我国行政诉讼法学的研究状况及其发展趋势，本文主要内容关键词为：行政诉讼论文,发展趋势论文,法学论文,状况论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国行政诉讼法学兴起的时代背景
（一）行政诉讼制度作为民主制度的产物，在旧中国根本不可能真正建立并有效实施。与之相适应，行政诉讼法学也不可能兴起。
清王朝末年，改革官制，变法修律，仿照资本主义国家立法、行政、司法三权之体制，抄袭大陆法系德国、日本等国的司法制度，开始出现了现代意义的行政诉讼制度的萌芽。但清王朝制定的有关行政诉讼制度的法律还没有来得及颁布，其自身即被孙中山领导的民主主义革命运动所推翻。辛亥革命建立中华民国以后，孙中山积极倡导建立与西方法律模式相类似的资产阶级法律制度。1912年3月11日，南京临时政府公布了《中华民国临时约法》，这是中国历史上第一部资产阶级共和国性质的宪法，为行政诉讼制度的建立提供了法律依据。该法规定：“法院依法律审判民事诉讼及刑事诉讼，但关于行政诉讼及其他特别诉讼，另以法律定之。”“人民有陈述于行政官署之权”，“人民对于官吏违法损害其权利的行为，有陈述于平政院之权。”由于政权存在时间短暂，南京临时政府没有制定关于行政诉讼的专门法律。1914年，北洋政府相继颁布了《平政院编制令》、《行政诉讼条例》。这些法律的颁布，表明在中国法制史上正式建立了行政诉讼制度。南京国民政府基本上承袭了北洋政府的行政诉讼模式，于1932年颁布了《诉愿法》、《行政诉讼法》，1945年又公布了《行政法院组织法》。北洋政府和南京国民政府时期，虽然在立法上建立了行政诉讼制度，但在事实上行政诉讼制度并没有能够真正施行。究其原因，第一，无论是北洋政府还是南京国民政府，虽然表面上标榜的是“民主政体”，但实际上却是极端专制、极其腐败和黑暗的政府，民主政体在事实上从来没有存在过，以保障人权和体现民主精神为特征的行政诉讼制度更不可能真正实施。第二，即使不涉及北洋政府和南京国民政府的专制政体而仅就上述立法之条文而言，由于先天的原因而导致的立法技术上的缺陷，也使得广大老百姓对其只能望而却步。如北洋政府公布的行政诉讼法，规定只能对“中央或地方最高官署”提起行政诉讼。如果行政行为是由初级行政官署作出的，那么当事人要提起行政诉讼只能先一级一级地诉愿，一直诉到最高行政官署，如果仍然不服，才可以提起诉讼。而且该法对于各级官署作出诉愿决定的期限没有规定，当事人一级一级地诉愿时，其中只要有一级拖延不作决定，就会丧失诉权。这样的诉前程序与禁止诉讼基本无异。北洋政府和南京国民政府时期，全国只在中央一级设立一个行政法院，当事人要起诉都必须到行政法院，这实际上也是限制了“民告官”。
与当时的立法相适应，旧中国法学界也开始了对行政诉讼法学的研究。从今天来看，虽然这些研究比较粗疏，且抄袭大陆法系德、日等国行政法学研究成果的现象也比较明显，但就当时的时代背景而言，这些学者的工作仍具有拓荒的性质。例如近代著名的行政法学家、法律教育家白鹏飞（注：据中国劳动出版社1991年版《中国法学家辞典》第112页记载，白鹏飞，“字经天、广西桂林人。日本东京帝国大学毕业。历任北京法政大学、北京大学法律系教授，北京大学法学院院长，广西大学校长等职。著有《行政法总论》、《行政法各论》及《法学通论》等书。其行政法理论体系师承日本行政法学家美浓部达吉，以为法学贵在发现，不贵在创设。作为行政法学者的责任，在于探究法理，阐明它的规律。”）于1927年在上海商务印书馆出版了《行政法总论》。这本书较当时的其他行政法著作来说，体系完整，内容全面。该书最后一节论述行政上之争讼，包括诉愿和行政诉讼，后者又包括行政诉讼组织，行政诉讼手续等。认为行政诉讼为行政裁判所（平政院）来审查行政行为是否合法的一种手续。其基本原则有二，即行政诉讼程序公开和对审主义（给予被告答辩之机会）。该书反映了旧中国行政法学的最高成就。我国台湾地区的行政法学者论其“为我国早期极为优异之行政法著作”，“我国当时之后，并没有其他行政法教科书能步锺其后更上一层楼”。（注：陈新民著：《公法学扎记》，三民书局总经销，第264页、第268页。）其后也有一些行政法学著作出版。（注：参见前引第268-275页。）这些著作都将行政诉讼作为行政法的一个内容加以论述。笔者还没有看到当时出版有专门的行政诉讼法著作。
（二）新中国成立后，由于历史的原因，没有能够及时建立行政诉讼制度，尽管在立法上已出现行政诉讼制度的萌芽。在当时的时代背景下，行政诉讼法学也不可能兴起。
建国初期，起国家根本法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》规定：“人民或人民团体有权向人民监督机关或人民司法机关控告任何国家机关和任何公务人员的违法失职行为”。1949年12月20日，中央人民政府委员会批准的《最高人民法院试行组织条例》规定，在最高人民法院设立行政审判庭。尽管当时国家没有规定统一的行政审判程序，但是在一些单行法规和规范性文件中已有关于行政起诉权的规定。如1950年的《土地法》规定：农民对乡政府、区政府评定的成份有不同意见，可以向县人民法院起诉，由县人民法院判决。1954年宪法第97条规定：“中华人民共和国公民对于任何违法失职的国家机关工作人员，有向各级国家机关提出书面控告或口头控告的权利。由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有取得国家赔偿的权利。”宪法的这一规定包含了行政诉讼的内容。以上规定为我国行政诉讼制度的建立奠定了法律基础，有着重要的历史意义。但是，建国初期的行政诉讼制度只是处于萌芽阶段，并没有真正建立。以后由于历史的原因，在较长的一段时间内，行政诉讼制度在立法上几乎处于一片空白，实践中主要由职能部门和各个国家机关的信访机构处理行政纠纷，大量的行政纠纷无法通过法律途径得到解决。由于立法的欠缺和停滞，这一时期基本上没有开展行政诉讼法学的研究。（注：这一时期，伴随新中国成立后行政立法的进行，行政法学有所起步，但在当时特殊的历史背景下，刚刚起步的行政法学是以介绍和研究前苏联的行政法学为主要任务的。而前苏联当时亦没有行政诉讼与行政诉讼法学。）
（三）我国的行政诉讼制度是在中国共产党的十一届三中全会以后，随着社会主义商品经济和民主政治的发展而逐步建立起来的。相应地，行政诉讼法学亦随之蓬勃兴起并很快向纵深发展。
1976年10月，粉碎“四人帮”以后，特别是1978年12月中国共产党的十一届三中全会以后，党和政府积极推行改革，大力发展商品经济，实行党政分开、政企分开、权力下放，各种企业、组织之间的经济利益逐渐独立，社会生活主体之间各种新的矛盾越来越多地反映出来。经济体制改革和商品经济的发展，计划经济向市场经济的过渡，使企业从行政机关的附属物转变归位为独立核算、自主经营的经济实体，需要完备的法律制度保护其合法权益，特别是经营自主权和合法承包经营权不受行政机关和主管部门的非法干预，这就需要立法赋予企业法人在其受到行政机关违法行为侵害时以诉讼权利。在改革开放的形势下，公民的民主意识、权利意识以及法律意识逐渐增强，而经济独立和民主、法律意识的增强必然使行政机关与被管理的个人之间产生行政争议的数量增多，这也需要有保护人民民主、保障人权，以及加强对行政机关是否依法行使职权进行有效监督的法律制度。从行政机关本身来说，为适应改革开放的新形势，建立廉洁高效的政府和反对各种腐败现象，同样需要有一套对行政机关及其工作人员依法行使职权的外部监督机制。而行政诉讼制度正好可以通过程序规范为那些受到行政机关违法行为侵犯的公民、法人和其他组织提供一个广泛而经常的救济手段，并以此达到促使行政机关依法行政的目的。特别应该指出的是，为了健全民主、加强法制，建立完善的社会主义制度，我国经济和政治体制改革的领导者首先意识到了行政诉讼制度的重要性。党的十三大提出：“为了巩固机构改革的成果并使行政管理走上法制化道路，必须加强行政立法，为行政活动提供基本的规范和程序”，“要制定行政诉讼法，加强对行政机关和行政人员的监督，追究一切行政人员的失职、渎职和其他违法乱纪行为”。客观的需要、主观的欲求与现实的可能相结合，也就使得行政诉讼制度在改革开放的形势下得以迅速建立起来。
