具体行政行为的组合现象简析，本文主要内容关键词为：组合论文,现象论文,行政行为论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
具体行政行为自身的复杂性使之有着各种组合现象。一个具体行政行为以完整形式出现时看似单一，但事实上再简单的具体行政行为也是一系列过程的组合形式。对于具体行政行为的组合，我国行政法学界很少予以注意，笔者认为这是不利于深入研究具体行政行为的。分析具体行政行为的组合现象，可以从微观角度全面了解具体行政行为，尤其是对复合型、混杂型具体行政行为更有意义，因为这对于实践中正确认识和掌握具体行政行为及其法律效力，准确划分其责任后果，分清责任主体等是十分重要而有益的，本文试就此谈谈见解。
一、单一具体行政行为的组合问题
单一具体行政行为是指一个单纯的具体行政行为，如一项能单独发生法律效力的行政处罚、行政强制措施或其它行政处理决定等。单一具体行政行为就外部形式而言只是一个行为，但从微观观察它则有组合现象。因为再简单的一个具体行政行为也总是一定过程组合形成的，这一个个过程就可分解开来认识。从理论研究和实践需要来讲，对此加以分解是十分必要的。
一般而言，一个简单的个体行政行为至少要由下列两个主要过程组合形成：第一，作出行政决定；第二，执行行政决定。作出行政决定这一过程在不同的具体行政行为中，又有不同的情况：有的是极为简单的过程，如行政机关直接根据法律、法规的规定收取某种费用的行政决定，便是直接向行政相对人发出决定这一过程；但有的则较为复杂，其决定过程又可分解为一系列更小但却很重要的过程，如行政机关对行政相对人作出行政处罚决定，就要包括立案、传唤、取证、评议、作出裁决和送达裁决等各具体过程。那么，研究简单具体行政行为的过程组合就要从理论上认识什么是一个完整的具体行政行为。
一个完整的具体行政行为应以一个有效的整体的形式出现，从行为过程看，应当是其自身内部各项法定步骤的综合已处于最终的完成状态。由于各种具体行政行为的要求不同、功能不同，不可能有整齐划一的过程规定。由此，识别一个完整的具体行政行为只能强调其各自法律、法规规定的法定过程，这也即我们常说的法定程序。具备全部法定过程的具体行政行为是一个完整的具体行政行为，缺乏法定过程之一的，至少是不完整的具体行政行为，也就是程序违法的具体行政行为。完整的具体行政行为相对讲是易于认识的，而不完整的具体行政行为与尚未能成立为具体行政行为的非具体行政行为却有界限要划分。不完整的具体行政行为毕竟还是具体行政行为，而非具体行政行为则根本不是具体行政行为，划分它们的界限无论对行政诉讼受案还是对明确不同性质的法律责任都有重要的意义。
不完整的具体行政行为是缺乏一定法定过程的具体行政行为，那么它应缺乏到何种程度尚还成立为是具体行政行为？如果这种法定过程的组合缺乏到一定程度，它是否就根本不成立为具体行政行为而属于非具体行政行为？在这里，笔者认为这就需要研究具体行政行为组合过程中的必要过程和一般过程。
一个具体行政行为应由哪些必不可少的过程组合形成？缺乏这种必要过程的，还能否构成为一个具体行政行为？
笔者认为，具体行政行为的功能是实现某种特定的行政法律关系状态，即产生、变更或消灭某种行政法律关系。就相对一方来讲，其要害就是影响到他们的权利和义务，因此，在一个具体行政行为形成的全部过程中，凡能直接影响相对一方权利义务的过程就是必不可少的过程。那么，具体行政行为的决定并送达或决定的执行过程是其必不可少的、具有决定意义的过程。具体行政行为一旦决定并送达相对人，就处置并控制了相对人的权利义务，即使没有立即执行，但基于具体行政行为的确定力和执行力，因而使得相对人的权利义务随时处于受执行状态，即行政强制执行权直接作用的威胁之下；至于对决定的执行更是直接在处置相对人的权利义务。上述这种过程是一个具体行政行为成立必不可少的过程，如果缺乏这种具有决定意义的过程而只有其它过程，则该具体行政行为尚不能成立。