被简单套用到了教育领域，并渗透到每一政策方案，把效率推向极致。而教育政策对效率的诉求表现为强烈的城市化倾向：课程改革将城乡分为一二三类地区；免费义务教育也“贫富有序”，先从城区实行；外语、计算机教育先在城市重点学校开设；[4] 学制改革、教材建设、设备购置和基本建设等方面也都表现出城市优先的政策取向。[5] 在以效率为核心的带有明显的“城市取向”的教育政策面前，农村教育努力沿着设计好的路线往上攀爬。
其次，在潜规则层面，教育政策的价值导向遵循着人分九等、区别对待的城乡等级差异原则，这有悖于权利平等、人性发展的现代伦理精神。许多在形式上统一的教育政策在关于城市与农村义务教育的目标、模式、教师、经费、课程、教材以及学校基本建设等各方面的“核心的话题”是完全不同的，甚至有着本质区别。“农村教育”成为一种区别于城市教育的教育，成为农村中的教育、为农村的教育、农村人的教育，[6] “以培养安于农村、安于农业的人才为目标， 为农村经济和社会发展服务的一种教育”。[7]
第三，“经济人”私利对农村教育利益的僭越。教育政策主体也是追求自身效用最大化的“经济人”。加上义务教育相关政策提供的是公共物品，给了政策主体以较大的“自由裁量权”。这样，教育政策主体有了比一般人更便捷的自利方式——通过权力扩张为特定人群谋取利益。政策维护的公共教育利益可能会变成某种“利益转换”：引导政策优先发展城市重点学校；课程政策、教师政策、教育投资政策都以拥有“自由裁量权”的政策主体为核心来制定和实施；教育目标锁定在小部分人的范围内。所以，才会出现农村教育在课程、教师、经费、管理和教学条件等方面的整体落后局面。
第四，“精英”主体对弱势教育利益的忽略。我国的教育政策都是自上而下制定的，[8] 一半以上出自政府（主要是高层）领导人的讲话、报告等“百姓父母官”话语。[9] 对政府机构自身以外的利益主体缺乏“回应性”机制，政府力量、市场力量和公民、社会自治力量之间缺乏有效的牵制，这使得中国的教育政策更多地呈现出“单方案决策”的特征，而不是多方案的择优；也更容易忽视和偏离教育本身的逻辑，导致对处于弱势的农村教育利益的忽略和漠视。有限的教育资源不断从农村流向强势地区和强势学校。偏远落后地区的优秀教师“孔雀东南飞”，城市教师相对过剩，而农村却缺乏合格教师现象便是有力的证据。
第五，政府也有自己组织或部门的“小我”利益，也是一个“经济人”。在制定和实施教育政策的过程中，中央和地方各级教育机构出于自身利益的考虑，容易放弃更好的或更合乎道德的政策选择，做出不道德甚至是错误的决策。有利于己的政策就用好用足，不利于己的政策则拖延推诿，宽严不一，避重就轻，淡化教育政策的基本要求，扭曲教育政策的基本方向。更有甚者，当某项政策给他们带来利益上的损失或使其面临更大的困难时，就会给政策以公开或潜在的、直接或间接的干扰，出现“上有政策下有对策”，以及设租、创租和寻租等教育腐败行为的发生。
第六，教育政策过程中的信息不对称导致“道德风险”。在教育政策制定、执行、评估、结果的全部过程中，农村的教育利益相关者处于信息劣势，不完全了解政策内容和执行过程，这就让灰色甚至是黑色的暗箱操作有了便利条件，使农村教育始终面临着发展机会被拉走、正当权益被剥夺的风险。各地不断冒出的乱收费事件、教育经费挪用、教师聘任中的黑箱事件等各类型的教育腐败事件都透露出有关教育政策信息透明度不够的道德性弊端。
四、提升政策道德性是化解义务教育城乡差距的有效途径
认识到农村教育无法自我生长的政策性因素的存在，认识到教育政策在教育贫困、城乡差距上的道德性“失范”，就必须提升教育政策的道德能力，做出新的政策安排，这样才能化解当前中国义务教育领域中的城乡差距。
（一）坚持义务教育城乡一体化发展的价值定位
不能再把农村教育单纯地看成“离农”教育，不能再以所谓的人口多、基础差、包袱重作为城乡分治的理由。在道德价值的引导下，实现教育政策从观念到内容再到过程的改变，摒弃片面的效率观，把城乡一体化发展作为教育政策的基本价值定位，使教育资源和教育利益在城乡范围内进行合理的配置，将城市教育与农村教育放在同一平台上整体推进。在推进城乡义务教育一体化的发展过程中，要特别注重城乡间的尊重、信息的共享；认识到中央政府责任的承担是基本前提。同时，城乡一体化是一个“多赢”的政策安排，带来的是城乡义务教育在质量、规模、条件与设施等方面的整体发展。
（二）加强教育政策主体“角色德性”的建设
我们不能否认教育政策主体具有某种追求群体利益的内在冲动，也就是具有“道德人格”。这种道德并非单纯地指向个体德性，也不是职业道德意义上的定位，而主要体现为参与教育政策的主体在政策过程中的德性，可以称之为“角色德性”。它是对政策主体参与政策过程中责任和义务要求的体现，是为了公共教育利益、为了群体的道德。教育政策主体这种“角色德性”的提升，是教育政策实现道德理念的前提条件之一，也是弥补和改变教育政策道德失范状况的重要途径。
教育政策主体“角色”中的德性完善，首先离不开政策主体所具有的高度的道德责任感，及其道德选择能力的自我提升。任何外在的帮助和引导只有转化为内在的需要才能起作用，使政策主体在教育政策的道德实践中自觉地践行道德标准，成为教育政策的道德卫兵，从而不断发展和完善教育政策的道德品性。当然，要防止唯心的、抽象的、脱离实践的主体德性，因为教育政策主体不能只停留在抽象的“善良之心”层面，参与教育政策的相关主体还必须参加教育实践，在具体的政策实践中提高道德认知和道德判断能力。如为每个教育政策主体都建立一个“调研档案袋”，通过到农村学校调研、考察、督导等多种形式接触教育中的弱势群体，了解教育主体间的不平等状态。同时，加强舆论的监督和道德评价等。
（三）强化利益相关者参与的教育政策过程保证
现在重要的政策不再只是一个单独的政策者或主权者依据合理方法寻求出的最佳的解决政策问题的方法，而是负有政策责任的组织和单位的组织产品。其他主体参与的成熟程度已成为衡量或评估一个国家教育政策水平高低的重要尺度。教育政策的主体必须有来自每一个阶层的代表，当然也包括处于弱势地位的农村人在内。改变教育政策过程中“农村受益人缺席”的状态，形成一种利益相关者（主要是指农民）参与的外在创始型的教育政策议程，保证城乡各种利益相关者话语权利的同时存在。
利益相关者参与教育政策过程的具体途径有：第一，建立健全听证制度，保证教育政策的透明度；第二，加大利益相关者对中央和地方政府教育政策执行考核的参与力度；第三，增强利益主体参与教育政策的动力机制，提高参与教育政策的能力；第四，建立教育政策道德性评价机制。我们还可以根据国情，不同程度地吸收国外的民意调查制度、公民请愿与公民投票、游说制度等多种公民参与教育政策制定的方式。
注释：
① 我们在贵州某农村学校调研时遇到一位年逾50的音乐教师，问及他的专业知识如何，他苦笑说：“上面让开，我就开呗。”虽然他本人对音乐一点不懂。