从立法上看，适应行政管理和社会发展的需要，我国的立法机关和行政机关制定并颁布了大量的行政管理法律、法规。从1980年《中外合资经营企业所得税法》开始，规定行政诉讼的法律、法规亦不断出现。这些法律、法规所确定的行政诉讼的范围逐渐从涉外的立法向对内的立法、从经济行政立法向涉及公民人身权与财产权的立法扩展，到1989年3月28日，已有130多个法律和行政法规规定了公民、组织对行政案件可以向人民法院起诉。在建立我国行政诉讼制度的过程中，有两个法律对促成行政诉讼法的最终制定起了非常重要的作用。其一是1982年3月8日颁布并于同年10月1日试行的《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》。《民事诉讼法（试行）》关于行政诉讼有两条重要规定，该法第3条第2款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。”这一规定使行政案件的审理自此有了程序法的依据。该法第30条关于专属管辖的第4项规定：“因登记引起的诉讼，由登记机关所在地人民法院管辖”。这一规定当时为大多数学者所忽视，实际上因登记引起的诉讼，主要是行政诉讼。其二是1986年9月5日颁布并于1987年1月1日施行的《中华人民共和国治安管理处罚条例》。该法第39条规定，被裁决受治安管理处罚的人或者被侵害人不服处罚，经复议后对复议裁决仍然不服的可以向当地人民法院起诉。这一规定虽然与其他单行法律、法规关于行政诉权的规定没有本质区别，但由于治安管理处罚数量远较其他行政处罚的数量为多，因而仍然引起学者们的广泛关注。许多学者认为，随着《治安管理处罚条例》的实施，人民法院受理的行政案件数量将会大量增加，人民法院审理行政案件仍适用民事诉讼法的规定，恐难适应新的情况。因而在《治安管理处罚条例》实施前后，学术界关于我国应建立独立的行政诉讼制度的呼声尤为高涨。
在这样的时代背景下，行政诉讼法的起草、制定工作被纳入全国人民代表大会的议事日程，并加紧进行了有关工作。1986年，全国人民代表大会法律工作委员会受委员长会议委托，组织了由有关专家参加的行政立法研究组研究和起草行政诉讼法，先后拟订了草案试拟稿、草案征求意见稿和行政诉讼法草案。1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国行政诉讼法》，并规定自1990年10月1日起正式施行。
行政诉讼法的实施，需要有相关法律、法规与之配套，最直接的是有关行政复议和行政赔偿的立法。1990年12月24日国务院发布了《行政复议条例》，该条例自1991年1月1日起施行。1994年5月12日第八届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过了《中华人民共和国国家赔偿法》，并规定该法自1995年1月1日起施行。
在建立行政诉讼制度的过程中，围绕《行政诉讼法》及其配套法律、法规的制定和实施，法学界和司法实际部门进行了大量广泛、深入的理论研究和探讨，行政诉讼法学顺应历史的潮流和社会的需要，从无到有，很快发展起来。
二、对我国行政诉讼法学历史发展的回顾
我国行政诉讼法学兴起于80年代中期，此后围绕《行政诉讼法》的制定逐步展开，其间经过十余年的发展，至今已取得长足的进步。行政诉讼法学的发展，典型地反映了部门法学围绕立法过程所呈现出的立法前的理论准备、立法中的普法宣传与内容阐释以及立法后的理论探讨与立法的修改完善三个阶段。
（一）立法前的理论准备阶段（80年代中期至1989年4月4日《行政诉讼法》颁布）
作为“民告官”的制度，行政诉讼在中国的确立乃是前所未有的一件大事，故而理论上的准备至为重要。据笔者所知，最早在法学刊物公开发表的专门论述行政诉讼的文章是刊载于《法学杂志》1983年第2期由熊先觉所著的《论行政诉讼》一文。这也是1983年全国法学刊物上仅有的一篇关于行政诉讼的文章。到1984年，《中国政法大学学报》第1期、《法学研究》第4期先后发表了朱维究所著的《应当建立健全人事行政诉讼制度》和《试论我国的行政诉讼》两篇论文。1985年以后，行政诉讼及与行政诉讼相关的论文逐渐增多。这一阶段对行政诉讼法的研究主要进行了以下工作：
1.探讨行政诉讼制度在我国建立的必要性、作用和意义。这一时期发表的此一方面的论文有李国亮在《法学季刊》1986年第1期发表的《我国应及时建立行政诉讼制度》，方世荣在《中南政法学院学报》1987年第3期发表的《论我国行政诉讼制度在保障宪法实施中的作用》，朱维究在《政法论坛》1987年第3期发表的《我国应当建立独立的行政诉讼制度——兼论民事诉讼与行政诉讼的讨论》，等。
2.探讨行政诉讼制度的特征和基本原则。这一时期有关行政诉讼制度的特征和基本原则的文章大量发表，仅1987年就有《河北法学》第3期发表李松为的《我国行政诉讼制度特点初探》，《中国法学》第2期发表方世荣等的《论我国行政诉讼不同于民事诉讼的诸项基本原则》，《法学杂志》第5期发表金俊银的《我国行政诉讼的基本原则试探》，《法学》第12期发表柯昌信等的《行政审判同样适用调解原则》等。
3.对行政诉讼具体制度的探讨。这一时期法学界研究和探讨的有关行政诉讼的具体制度涉及行政诉讼立法中的各个问题，从发表的论文来看，主要有行政诉讼的受案范围、诉讼参加人、审判组织、诉讼证据、审判程序、司法变更权、行政诉讼附带民事诉讼、行政损害赔偿等问题。其中着重对行政诉讼立法在理论上必须加以解决的若干问题给予了明确，如行政诉讼中的司法变更权问题，行政审判如何对待规章的问题，以及行政案件的受理机构问题。这些研究和探讨为行政诉讼立法提供了大量的参考意见，发挥了重要的作用。
4.介绍外国的相关制度、法学理论并进行比较研究。我国的行政诉讼制度是在立法上和理论上都很欠缺的基础上建立起来的，因而行政诉讼法学的一个重要任务就是介绍外国的相关制度、法学理论和进行比较研究。这一工作进展迅速，成绩斐然。1986年法学界还认为“当今世界各国行政诉讼制度有几种不同的模式：（一）法国的行政法院；（二）英国的行政裁判所；（三）美国的独立管制机构，（四）瑞典的议会行政督察员”。（注：《1987年中国法律年鉴》，中国法律年鉴出版社1987年10月第1版，第758页。）这种片面的理解很快被这一时期发表的大量论文、论著和译著所纠正。其中论文有：《美国的行政诉讼制度》（《国外法学》1988年第3期、柳砚涛撰）；《美国行政诉讼若干问题》（《国外法学》1988年第4期，姜明安编译）；《联邦德国的行政诉讼法及行政诉讼制度》（《法学研究》1988年第1期，刘光兴撰）；《德国行政诉讼的历史演变》（《现代法学》1989年第3期，于安撰）；《法国行政审判制度的最新发展》（《法学论丛》1988年第4期，王名扬撰）；《瑞典议会司法督察专员制度》（《广西大学学报哲社版》1989年第3期，陆武师撰）。此外，还有关于前苏联、波兰、匈牙利、保加利亚等国行政诉讼制度以及对我国台湾、香港、澳门等地行政诉讼制度的介绍。特别值得一提的是王名扬先生研究外国行政法的“三步曲”中的两部著作《英国行政法》（中国政法大学出版社1987年3月第1版）和《法国行政法》（中国政法大学出版社1989年5月第1版）都在此时出版，（注：第三部《美国行政法》上下卷已由中国法制出版社于1995年1月出版。）且其中均大量地介绍了行政诉讼制度。这一时期还有一些外国行政法著作的译著出版，其中影响比较大的有：（美）伯纳德·施瓦茨著，徐炳所译的《行政法》（群众出版社1986年10月第1版）；（日）南博方著，扬建顺、周作彩所译的《日本行政法》（中国人民大学出版社1988年8月第1版）等，这些译著中均大量包含有行政诉讼制度的内容。
除了在法学杂志上发表论文对行政诉讼中的专题性问题进行研究和探讨以外，这一时期亦有少量教材、专著问世。如应松年主编的《行政诉讼知识手册》（中国政法大学出版社1988年5月第1版）；朱维究主编的《行政诉讼法原理》（中国政法大学出版社1988年8月第1版）；周卫平、江必新、张锋所著的《行政争论制度概论》（宁夏人民出版社1988年8月第1版）；王礼明、张焕光、胡建淼所著的《行政官司漫谈》（人民日报出版社1988年10月第1版）等等。
这一时期行政诉讼法学研究状况的又一个特点就是学术团体对行政诉讼法的研究和讨论异常活跃。其表现是召开了“档次”相当高的多次学术会议，并在一切可能的场合开展对行政诉讼法的研究。如中国法学会行政法学研究会于1986年6月18日在北京召开了“建立具有中国特色的行政诉讼制度”理论研讨会；全国人大常委会法律工作委员会于1988年8月5日召开了“行政诉讼法征求意见稿座谈会”；中国法学会诉讼法学研究会和行政法学研究会每年的年会也都将行政诉讼法作为一个重要内容予以研讨。特别值得一提的是，1988年8月31日至9月2日中国法学会和国际诉讼法学协会在北京召开了以“诉讼制度的改革与完善”为主题的诉讼法发展趋势研讨会，在这次会议上，中外诉讼法学家对中外行政诉讼制度进行了广泛的交流和研讨。
（二）立法中的普法宣传与内容阐释阶段（1989年4月4日至1991年5月29日）