实践中，已发生过这种事例：行政机关因违法嫌疑对公民予以传唤，后不能证实违法情况而未对该公民予以行政处罚，但传唤后该公民单以传唤为具体行政行为提起行政诉讼。有人认为在此事中尚不存在具体行政行为，公民的起诉不属行政诉讼的受案范围，因而不应受理。笔者认为，这样的认识其实是不正确的，其所称不存在具体行政行为，仅是指不存在行政处罚的具体行政行为，此案中行政机关虽只有一个传唤的过程，但传唤行为也是国家行政权的运用，也直接影响到特定公民的权利和义务，因而它本身就是一个新的具体行政行为，人民法院应按我国《行政诉讼法》第11条第2项的规定予以受案， 对传唤行为违法的，还应判定作出传唤的行政机关败诉。但是，如果行政机关的行政处罚行为成立，传唤过程只是该完整行政处罚行为中的一个组合过程时，如公民对行政处罚的实体决定部分无意见，仅认为其中的传唤过程违法，单以传唤作为一个具体行政行为对行政机关提起行政诉讼，这时，传唤本身是否可认为是一个与行政处罚并列的又一个具体行政行为呢？笔者认为，行政处罚这一具体行政行为既已成立，就不能再将组合为该具体行政行为的每一个过程都分解成为一个具体行政行为，否则就破坏了具体行政行为的整体性。在这里，传唤只能是行政处罚的一个组合过程，属其程序部分，公民不服起诉当然是可以的，但不是将传唤作为一个具体行政行为即诉讼标的而起诉，而是应以行政处罚为诉讼标的起诉，诉讼理由是该行政处罚的一个程序部分（传唤程序）违法。
基于上述对具体行政行为过程组合的分析，笔者的结论是：第一，一个具体行政行为是由一定过程组合形成的，这些过程包括决定该具体行政行为成立的必要过程（有决定意义的过程）和一般过程两类。第二，缺乏必要过程的，该具体行政行为尚不能成立；具有必要过程但缺乏一般过程的，该具体行政行为已形成，但属一个不完整（有瑕疵）的具体行政行为。第三，原准备实施的具体行政行为尚不成立，但行政机关已实施其中的一般过程，如该一般过程也能影响行政相对人权利义务的，该一般过程可认定为是另一个独立的具体行政行为，可单独对其提起行政诉讼。第四，如果行政机关的一个具体行政行为已经成立，则其中的每一个过程不能作为单独的具体行政行为来看待。在提起行政诉讼时，即使是认为其中的某一个过程违法，也应以整个具体行政行为作为诉讼标的起诉。
二、多种具体行政行为的组合问题
多种具体行政行为的组合是指两个以上的具体行政行为组合在一起的形式。多种具体行政行为的组合是具体行政行为的一种复杂现象，由于行政事务的复杂多变，也由于行政机关的执法配合或执法混乱，实践中往往会发生多种具体行政行为的交织——即组合现象。这种组合通常因一个关联因素而发生。由于组合，它们在外部形态上又像一个整体，结果容易被误认为是一个具体行政行为。分析研究多种具体行政行为的组合，就是要准确认识这种复杂状况，理清其中各自不同的具体行政行为，正确认识各种具体行政行为的作用，并明确各自的法律责任和法律后果。多种具体行政行为的组合一般有以下几类情况：
1.两个以上具体行政行为在过程上的组合。
两个以上具体行政行为在过程上的组合，是指在一个过程中，两个以上具体行政行为同时或先后发生，因而形成组合。导致组合的关联因素就是同一过程，也正因为这是“一个过程”，两个以上的具体行政行为很容易被看作是一个具体行政行为。例如，公安机关为寻找一辆违章造成交通事故的汽车，在公路上设岗盘查。盘查中因对一辆出租车有怀疑而扣了两天，调查后虽排除了该车是那辆违章汽车，但查出该司机用的是未经年审的行车执照，结果对该司机作出了罚款50元的交通管理行政处罚。这种情形往往被人们认为只有一个具体行政行为，即50元行政处罚。其实在这一个事件发展过程中有两个具体行政行为，那就是行政处罚之前还有一个扣押行为，这是一种行政强制措施。由于过程的结局是行政处罚，这个行政强制措施往往被忽略，或被看成是行政处罚的最早一道程序，即扣押——查证——处罚。