《行政诉讼法》于1989年4月4日由第七届全国人民代表大会第二次会议通过，条文明确规定“自1990年10月1日起生效”，这样就在立法上对行政诉讼法的生效规定了较长的准备时间。这是为了一方面做好行政诉讼法的普及宣传工作，让广大的行政管理相对人了解自己的诉权，让各级行政机关做好应诉的准备；另一方面让立法、执法机关做好法规清理和起草配套立法的工作。1991年5月29日最高人民法院审判委员会第499次会议讨论通过了《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》，这一重要的司法解释与《行政诉讼法》共同为人民法院的行政审判提供了规范依据。与之相适应，行政诉讼法学的研究重点亦由此而转移到解释、宣传行政诉讼法上。这一时期行政诉讼法学研究的特点可归纳为：
1.对行政诉讼法专题性问题进行研究的论文仍在继续发表。配合《行政诉讼法》的颁行，这一时期发表的论文着重讨论我国行政诉讼法的特点和《行政诉讼法》的颁布对我国民主政治生活的影响以及阐释行政诉讼法的具体规定等。与些同时也有少量论文对《行政诉讼法》的某些条文内容提出了不同意见。如张友渔在《中国法学》1989年第4期发表了《关于行政诉讼的两点意见》，对《行政诉讼法》所规定的诉前程序和审理案件参照规章的规定提出了不同意见。
2.行政诉讼法的教材、专著和各种解释、宣传性读物大量出版。这一时期关于行政诉讼法的出版物主要有黄杰主编的《行政诉讼法释论》（中国人民公安大学出版社1989年6月第1版），河山、肖水所著的《行政诉讼法概要》（人民出版社1989年7月第1版），江必新所著的《行政诉讼问题研究》（中国人民公安大学出版社1989年8月第1版），胡康生主编的《行政诉讼法释义》（北京师范学院出版社1989年9月第1版），柴发邦主编的《当代行政诉讼基本问题》（中国人民公安大学出版社1989年10月第1版），胡建淼主编的《行政诉讼法教程》（杭州大学出版社1990年1月第1版），马原主编的《中国行政诉讼法讲义》（人民法院出版社1990年7月第1版），罗豪才主编的《行政审判问题研究》（北京大学出版社1990年9月第1版），张树义主编的《中国行政诉讼法学》（时事出版社1990年9月第1版），罗豪才、应松年主编的《行政诉讼法学》（中国政法大学出版社1990年10月第1版），柴发邦主编的《行政诉讼法教程》（中国人民公安大学出版社1990年12月第1版），江必新所著的《行政诉讼法——疑难问题探讨》（北京师范学院出版社1991年5月第1版），黄杰主编的《行政诉讼法贯彻意见析解》（中国人民公安大学出版社1992年1月第1版）等。此外，还有一些出版物以问答形式对行政诉讼法的条文进行了逐条解释。
3.开始出现行政诉讼法的案例汇编。随着《行政诉讼法》的颁布和行政审判实践的深入，行政案例汇编开始出现。比较有影响的案例汇编有：应松年、胡建淼主编的《外国行政诉讼案例选评》（中国政法大学出版社1989年9月第1版），姜明安等主编的《行政案例精析》（中国人民公安大学出版社1991年1月第1版）等。
4.实际部门和实务工作者广泛参与行政诉讼法的研究和讨论。为了做好行政诉讼法实施前的各项准备工作，行政机关和司法机关对此给予了极大的关注，有关单位和部门召开了一系列的会议，如1989年12月11日至21日，国务院法制局在北京召开了行政诉讼法研讨会，国务院法制局局长孙琬钟、全国人大法工委副主任顾昂然、最高人民法院副院长马原在会议上做了报告。1990年9月1日国务院又召开了贯彻实施行政诉讼法的电话会议，国务院副总理姚依林做了重要讲话。1990年9月13日至9月18日最高人民法院召开了全国法院行政审判工作会议。1990年9月10日至12日最高人民检察院召开了全国检察机关实施行政诉讼法的工作会议。行政机关和司法机关对行政诉讼法实施所持的这种极为关注的态度在一定程度上促进了实务工作者对行政诉讼法的研究和探讨，从而为行政诉讼法学研究注入了实践的活力。
（三）立法后的理论探讨与立法的修改补充阶段（1991年5月29日至今）
行政诉讼法实施后，随着司法实践的深入和理论研究领域的拓展，行政诉讼法学主要转向对行政诉讼法实施状况的研究，包括实践中出现的情况，如何进一步完善等问题。这一时期的研究状况具有以下特点：
1.对行政诉讼中具体问题的研究仍在继续进行。行政诉讼中的一些具体问题，如司法变更权问题，行政机关能否作为第三人的问题，举证责任的分配问题，审理依据问题等仍然受到行政诉讼法学界的关注，相继有多篇论文发表。如关于人民法院司法变更权问题的研究，就有华洋在《经济与法》1991年第12期发表的《关于司法监督控制行政自由裁量权的思考》，于绍元、王伟英在《现代法学》1992年第1期发表的《论行政诉讼中的司法变更权》，尤志华等在《法学天地》1992年第1期发表的《浅谈行政诉讼中的司法变更权》，胡一进在《探索》1992年第3期发表的《谈行政审判有限变更权的使用》，李柏林在《法学》1994年第11期发表的《行政诉讼法的几个问题探析》，杜坤飞在《法律科学》1992年第2期发表的《论行政诉讼中司法变更权的完善》等。另外行政诉讼法学界还开展了对行政诉讼与人权保障、行政诉讼与市场经济等问题的研究和讨论。
2.对行政诉讼法实施状况的研究不断深入。在行政诉讼法颁布之初，对行政诉讼法实施中的问题的研究主要集中在如何适用行政诉讼法上，关于这一问题在当时有不少论文发表。如笔者在《法学评论》1991年第2期发表的《对我国行政诉讼法适用中几个问题的认识》，袁建国在《法学评论》1991年第5期发表的《实施行政诉讼法的几个问题探析》，杜坤飞在《法律科学》第2期发表的《论行政诉讼中缺席判决对原告的适用》等。此一时期，由于行政诉讼法的实施状况并不尽如人意，因此对行政诉讼法实施状况及原因的分析研究逐渐增多。这一类文章有陈有西在《行政法学研究》1993年第4期发表的《对行政诉讼困境的宏观思考》，谢晖在《宁波大学学报：人文科学版》1994年第2期发表的《论行政诉讼法运行的文化观念阻力》，杨海坤在《中国法学》1994年第4期发表的《摆脱行政诉讼困境的出路》，许建兵在《政治与法律》1994年第6期发表的《行政诉讼制度推行的制约因素及对策》等。
3.开始对如何完善行政诉讼法提出意见。这一时期发表的论文较多地论及了行政诉讼法的修改和完善，其内容几乎涉及了行政诉讼的全部主要问题，包括行政诉讼受案范围、审理依据、第三人的设置等。如陆武师在《广西大学学报：哲社版》1994年第1期发表的《行政诉讼受案范围规定的若干缺陷问题思考》，万富荣在《中央检察官管理学院学报》1994年第4期发表的《完善行政诉讼监督的法律思考》，王如铁、何祥在《法商研究》发表的《对完善行政诉讼举证制度的思考与建议》等。
4.出现对行政诉讼法研究状况进行总结的综述。近年来，法学界各学科都比较注意使用自然科学研究领域中行之有效的文献综述的研究方法，对本学科的研究状况进行综合整理。行政法学研究领域出现了两本综述，它们是许崇德、皮纯协主编的《新中国行政法学研究综述(1949-1990)》（法律出版社1991年6月第1版）和张尚鷟主编的《走出低谷的中国行政法学——中国行政法学综述与评价》（中国政法大学出版社1991年9月第1版）。这两本综述都用相当大的篇幅对行政诉讼法学的研究状况进行了综合整理。另外，还有大量对行政法学和诉讼法学研究状况进行综述的论文发表，其中大多涉及了行政诉讼法学。
5.社会学的研究方法开始运用于行政诉讼法学领域。社会学研究方法的特点是大量运用社会调查和对比实验的方法对社会现象进行研究。将社会学的方法运用于行政诉讼法学研究领域并取得了比较显著之研究成果的有两本专著，其一是龚祥瑞主编的《法治的理想和现实——〈中华人民共和国行政诉讼法〉实施现状与发展方向调查研究报告》（中国政法大学出版社1993年10月第1版），其二是夏勇主编的《走向权利的时代——中国公民权利发展研究》（中国政法大学出版社1995年4月第1版）。其中《走向权利的时代》一书虽然不完全是研究行政诉讼问题，但其对行政管理相对人权利救济的研究及对中国法官现状的研究无疑属于行政诉讼法学领域，且颇具深度。
6.开始对某些行政管理领域所引起的行政诉讼的特殊性进行专题研究。这方面的论文有李乾贵在《武汉大学学报》1992年第3期发表的《审计诉讼理论初探》，谢振亚在《行政法制》1992年第4期发表的《论食品卫生监督行政诉讼的特点与范围》，查立新、潘宁炜在《上海环境科学》1992年第2期发表的《论环境行政诉讼中的几个法律问题》等。此外还有一些对侵犯企业经营自主权案件、减轻农民负担案件的专门讨论。在环境行政管理领域还出现了两本专著，它们是肖隆安主编的《环境行政管理与环境行政诉讼》（中国环境科学出版社1991年3月第1版）和蔡守秋所著的《环境行政执法与环境行政诉讼》（武汉大学出版社1992年2月第1版）。
7.出现了比较成熟的行政诉讼法专门教材。教材建设是学科建设成就的标志之一。随着行政诉讼法学被各个大学设置为法律院系本科生的必修课程，行政诉讼法学教材的出版亦空前活跃，许多法律院系都出版有自己的教材。此一时期，影响比较大的教材有法学教材编辑部编审，罗豪才、应松年主编的《行政诉讼法学》（中国政法大学出版社1990年第1版），应松年主编的高等政法院校规划教材《行政诉讼法学》（中国政法大学出版社1994年7月第1版），姜明安所著的《行政诉讼法学》（北京大学出版社1993年8月第1版）等。
三、行政诉讼法研究观点综述
（一）关于行政诉讼的概念
关于行政诉讼的概念，行政诉讼法学界在行政诉讼法颁布以前有不同的看法。争议主要集中在：第一，行政诉讼是否仅限于相对人对行政机关提起的诉讼？在特殊情况下，行政机关是否也可以对相对人提起诉讼？第二，行政诉讼是否仅指人民法院对行政案件的审理？是否包括行政机关处理申诉和复议的行为？有学者认为，可以把前者称为狭义的行政诉讼，把后者称为广义的行政诉讼，并把行政机关处理申诉和复议案件的活动与人民法院审理行政案件的活动按一定的程序结合起来。《行政诉讼法》的颁布，统一了人们的认识。法学界普遍认为，行政诉讼是指公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益而依法向人民法院提起诉讼，由人民法院进行审理和作出裁判的诉讼制度。
（二）关于行政诉讼法的立法宗旨
行政诉讼法的立法宗旨是指立法者期望通过行政诉讼活动所要达到的目的，也有的学者称其为行政诉讼的目标模式。关于行政诉讼法立法宗旨的争议伴随着行政诉讼法制定的全过程，而且由于争议的问题并没有真正解决，因而也没有因为《行政诉讼法》的颁布而停止。归纳起来，关于行政诉讼法的立法宗旨主要有五种观点：第一种观点认为行政诉讼的宗旨和目的是“支持和维护”行政机关行使职权，是行政执法的司法保障。第二种观点认为行政诉讼的宗旨和目的是“保护”公民、法人或者其他组织的合法权益，离开了保护权益也就没有行政诉讼。第三种观点认为行政诉讼的宗旨和目的是“监督”行政机关依法行使职权，认为保护公民、法人或者其他组织的合法权益是国家法律的共同目的，而行政诉讼的宗旨和目的仅是监督行政机关。第四种观点认为行政诉讼应有双重目的，即保护相对人的合法权益与保障行政机关依法行使职权是统一的。第五种观点实际上是行政诉讼立法所采纳的，认为我国行政诉讼的宗旨和目的是“保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权。”
（三）关于行政诉讼的基本原则
应如何确立和归纳我国行政诉讼法的基本原则是在该法起草过程中最为众说纷纭、见仁见智的问题。撇开行政诉讼法与民事诉讼法、刑事诉讼法所共有的原则不谈，仅就行政诉讼法所应确立的特有原则而论，在讨论这一问题时，有学者认为行政诉讼法的基本原则应为不调解原则、简便原则；也有学者认为我国行政诉讼法的基本原则应为人民法院特定主管原则、行政机关先行处理原则、着重保障原告一方的合法权益原则、不调解原则、追索行政损害赔偿原则；还有学者认为我国行政诉讼法的基本原则应为保障行政机关正确行使职权和保护行政相对人合法权益的原则、依法裁判结案不调解原则、举证责任倒置原则、司法最终裁判原则、一审终审原则、起诉不加重原则。除以上论述的基本原则外，人们提及的特有原则还有分级诉讼原则、诉讼期间不停止具体行政行为的执行原则、司法变更权原则等等。在《行政诉讼法》颁布前后关于行政诉讼法基本原则的讨论，大多结合我国国情对行政诉讼中一些特有的问题进行了探讨，这些讨论大大地丰富了人们对行政诉讼的认识。但学者们所提出的诸多基本原则中虽有一些确实应当成为行政诉讼法的基本原则，如简便原则，但大多数却不能成为行政诉讼法的基本原则，而仅仅是行政诉讼法的一些特有内容。在立法上，由于在行政诉讼基本原则立法中受我国诉讼法基本原则立法的制约，因此基本上没有走出诉讼法基本原则立法的传统模式。（注：晚于《行政诉讼法》修订实施的新《民事诉讼法》、新《刑事诉讼法》对基本原则的表述亦没有突破诉讼法基本原则立法的传统模式。参见《行政诉讼法》、《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》对基本原则的表述。）
（四）关于行政诉讼的审判机关
1.关于行政诉讼的受理机构。行政诉讼的受理机构是建立行政诉讼制度首先遇到的问题。在讨论如何设立行政诉讼受理机构时，人们考虑的因素主要是既要提高行政效率又要防止行政专横，既要力求公平审理又要提高办案速度，既要适应客观形势的发展又要符合中国的国情。设立行政诉讼受理机构的方案主要有：第一，设立专门的行政法院受理、审理和裁决行政案件。对行政法院的设置又有三种意见：其一，设立直接向全国人民代表大会和常务委员会负责并汇报工作的行政法院；其二，设立如同军事法院、海事法院一样受最高人民法院指导和监督的专门的行政法院系统；其三，设立隶属于国务院系统的行政法院。第二，在现有的各级人民法院内部设立行政审判庭专门处理行政案件。由于行政诉讼受理机构的设置不是一个孤立的问题，而是和行政诉讼中的其他制度紧密相连的，因而，尽管行政诉讼法对行政诉讼的受理机构做了明确的规定，确立了在人民法院内设立行政审判庭的制度，但在《行政诉讼法》实施五年之后，考虑到《行政诉讼法》实施的实际状况，仍有学者主张我国应建立行政法院制度。（注：参见陈有西：《我国行政法院设置及其相关问题探讨》，载《中国法学》1995年第1期。）
2.关于行政诉讼的审判组织。审判组织是人民法院对行政案件进行审理和裁判的组织。考虑到行政案件的特点，多数学者主张，第一，行政诉讼的审判组织应采取合议制的组织形式而不宜采取独任制形式，即使是对简单的行政案件也应如此。第二，合议庭的组成人员可以吸收有行政管理经验的陪审员参加，以发挥其专业技术知识和行政管理的经验。
（五）关于行政诉讼的受案范围
行政诉讼的受案范围是行政诉讼中一个极其重要的理论与实践问题，也是行政诉讼中一个特有的问题。普遍的观点是，所有的行政行为都接受法院的司法审查既不可能也不必要，行政诉讼应实行受案范围有限原则，由立法对行政诉讼的受案范围给予一定的限制。但也有学者主张从以公共利益为本位的利益关系出发，一切行政行为都应纳入行政诉讼的受案范围。（注：叶必丰：《公共利益本位论与行政诉讼》，载《中央政法干部管理学院学报》1995年第6期。）由于受案范围“规定着司法权对行政权监督和制约的程度，标志着行政法律关系中相对人诉权的范围，也规定着行政终局裁决权的范围，”（注：江必新著：《行政诉讼问题研究》，中国人民公安大学出版社1989年8月第一版，第42页。）因此受案范围是在行政诉讼法起草过程中争议最大的问题之一，在行政诉讼法实施过程中遇到的问题也最多。归纳起来，关于受案范围的争议主要有：
1.关于对行政诉讼法第11条第1款第8项的理解。一般认为，这是一个兜底条款，指只要属于行政机关侵犯公民、法人或者其他组织人身权、财产权的行为，均在人民法院受案范围之内。但行政诉讼法第11条第1款前7项列举的事项不仅仅限于人身权、财产权的内容，而涉及到有关集会、游行、示威的许可和社团登记等内容，但按照我国宪法对公民权利的划分，这类权利属于政治权利。对超出人身权、财产权范围的这类权利是否应当属于行政诉讼的受案范围，目前法学界由于对第11条第1款第8项的理解不同而有两种截然不同的观点。一种观点认为，第8项的规定包括了所有的人身权、财产权的内容，也表示只包括人身权、财产权的内容，前7项列举中涉及到的人身权、财产权以外的内容，不应属于行政诉讼的受案范围。另一种观点认为，第8项的规定只有兜底的意思，只表示行政诉讼受案范围包括所有的人身权、财产权，并不表示排除前7项所包含的人身权、财产权以外的内容。因而，如果前7项的列举中涉及到了人身权、财产权以外的内容，亦应属于行政诉讼的受案范围。