但对此，我们应从行政机关实施具体行政行为的目的和法律效果来认识。行政机关实施扣押汽车两天的行为，其目的本是调查违章造成交通事故的某汽车，其法律后果是限制了出租汽车司机对自己出租汽车的使用权，所产生的是与该司机之间的强制与被强制关系；而行政机关实施罚款50元的行为则有另一个行为目的，即惩罚司机使用不合要求的行车执照的违法行为，其法律后果是对司机科以了50元金钱给付的处罚，所产生的是与司机之间的处罚与被处罚关系。两种行为的方式、目的和法律后果都是不一样的。如果我们把这种行为组合看成是一个行为即行政处罚，那么就难以对行政机关扣押行为的合法性实施监督。
2.两个以上具体行政行为在法律程序上的组合。
两个以上具体行政行为在法律程序上的组合，是指两个以上具体行政行为按照法律规定的程序依次发生，因而形成组合。导致组合的关联因素是程序的规定。这种行为组合也容易被看成是一个具体行政行为。例如，行政机关依照法律规定的程序，就有关收费向某公民下达催缴费用通知，在时间超过仍未缴时，便作出了对其罚款的决定。这种情形也常被人们认为是只有一个具体行政行为，即罚款决定。其实这是法律规定在一套程序中的两个具体行政行为，即对公民法定义务的确认（催缴费用通知）和对公民拖逃行为的处罚（罚款决定）。对此我们同样能从行政机关实施具体行政行为的目的和法律效果来识别。行政机关实施通知的行为目的，是确定该公民有法定缴费义务并告之其及时履行，法律后果是科以了公民的第一次原有义务（缴费用），所产生的是与该公民之间的确认与被确认关系；而行政机关实施罚款行为的目的，是惩罚公民不及时履行法定义务的违法行为，法律后果是科以了公民第二次惩罚性义务，所产生的是与公民之间的处罚与被处罚关系。两种行为的方式、目的和法律后果都是不一样的。
3.两个以上具体行政行为在因果关系上的组合。
两个以上具体行政行为在因果关系上的组合，是指两个以上的具体行政行为有因果联系，作为原因的具体行政行为发生后，自然使作为结果的具体行政行为发生，因而形成前后连接的组合。例如，公民或单位从事某种特种行业的经营，依法应具有两个行政机关先后颁发的证照，一个是公安机关的特种行业许可证，另一个是工商机关的营业执照。其中公安机关颁发的特种行业许可证是工商机关颁发营业执照的前提条件。反之，一旦公安机关认为公民或单位违法而作出吊销其特种行业许可证的处罚行为，其拥有工商营业执照的前提条件就不再具备了，工商机关必然要紧接着吊销其工商营业执照。在这里，吊销特种行业许可证的处罚行为就是引起吊销工商营业执照处罚行为的原因，两种具体行政行为由因果关系而组合在一起。对此更不可认为是一个具体行政行为。
三、具体行政行为与其它法律行为的组合问题
具体行政行为与其他法律行为的组合，是指在一个特定过程中，一个以上具体行政行为与一个以上其它法律行为（如民事行为等）先后或同时组合在一起的形式。这类组合是现实生活中常常发生而不被人们所注意的。
具体行政行为与其它法律行为的组合其主要有两种表现：一是行政机关自身具体行政行为与其它法律行为的组合，二是行政机关的具体行政行为与另一法律主体的其它法律行为的组合。以下分述。
1.行政机关自身具体行政行为与其它法律行为的组合。
行政机关自身具体行政行为与其它法律行为的组合，是一个行政机关对一个对象因某一事（或在一个时间过程里），前后或同时作出了具体行政行为和其它法律行为。由于两类行为是同一个行为主体所为，针对的是同一个对象，又因一件事（或发生在一个时间过程中），因而形成组合形式。这又有先后因一件事的组合情况和同时发生在一个时间过程中的情况：
先后因一件事的情况如，行政机关原对一单位有租借关系，当因返还租借物品而发生纠纷时，行政机关就单方采取行政强制措施扣押了对方一批财产，这就是因一事以民事行为（租借行为）开始，以具体行政行为（强制扣押）结束，两种行为先后组合在一起。这种组合行为往往被人看作是行政机关的一种民事行为，即认为行政机关扣押对方财产作抵押是违法民事行为。其实在这里行政机关已动用了手中的国家行政强制权，因而是由出租人的民事主体法律身份转变为行使行政权力的行政主体法律身份，它是在以具体行政行为处理它与另一单位之间的民事纠纷。