2.关于行政机关的抽象行政行为能否纳入行政诉讼的受案范围。对抽象行政行为，当事人不服时能否向人民法院起诉，在行政诉讼法立法时就是一个有争议的问题，在实施后也仍然有不同意见。否定将抽象行政行为纳入受案范围的理由是：第一，抽象行政行为的结果是具有法律效力的有普遍约束力的规范性文件，法律上不具有可诉的性质，因而对抽象行政行为不能提起诉讼；第二，我国宪法、组织法规定，对抽象行政行为的审查、批准和撤销的权限归各级人大和制定规范性文件的行政机关的上级机关，并没有将此种权限赋予人民法院。因此，法院不能审查抽象行政行为。坚持应将抽象行政行为纳入受案范围的理由是：第一，抽象行政行为与具体行政行为的区别仅在于时间的先后和对象的多寡，没有本质的区别。如果仅审查具体行政行为而不审查抽象行政行为，势必会产生一系列难以解决的问题。第二，在我国实行的人民代表大会的体制下，法院虽然不能审查人大制定的法律的合宪性，但这种体制并不排除法院审查行政机关抽象行政行为的合法性。第三，从司法实践来看，法院无审查抽象行政行为之权，便无从审查行政案件。因为在我国行政机关做出行政决定时大都要援引行政机关的抽象行政行为，如果不审查抽象行政行为的合法性，就难以判断具体行政行为的合法性。虽然行政诉讼法对抽象行政行为的可诉性作出了否定的规定，但争论并未因此而结束。近年来，对这一问题的研究主要是将抽象行政行为区分为不同的层次，对规章及规章以下效力层次的规范性文件的可诉性进行讨论，多数意见认为对规章以下效力层次的规范性文件应可以提起行政诉讼。也有的学者撰文提出应将行政规章正式纳入人民法院的受案范围，并对如何操作提出了自己的设想。（注：参见崔卓兰：《行政规章可诉性之探讨》，载《法学研究》1996年第1期。）
3.关于行政机关居间裁决行为能否纳入行政诉讼受案范围的问题。行政机关居间裁决是指行政机关在其主管的行政管理的某一领域，以第三者的身份对民事争议进行裁决、处理的活动。行政机关对民事争议进行调解或仲裁，一般被认为不属于这里所说的居间裁决。由于居间裁决是行政机关行使行政职权对民事争议所做的裁决，同时具有民事和行政两方面的性质，因此，对行政机关的居间裁决行为能否提起行政诉讼，司法实践中由于立法的不明确而存在不同作法，理论上人们亦有不同看法。（注：参见拙文《关于行政机关居间裁决诉讼性质的探讨》，载《法商研究》1997年第4期，第40页。）这一问题一度成为行政诉讼中的一个热点问题而引起人们的广泛讨论。
4.关于公安机关的强制措施行为能否纳入行政诉讼受案范围的问题。我国公安机关具有双重性质和职能：一方面，我国公安机关是国家的行政管理机关，行使治安管理、户籍管理、道路交通秩序等行政管理职能；另一方面，我国的公安机关又是国家的司法机关，行使办理刑事案件的刑事侦查职能。根据这两个职能，公安机关分别做出具体行政行为和刑事侦查行为，实施行政强制措施和刑事侦查措施。由于两类行为的性质、特征各有不同，法律所规定的救济和监督手段亦不相同。在公安机关严格依法行使职权时，对两类行为做出区分是不难的，对两类行为实施不同的监督与救济手段在理论上和实践中亦没有异议。实践中产生的问题在于，由于公安机关具有集行政管理和刑事侦查职能于一体的特性，公安机关并非严格依法而做出的某类本身性质即很模糊的行为的受案范围问题，具体地说，主要是收容审查和公安机关借刑事侦查为名越权插手经济纠纷的行为能否纳入受案范围问题。（注：参见拙文《公安机关强制措施与行政诉讼受案范围》，载《行政法制》1997年第5期，第46页。）
（六）关于行政诉讼的当事人
当事人是诉讼法中的一个基本问题，涉及理论和实践的多个方面，法学界关于行政诉讼当事人的研究观点很多，也很具体。本文限于篇幅，仅就法学界对行政诉讼当事人研究的热点问题略作综述。
1.关于行政诉讼当事人的称谓。行政诉讼当事人的称谓是在行政诉讼立法过程中出现的一个问题，后随着行政诉讼法的颁布实施而归于沉寂。对行政诉讼的当事人如何称谓，本是一个极易解决的问题，因为称谓从语义学的角度来说，仅仅是一个符号。但是，在残存着封建等级名分观念的我国，这一问题却引起了争论。争论的焦点在于对行政诉讼被诉的对象即现在称之为被告的一方应如何称呼。行政诉讼法起草过程中最重要的三稿即试拟稿、征求意见稿和草案中，试拟稿和草案都曾使用诉讼人或应诉人的提法。由于对建立行政诉讼制度的普遍认同，在此已没有叙述各方观点和理由的必要。
2.关于受害人是否具有原告资格。受害人或称被侵害人的诉讼地位是一个颇有争议的问题。一种意见认为，依法理和有关规定，受害人应具有原告资格；另一种意见认为，受害人不是具体行政行为所针对的对象，不是所争议的行政法律关系的主体，因此只有在单行法律、法规规定可以起诉的情况下，受害人才具有原告资格。
3.经过行政复议的案件的被告。经过行政复议的案件是由原决定机关还是由复议机关作被告？对此有三种方案可供选择：其一，以复议机关为被告。其理由是复议机关应对复议结果负责；其二，以原决定机关为被告。其理由是行政复议本质上属于监督行为而不是处理行为，复议机关是监督机关而不是处理机关，是案件的审理人而不是案件的当事人，因此不应以复议机关为被告；其三，以实际作出裁决的机关为被告，即按照“谁行为谁被告”的原则，在复议机关维持原处理机关的决定时，以原处理机关为被告；当复议机关撤销或变理原处理机关决定时，则以复议机关为被告。其理由是这种做法能真正体现权责相称的原则。行政诉讼法的规定确认了第三种方案。
4.关于行政诉讼的第三人。关于行政诉讼第三人的争议，主要有以下三个问题：第一，行政诉讼中是否有第三人？否定说认为第三人是民事诉讼中特有的概念，行政诉讼中不存在第三人。肯定说则认为诉讼中设定第三人的前提是当事人所争议的诉讼标的涉及第三者法律上的利益，而行政诉讼的诉讼标的即行政机关的行政决定有可能涉及或影响第三者的利益，故应允许利害关系人作为第三人参加诉讼。第二，第三人的资格应如何表述？第三人的资格是指第三人与案件在法律上的关联程度，包括第三人是与案件的处理结果有利害关系还是与具体行政行为有利害关系，这种利害关系是直接的还是间接的等问题。第三，第三人的范围是什么？在关于行政诉讼第三人的多篇论文中，对行政诉讼第三人范围的概括各不相同。一般认为可以作为行政诉讼第三人的有以下两种：其一，治安行政案件中的被处罚人或被侵害人（在被侵害人或被处罚人起诉的情况下）；其二，在对行政机关的居间裁决不服而提起行政诉讼的案件中，同意裁决的一方（在不同意裁决的一方起诉的情况下）。对下列情况下是否属于行政诉讼第三人则有不同意见：其一，两个以上的被处罚人中，有的起诉，有的不起诉，未起诉的人是否列为第三人？其二，行政机关处理的治安行政案件以外的侵权案件中，被处罚人不服处罚而起诉的，是否将被侵害人列为第三人，其三，复议机关改变原具体行政行为的行政案件，是否应将最初作出具体行政行为的行政机关作为第三人？其四，原告受处罚的行为是另一行政机关所批准的，在原告对行政处罚不服而起诉的情况下，是否应将批准机关作为第三人？在以上有争议的问题中，有些在实践中已经明确，如前三种情况实践中一般不作为第三人。对行政机关能否作第三人的问题，理论界和实践中都有两种不同意见：一种意见认为行政机关可以作为第三人。因为批准机关的批准行为与处罚原告的行政行为有直接的利害关系，批准机关参加诉讼才能够在说明自己批准行为正确合法时，维护自己依法行政的权威，同时有利人民法院查明案件的事实真象，正确及时地审理行政案件。批准机关作为第三人参加诉讼，既有必要性，又有可能性和现实性，具有积极意义。另一种意见认为，批准机关是否作为第三人参加诉讼，应视具体情况。如果批准行为属于补充性或程序性行为，则批准机关不作为第三人参加诉讼。笔者认为，批准行为属于什么性质，是决定批准机关是否应承担相应法律责任的问题，而不是决定批准机关是否参加诉讼和在诉讼中的地位的问
题；批准机关是否应作为行政诉讼的第三人，应看其是否与被诉的具体行政行为有利害关系，其参加诉讼是否有利于行政案件的顺利审理。因此，批准机关应作为第三人参加诉讼。
（七）关于行政诉讼证据
法学界对行政诉讼证据的研究主要集中在以下问题上：
1.行政诉讼证据与民事诉讼证据的比较。为了把握行政诉讼证据的特殊性，有学者对行政诉讼证据与民事诉讼证据进行了比较研究，认为两者的主要区别在于四个方面：证明对象不同；举证责任的分担不同；证明的侧重点不同；收集证据的时间不同。
2.行政诉讼的举证责任。尽管在行政诉讼法起草过程中，关于行政诉讼举证责任如何分担，存在平等负担说、原告应负举证责任说、行政机关负举证责任说等观点，但随着行政诉讼法的颁布实施，关于行政诉讼举证责任如何分担的观点已趋于一致。学者们普遍认为，行政诉讼中对具体行政行为合法性的举证责任应由被诉的行政机关承担。行政诉讼中的举证责任既是行为责任也是结果责任，被告不能举证证明其所作具体行政行为合法，则应当承担败诉的后果。被告在行政诉讼中承担主要的举证责任，并非指被告承担行政诉讼中一切事实的举证责任。有关程序上的事实或有关民事上的事实等，仍应遵循“谁主张，谁举证”的原则。
3.关于被告取证的限制性规定。《行政诉讼法》第33条规定：“在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。”关于这一规定，在理解上存在以下问题：
第一，行政诉讼被告的律师能否取证？肯定说认为代理被告进行诉讼的律师可以自行向原告和证人收集证据，其理由主要是有关法律、法规赋予了律师在诉讼中收集、调查证据的权利。否定说则反对这一观点，理由主要是两点：其一，从法理上说，不能将自己所没有的权利委托给他人。被告所不具有的权利，其代理人亦不应具有；其二，限制被告取证规定的立法依据是行政程序“先取证，后裁决”的原则，而允许被告的律师在诉讼中收集证据则违背了这一原则，从而违背行政诉讼立法的本意，使限制被告取证的规定形同虚设。
第二，被告不得自行收集证据，是否意味着可以在人民法院的准许下收集证据，或者收集一些次要证据？有学者将这一规定与行政诉讼法规定的撤销判决的情形之一是具体行政行为“主要证据不足的”相联系，认为具体行政行为主要证据不足的，人民法院应判决撤销，具体行政行为次要证据不足的则不应判决撤销，那么，对具体行政行为次要证据不足的应推定可以收集证据，在行政诉讼法的现有规定下，当然只能在法院的准许下收集证据。因此，被告可以在法院的准许下收集次要证据。还有学者提出，如果原告在诉讼中提出反证，而该反证未在行政程序中提出，则被告亦可以收集相应的证据。
（八）关于行政诉讼审理程序
审理程序包括的内容很多，但由于行政诉讼审理时可以援用民事诉讼法，因而对于近年来有关审理程序的一些热点问题，如审判方式改革的问题，在本文中将不予涉及。有关行政诉讼审理程序中的问题主要有：
1.如何设置行政诉讼的审级。行政诉讼的审级制度涉及行政诉讼诉前程序的设置、行政诉讼受案范围的大小以及行政诉讼究竟是事实审还是法律审等诸多有关民主与效率的矛盾处理问题。在讨论这一问题时，人们提出了以下三种方案：其一，一审终审制方案。与此相适应，将行政复议作为提起行政诉讼必经的诉前程序，而法院则主要对法律问题进行审查，一般不审查事实问题。这样有利于发挥行政机关和人民法院各自处理行政案件的优势，减轻法院的负担并以此提高诉讼效率。其二，两审终审制方案，这一方案不要求将行政复议作为提起行政诉讼必经的诉前程序，而是由当事人选择申请复议或提起诉讼，在行政诉讼中当事人可以经过人民法院的两次审理而获得最终的裁判。其三，一审加复核制方案，这一方案最初是由最高人民法院于1986年10月在《关于审理治安行政案件具体应用法律的若干问题的暂行规定》中确立的。一审加复核制方案试图界乎一审终审制与两审终审制之间，扬两者之长，避两者之短。但是这一方案可的复核与两审终审制中的第二审程序，特别是第二审程序的书面审理究竟有何本质区别，人们也很难说清。行政诉讼立法最终选择的是两审终审制方案，这既与我国的审判制度相适应，又与行政诉讼受案范围有限原则相协调；既尊重了当事人对行政复议和行政诉讼的选择权，又有利于发挥行政机关和人民法院各自处理行政案件的优势，因而是一种比较适合我国国情的方案。
2.行政诉讼中调解方式的应用。在制定行政诉讼法的过程中，绝大多数学者主张行政诉讼中不适用调解，其理由主要是，调解的本质意味着权利的放弃，必须以实体上具有处分权为前提。行政机关依法做出行政行为，既是其职权又是其职责，而作为职责是不能放弃的，因而对合法性进行审查之案件，人民法院不能适用调解。也有学者认为对行政案件能否适用调解不能一概而论，某些案件不能适用调解，某些案件则可以适用调解。行政诉讼法虽然明确规定进行合法性审查的案件不能适用调解，行政赔偿案件可以适用调解，但关于这一问题的争论并未因此而终结，而是向纵深发展。如考虑到行政机关居间裁决案件中的民事性质，有人重新提出了行政诉讼中的调解问题。
3.关于行政诉讼的审理依据。审理依据问题是行政诉讼中一个特有的问题，也是行政诉讼立法过程中争议最激烈的问题之一。其争议的焦点在于行政规章能否作为审理行政案件的依据。行政规章的情况比较复杂，一方面，行政规章在行政机关的管理活动中起着重要的作用；另一方面，行政规章又存在制定的程序不严格、不规范，规章内容不一致或相互矛盾等问题，因此将其作为人民法院审理行政案件的依据有可能侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益。由于行政规章在以上两方面的特点都比较突出、明显，因而对规章是否应当作为审理依据的意见也截然对立。行政诉讼立法采取了折衷的办法，将法律、行政法规、地方性法规确定为人民法院审理行政案件的依据，而规定人民法院审理行政案件可以参照规章。这一规定既肯定了规章在社会实际生活中的作用和地位，又避免了将有缺陷的规章作为审理依据，从而可以保证人民法院审理案件的质量，充分地体现了立法的灵活性和技巧性。
4.关于行政诉讼的审理对象。审理对象即诉讼理论上所称的诉讼标的，但诉讼标的是从诉的角度所分析的诉的一个要素，研究诉讼标的的目的是为了区别此诉与彼诉，审理对象则是从法院审判的角度所分析的一个实践问题，研究审理对象的目的是为了明确人民法院在诉讼中的地位、职权和工作的重点。开展对行政案件审理对象的研究，主要是为了明确三个问题：第一，行政案件的审理对象是行政机关的行为而不是相对人的行为；第二，行政案件的审理对象是行政机关的具体行政行为而不是行政机关的抽象行政行为；第三，行政案件的审理对象是具体行政行为的合法性问题，而不是具体行政行为的适当性问题（行政处罚除外）。对界定行政案件审理对象的后两个方面，自行政诉讼法颁布后，学术界已有大量论述，司法实务界亦有清楚的认识；而对于第一个方面，理论界则较少关注，实务界更是有一些模糊认识，从而导致实践中出现一些问题。近年来，关于这一问题的研究有所深入，主要是探讨人民法院审理行政案件时审查被诉行政机关的行为与审查原告行为的关系以及人民法院在审理行政案件时如何避免将原告行为作为审理对象的问题。
5.关于起诉不停止执行制度。基于行政行为的权威性和行政管理的客观需要这两方面的原因，《行政诉讼法》规定了诉讼期间不停止具体行政行为执行的制度。关于这一制度的含义和建立的必要性，在《行政诉讼法》颁布前后，学者们有诸多论述。但随着对这一制度在实践中运用情况的考察，有学者提出，依行政诉讼法的规定，起诉不停止执行是原则，但从实践中看，这一制度实际上已成为例外，即只限于行政机关自己具有执行手段的情况。在行政机关对某一具体行政行为无强制执行手段的情况下，当事人向法院提起诉讼，行政机关的具体行政行为实际上是停止执行的。更有学者从行政诉讼法保护公民、法人或者其他组织合法权益的立法目的出发，认为行政诉讼法的这一规定应修改为“诉讼期间停止具体行政行为的执行。但在具体行政行为停止执行会给国家利益或公共利益造成难以弥补的损失时除外。必要时，由人民法院责令原告提供担保或采取财产保全措施。”（注：石佑启：《对行政诉讼中不停止执行原则的评析》，载《政法论坛》1997年第4期，第49页。）
（九）关于行政诉讼中的裁判
1.对行政诉讼法所规定的判决形式的研究。行政诉讼法规定了维持判决、撤销判决、履行义务判决和变更判决四种形式，并对各种判决形式所适用的情形作了明确的规定。这些规定包含的内容非常丰富，实际上界定了什么是合法的行政行为，什么是违法的行政行为。法学界对各种判决形式所适用的情形都作了尽可能详尽的研究，如撤销判决所针对的五种情况及其在实践中的表现等等，在行政诉讼法的教材、专著和有关论文中都有详尽的论述。这些研究，不仅对行政诉讼法的规定作了理论的阐释，为行政诉讼法在实践中的运用提供了指南，而且大大丰富了行政法学中行政行为的理论。
2.关于行政审判中的司法变更权。司法变更权是指人民法院在审理行政案件时，部分或全部改变行政机关所作具体行政行为的权力。行政诉讼中人民法院的司法变更权问题是一个在行政诉讼立法和实践中都存在争议的问题。引起理论界广泛讨论的问题有：
第一，是否应赋予人民法院司法变更权。由于这一问题涉及司法权和行政权的关系，因而争论激烈。肯定说认为人民法院应有司法变更权，这样才能够真正纠正行政机关错误的具体行政行为，切实保护相对人的合法权益。否定说则认为，如果赋予人民法院司法变更权，则司法权会侵犯行政权，导致司法机关代替行政机关行使职权。人民法院审理行政案件主要是审查行政机关的具体行政行为是否合法，是否侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益，故而不应对争议的具体行政行为予以变更。第三种观点则取折衷，认为司法变更权既有其存在的必要，又因其可能对行政权造成干预而应该有所限制，因而主张人民法院应拥有有限的司法变更权。行政诉讼法采取了有限变更权观点，明确规定，行政处罚显失公正的，人民法院可以判决变更。