同时发生在一个时间过程中的情况如，税务机关公务人员在对一个体户收缴税款时，购买了该个体户以较低价格出售的物品，或者索取、收受贿赂，这就形成具体行政行为与民事行为或者与犯罪行为的组合。行政机关公务人员运用行政权力执行公务是代表着行政机关的，其公务行为是具体行政行为，而在同一过程中公务人员又掺入了个人的民事行为或犯罪行为，对于后一类行为，是不能由行政机关承担法律责任的。
2.行政主体的具体行政行为与另一法律主体的其它法律行为的组合。
行政机关的具体行政行为与另一法律主体的其它法律行为的组合，是行政机关与另一法律主体，对一个对象因某一事共同作出了合并为一个形式的两类行为。由于两类行为在同一形式中，针对同一个对象，又因一件事，因而形成组合。例如，作为行政机关的乡政府与作为基层群众组织的村民委员会，共同署名签章对一村民殴打他人的行为作出行政处罚决定书。罚款1000元，罚款后村民委员会提留200元，800元交归乡政府。这一罚款无疑是违法的，由于它是一个行为形式，又因一事针对一个对象，因而往往被看作是一个具体行政行为。笔者认为，这实质是违法具体行政行为与民事侵权行为的组合。理由是：第一，这是两类不同性质的行为主体合并作的，乡政府是国家行政机关，其处罚行为从性质上讲是在运用国家行政权，应属具体行政行为；而村民委员会是一般群众组织，其无行政权也不能作行政处罚，它参与的行为从性质上讲只是民事侵权行为。第二，这虽然在外部形式上是一个行为，但在内部内容上是可分离开的，进而在法律责任上也是可以分开的。其中800 元部分是乡政府的具体行政行为侵权（行政侵权），200 元部分是村民委员会的民事行为侵权（民事侵权）。
基于上述理由的第一点，如村民对这种组合行为提起行政诉讼，只能是乡政府被列为被告，村民委员会则不能与乡政府一起成为行政诉讼的共同被告，在法律上它只能列为行政诉讼的第三人，即与具体行政行为有利害关系的人。基于上述理由的第二点，如果这种组合行为被判定造成侵权损害，乡政府与村民委员会要共同承担赔偿损失的份额。对此，最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》第19条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关与非行政机关共同署名作出的处理决定不服，向人民法院提起行政诉讼的，应以作出决定的行政机关为被告，非行政机关不能当被告。但侵犯公民、法人或者其他组织合法权益，需要进行赔偿的，人民法院可以通知非行政机关作为第三人参加诉讼。”非行政机关不能成为行政诉讼的被告，表明它所参与的行为部分不属于具体行政行为，但它却要因自己的侵害行为承担赔偿份额，这种侵害行为就是民事侵权行为。当然，最高人民法院的规定也还有值得探讨的地方：即规定非行政机关只在“侵犯公民、法人或者其它组织合法权益，需要进行赔偿”的情况下作为第三人参加诉讼。其言下之意就是：若无需进行赔偿就不必成为第三人。这实际上也就抹掉了非行政机关行为存在的客观性，也抹掉了对非行政机关的行为性质和价值的评断。其实无论需不需要赔偿，非行政机关的该行为都是客观存在的，而且也不属具体行政行为，并且应有是否合法的确认及法律责任问题（不一定仅仅是赔偿责任）。因而笔者认为，一旦行政相对人提起行政诉讼，非行政机关就应列为第三人参诉，它的第三人法律地位是基于它作出了与具体行政行为组合在一起的违法行为，而不是基于它应承担的赔偿份额。
以上就是具体行政行为与其它法律行为的组合状况。对于这类组合，显然要准确认识和划分不同行为的性质、作用、主体身份、法律后果和法律责任，否则就不能适用法律程序进行正确的处理。