第二，对行政处罚能否变更加重。行政处罚显失公正，包括畸轻畸重两种情况。受刑事诉讼“上诉不加刑”原则的影响，有一种观点认为行政诉讼中也应实行类似原则，规定禁止法院的判决作不利变更。相反的观点则认为，以事实为根据，以法律为准绳，是我国宪法和诉讼法规定的人民法院审理案件的基本原则，“上诉不加刑”是对这一原则的法律规定的例外。在行政诉讼法没有作例外规定时，仍应实行这一原则，从实事求是的角度出发，原行政处罚畸重，可以判决减轻；原行政处罚畸轻，亦可以判决加重。否则，就会造成下述后果：其一，最初做出行政处罚决定的行政机关的权限最大，给行政机关包庇违法行为人以可乘之机；其二，对受害人来说几乎等于虚设了行政诉讼。
第三，可以判决变更的范围是否仅限于行政处罚。尽管行政诉讼法明确规定可以判决变更的范围仅限于行政处罚，但这并不妨碍人们在理论上所作的探讨。这种探讨主要集中在以下两个方面：其一，行政赔偿案件能否变更？一般认为，这类案件人民法院应可以判决变更，最高人民法院的司法解释对此已有明确规定。其二，对行政机关居间裁决的案件能否变更？有人认为行政机关居间裁决的对象本身是民事争议，原告对行政机关居间裁决不服起诉时，也有同时解决民事争议的要求，否则原告的起诉没有意义。为彻底解决这类争议，应允许人民法院对行政机关错误的裁决行为予以变更。至于法律依据，尽管行政诉讼法没有专门赋予人民法院对此类案件的司法变更权，但对民事争议的管辖权本身就是人民法院司法权的一个部分，不需要法律重新授权。也有人认为对行政机关居间裁决的案件，应作为行政附带民事诉讼处理，反对人民法院直接变更行政机关的裁决。
3.对行政诉讼中新的判决形式的研究。有学者提出在行政审判实践中，行政诉讼法所规定的四种判决形式尚不足以对具有各种不同情形的具体行政行为做出适当的判决，并针对行政机关的事实行为，提出增加确认判决的立法建议，即人民法院通过对具体行政行为的审查，确认相应行为违法或合法，从而使当事人获得提起赔偿诉讼的根据或使行政机关免除赔偿责任。也有学者进一步提出，确认判决只需确认违法即可，对具体行政行为合法的，可用驳回诉讼请求或维持判决的方式加以处理。
（十）关于行政诉讼附带民事诉讼
行政诉讼附带民事诉讼是一个引起行政诉讼法学界广泛讨论的问题。讨论主要围绕以下问题展开：第一，行政诉讼附带民事诉讼的必要性；第二，行政诉讼附带民事诉讼的范围；第三，行政诉讼附带民事诉讼的有关程序问题，如行政诉讼附带民事诉讼的审理方式、上诉、撤诉等。
（十一）关于行政案件判决、裁定的执行
关于行政案件判决、裁定的执行，除了对一些程序问题如执行措施、执行条件等进行讨论以外，引起争论的问题主要有：
1.关于行政案件判决、裁定执行的含义。倾向性的意见认为行政案件判决、裁定的执行是指人民法院及行政机关依照法定程序，运用国家的强制力，为实现其对行政案件所作的已发生法律效力的判决、裁定而从事的活动。执行主体既包括人民法院也包括行政机关。因为有关法律已经赋予了行政机关强制执行权，如行政诉讼法第65条第2款，第66条的规定。但是，从诉讼法的角度分析，执行和履行是两个不同的概念。行政机关作为一方当事人自动地实现判决、裁定所规定的内容，属于履行而不是执行。因此，行政诉讼中所称执行的主体似应不包括行政机关。
2.行政执行是否能针对被执行人的人身？在行政诉讼中，由于有行政拘留等限制人身自由的行政处罚或行政强制措施的执行问题，因此有人认为行政诉讼中执行的对象可以包括被执行人的人身。这一观点也是由于混淆了执行与履行的概念。必须看到，有关行政拘留等行政处罚或行政强制措施的判决、裁定的履行主体是行政机关而不是行政机关的相对人，当判决、裁定不被履行而需要强制执行时，被执行人是行政机关而不是行政机关的相对人。被决定给予行政拘留的相对人不是人民法院直接执行的对象。因而，同民事执行一样，行政执行不能针对被执行人的人身。
（十二）关于行政诉讼法的实施状况及其原因的研究
1.关于行政诉讼法实施状况的研究。从宏观上说，行政诉讼法的颁布实施，是我国民主法制建设中的一件大事，对于保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权，规范行政管理活动，都起到了非常重要的作用。但从微观上看，行政诉讼法的实施状况并不理想。有学者通过分析人民法院公布的统计资料认为，人民法院一审行政案件的受理数量极低，表现为：第一，每年每个法院平均受案数量不多，有的基层法院从行政诉讼法实施到1994年将近五年的时间还没有受理过一起行政案件；第二，行政案件的增长速度明显减缓，有相当一部分省区的行政案件受案数呈下降趋势；第三，行政案件在整个人民法院受案数量中所占的比例极低；第四，与行政机关实施的可诉性具体行政行为相比，行政诉讼案件所占比例极低。也有学者认为行政诉讼法的实施状况“用‘走入困境’来形容并不为过，这并非危言耸听”。（注：陈有西：《对行政诉讼困境的宏观思考》，载《行政法学研究》1993年第4期。）还有学者提出“《行政诉讼法》实施情况甚为人忧”，（注：扬海坤：《摆脱行政诉讼制度困境的出路》，载《中国法学》1994年第3期。）其表现是：第一，全社会甚至人民法院内部对行政诉讼的热情下降，信心不足，原告起诉率、胜诉率低而撤诉率高；第二，行政诉讼对大量的违法行政行为束手无策，人民法院不敢大胆受理某些热点案件，如计划生育案件、房屋拆迁案件等；第三，某些政府部门滥用职权，藐视法院行政审判权的现象有增无减。
2.关于行政诉讼法实施状况的原因分析。对于行政诉讼法的实施状况，学者们从不同的角度分析了其出现的原因。总的来说，有积极原因，也有消极原因，但消极原因是主要的。积极原因一是由于行政机关领导和执法人员增强了依法行政的意识和法治观念，实施具体行政行为的合法率提高；二是由于相对人的行政法律知识普及，违反行政法的情况有所减少，从而导致具体行政行为的数量减少；同时，由于法律咨询、服务业的发达，使相对人能准确地判断行政行为的合法与否从而使滥诉率降低。消极的原因则有以下方面：从行政机关方面来看，普遍对贯彻行政诉讼法有一定的抵触情绪，规避诉讼、规避法律、干涉法院办案的现象比较突出，有的行政机关甚至对原告打击报复，实施妨害诉讼的行为；从行政机关相对人方面来看，则可以总结为“不知告、不愿告、不敢告”；从法院方面的原因来看，一是部分审判人员的政治素质和业务素质不能适应行政审判的要求，二是由于体制上的原因法院不敢大胆受理和审理案件等。也有的学者从更深的层次上分析，认为行政诉讼法的贯彻实施，需要加大和深化政治体制改革的力度，改变现行的司法体制，强调法院独立办案；加强行政立法工作，扩大行政诉讼的受案范围和审查内容，明确赋予人民法院有对除行政立法行为以外的行政行为的审查权；同时，强化法律教育，提高法律意识，提高审判人员素质等。
四、行政诉讼法学研究中存在的问题及其发展趋势
（一）近年来行政诉讼法学研究中存在的问题及其原因
行政诉讼法学从无到有，发展迅速，在《行政诉讼法》颁布以后又经历过一个高潮时期。但近几年来，与行政法学界对行政法基础理论、对行政行为和对行政程序法等问题的研究相比，与诉讼法学界对诉讼法基本理论和审判方式改革等问题的研究相比，行政诉讼法学的研究则相对沉寂。这表现为两点：其一，精彩的、较有深度的论文已不多见，行政诉讼法学的论文从总量上看也不多。《行政诉讼法》颁布前后的几年，每年在全国法学及其他研究刊物上公开发表的关于行政诉讼法的论文数量大大多于近几年。（注：据《报刊资料索引》登载全国报刊发表行政诉讼法论文目录统计，1989年全国报刊发表行政诉讼法论文为160篇，1990年为173篇，1991年为177篇，1992年为129篇，1993年为80篇，1994年为64篇，1995年为80篇。）其二，行政诉讼法学研究几乎没有形成热点，除了对行政诉讼法实施状况的研究形成一个小小的热点以外，目前整个行政诉讼法学的研究状况基本上是散兵游勇，各自为战，大量的低层次的重复研究，形成各说各的理，没有对立与争鸣的局面。如在关于第三人的问题上、关于行政诉讼附带民事诉讼的问题上，近年来都发表了数篇文章，但这些文章都只是从各自的研究观点出发进行论述，各唱各的调，没有触及相关的本质问题。可以说，行政诉讼法学的研究状况与行政诉讼法的实施状况一样，也颇为让人忧虑。
分析出现这种状况的原因是必要的，找到出现问题的症结，才能对症下药，解决问题，促进学科的发展。笔者认为，归纳起来，其原因主要有以下几个方面：
1.行政诉讼法实施状况的不理想在相当程度上制约了行政诉讼法学的发展。实践是理论得以形成和发展的基础，没有丰富和发展的实践，要想有丰富和发展的理论，只能是幻想。行政诉讼法的实施状况不理想，至少导致两个相互关联的结果：其一，除了对实施状况不理想本身进行研究以外，学者们缺乏对行政诉讼问题进行研究的兴趣，倒是对实施状况及其原因的研究成为近年来行政诉讼法学研究之少有的热门话题。其二，由于没有实践作基础，理论研究不可能发展。行政诉讼法的实施状况不改善，行政诉讼法学的发展还将继续萎缩。
2.学术界对行政诉讼法学的错误理解影响了行政诉讼法学的发展。相当普遍的观点认为行政诉讼法不是一个独立的部门法，行政诉讼法学不是一个独立的部门法学，而将行政诉讼法作为行政法的一个内容加以研究。实际上，确立一个独立的部门法的依据主要应该看该法律是否具有相应独立的社会关系领域，是否具有调整该领域社会关系总和的一定的专门方法以及统治阶级对于单独调整该领域社会关系是否具有客观的需要，而其中法律关系是确立部门法最主要的依据。由于行政法律关系与行政诉讼法律关系具有的本质区别，由于行政法调整手段与行政诉讼法调整手段的截然不同，也由于我国事实上已经制定并实施了行政诉讼法，因而行政诉讼法和行政诉讼法学都应该成为独立的研究领域，这样才能够促进并保证这一领域的研究有所发展。将行政诉讼法作为行政法的一个部门，导致了某种难以理解的矛盾局面的出现，即，一方面，行政法学者坚持将行政诉讼法纳入行政法学的研究领域，反对行政诉讼法学是一个独立的部门法学；另一方面，又忽视对诉讼制度的研究，在研究行政法及行政管理中出现的问题时，避而不谈法律控制、法律救济等对问题的解决方法，而是用“有待诉讼制度的完善”等一笔带过。
3.行政诉讼法学研究没有形成自己的专门队伍削弱了行政诉讼法学的发展。尽管行政诉讼法学从无到有，发展迅速，成效显著，但在发展中一个最大的隐患就是没有自己的专门研究队伍和相应的学术团体，这一问题在近年来更有明显的暴露。行政诉讼法主要是由行政法学界的学者进行研究，而行政法学界近年来的研究重心围绕国家的立法放在行政处罚法、行政程序法等问题上，行政诉讼法学的研究因而也就沉寂下来。
4.法学研究中理论与实践相脱节的现象影响了行政诉讼法学的发展。对实践问题的研究欠缺理论深度，对理论的研究又脱离实践，这是目前法学界比较普遍的现象。行政诉讼法学研究中，一些讨论实践问题的论文欠缺理论深度，导致对问题的讨论流于表面；而一些看起来比较有理论功底的论文又没有从实际出发，给人以从理论到理论的感觉。出现这种现象的原因主要是目前一些涉及诉讼程序方面的论文基本上是由司法、行政部门的工作人员所写，虽然提出了新的问题，但由于理论基础和功底不够而缺乏深度；而具有较深理论功底的专业学者却缺乏对实践中出现的问题的了解和认识，或者根本不愿意深入实践，故而出现论文中所提出的观点脱离客观现实且不被实践所接受的现象。
（二）行政诉讼法学研究的发展趋势
如果说，中国的经济体制改革是行政诉讼制度和行政诉讼法学得以建立的基础的话，那么政治体制改革的推行则是《行政诉讼法》得以顺利实施，行政诉讼法学得以进一步发展的关键。随着我国经济体制改革和政治体制改革的深化，随着行政诉讼法实施中的问题逐步被人们所认识，行政诉讼法学必将随客观实践的发展而发展。从趋势上看，行政诉讼法学研究将集中在以下几个问题上：
1.对如何完善行政诉讼制度的研究。《行政诉讼法》实施几年来，在保护公民、法人或其他组织的合法权益及规范行政行为方面，确实起到了积极作用。但随着《行政诉讼法》的实施，《行政诉讼法》中的一些问题和不足也越来越多地暴露出来。这些问题和不足的出现有两个原因：其一是由于行政诉讼法立法的缺陷。法律本身是各种利益较量和权衡的结果，行政诉讼法立法过程中更是非常明显地体现了这一点。当出现两种对立的观点时，立法者采纳其中一种观点，代表另一观点的学者自然会认为立法本身存在缺陷。其二是由于客观形势的发展所引起的。客观形势是发展的，而立法是相对静止的，因而可能出现相对静止的立法不适应客观形势发展的情况，从而需要对立法进行修改和补充。从《行政诉讼法》实施的情况看，对如何完善行政诉讼法的研究已经在进行之中，今后还将进一步深入进行下去。随着这一研究的深入，必将提出行政诉讼法的修改问题，目前尚未明确的某些问题如第三人、附带民事诉讼等均将随着行政诉讼法的修改而得到明确。
2.对行政管理活动中一些新的现象予以诉讼解决的研究。随着我国经济和文化的发展，随着改革的不断深化，国家行政管理活动日趋复杂化、精细化、专业化，行政机关的行政管理手段亦不断变化，适应客观形势的要求，出现了一些新的行政管理手段。如对行政合同、行政指导、未型式化行政行为侵犯相对人合法权益是否应纳入行政诉讼受案范围，在诉讼中是否应有相应特别的程序、制度等问题都需要加以研究。此外，对目前行政管理活动中一些尚未被行政诉讼法所调整或虽属于行政诉讼法所调整的范围，但具体操作方式和手段不甚明确的某些现象的研究也还会进行下去，如对行政机关不作为行为的诉讼解决，对行政机关做出具体行政行为而未履行告知义务的行为的诉讼解决等。
3.对行政诉讼法学本身进行的研究。正如前述，学术界对行政诉讼法学存在误解，因此经过十余年的发展，行政诉讼法学也到了应对自身进行反思和总结的时候了。这一研究应包括两个方面：一方面，应对行政诉讼法学与相关学科的关系进行研究，研究行政诉讼法学的独立地位，行政诉讼法学与相关学科的联系和区别；另一方面，回顾行政诉讼法学发展的轨迹，总结其所取得的成就，展望其发展之趋势。有总结和鉴借，一个学科才能走向成熟并有所发展。行政诉讼法学亦应有这样的一个过程。
4.对行政救济的研究。行政救济一词之适用于我国，开始于人们对行政诉讼这一救济方式的研究。在早期的讨论中，多数人将行政诉讼等同于行政救济，如认为我国的信访制度是行政诉讼，（注：详见沈开举、范宝成：《论信访在行政诉讼中的地位》，载《法学杂志》1987年第4期，第4页。），国外的监察专员制度也是行政诉讼（注：详见《1987年中国法律年鉴》，中国法律年鉴出版社1987年10月第1版，第758页。）等。实际上，我国的信访制度和一些国家和地区的行政监察专员（ombudsman，或译议会监察专员、议会行政督察员。我国台湾地区一般译为行政监察使，我国香港地区译为申诉专员）制度，不属于行政诉讼的范畴，而属于对行政行为实施救济的制度。
行政救济一词，并非法定用语。因制度、传统差异，世界各国、各地区在学术上也并无定论。笔者主张行政救济是公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为造成自己合法权益的损害，请求有关国家机关给予补救的法律制度的总称，包括对违法或不当的行政行为加以纠正，以及对于因行政行为而遭受的财产损失给予弥补等多项内容。
对行政救济的研究，在理论上、实践中均具有重要意义：
第一，行政救济理论可以为设置完善的权利保护机制提供思想基础。我国行政救济制度的建立才刚刚起步，远未完善，制度建立过程中的许多问题有待进一步研究。对行政救济理论的深入研究，必将对设置完善的权利保护机制具有重要意义。
第二，救济途径与被救济行为关系的研究，对正确、合理地设置行政救济制度具有重要意义。现代社会，行政机关实施的行政行为种类多，数量大，对象广，可以说行政行为是一个庞大的系统。那么，对行政行为实施的救济，亦是一个庞大的系统。对不同的行为应相应设置不同的救济途径；反之，救济途径亦应与被救济的行为相适应，应根据被救济行为的不同特性设置与之相适应的救济手段、方式、程序和制度。
第三，对行政救济的研究有利于我们比较各国的相关制度。目前法学界对我国行政诉讼制度与世界各国行政诉讼制度的比较研究常常给人以没有找到恰当的比较点的感觉。实际上许多国家并没有等同于我国《行政诉讼法》所确立的那种行政诉讼制度，如英国普通法上的司法审查制度并不完全等同于我国的行政诉讼制度，英国制定法上的上诉制度也不完全等同于我国的行政诉讼制度，很难将英国的司法审查制度和上诉制度与我国的行政诉讼制度进行比较研究，而可以进行比较的是两个国家对行政行为的救济制度。
行政救济是涉及法理学、行政法学和诉讼法学等多个领域的综合性课题。行政救济的研究体系，应分为以下三个部分：其一，对行政救济基本理论的研究。包括行政救济的含义、物征、基本分类，行政救济理论的渊源和发展，行政救济制度本身的功能和价值，行政救济所适用的原则以及行政救济的基本要求等。其二，对行政救济途径和救济手段的研究。包括救济途径的设置与社会发展的关系，救济手段与被救济行为的关系，新的救济手段的发现和在实践中的运用，非法制化的救济途径和救济手段的法制化问题等。其三，对某些特殊行政行为的救济。随着时代进步与社会发展，新的管理手段层出不究，行政管理呈现多元化、复杂化的趋势。因此，需要对实践中出现的某些特殊行政行为如何实施救济加以研究，如对行政机关不作为行为的救济，对行政指导、行政合同的救济，对未型式化行政行为的救济等。
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