我国自然垄断行业的价格管制：问题与对策，本文主要内容关键词为：管制论文,对策论文,垄断行业论文,自然论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、导言
自然垄断行为指那些由一个企业集中生产某种产品并供应整个市场，可以比多个企业一起 生产该种产品取得更低成本，即独家垄断经营的总成本小于多家分散经营的成本之和的行业 。因此，自然垄断行业的成本特征是规模经济明显，直到满足整个市场需求为止，企业的平 均成本、边际成本都处于递减的趋势，规模越大，生产成本越低。水、电、路、通讯等公用 事业产品和服务等都在一定程度上具有自然垄断的性质。自然垄断产品的成本特征决定了此 类产品的垄断经营对社会具有资源节约的积极意义，政府以市场准入的管制保证其垄断经营 ，可减少重复建设，提高效率。但为了防止企业利用垄断地位长期占有垄断利润，故政府还 必须对自然垄断企业实行价格管制，以保护公众利益。
建国后，我国政府对自然垄断产品实行的价格管制，主要出于政治考量。如为了在低工资 收入的情况下，稳定居民生活水平，就不得不对垄断产品制定较低的价格，这种价格通常不 仅低于平均成本，而且低于边际成本。因此政府要承担巨额的亏损。这种违背市场经济原则 的价格管理体制，必然造成企业生产效率难以提高，缺乏挖掘企业发展潜力的激励机制。而 政府作为投资者，由于受有限财政资金的约束，难以对基础设施进行大规模的投资，造成公 共产品长期供求上的巨大缺口。
改革开放以来，随着价格改革的推进，国家对自然垄断产品多次进行了调价，价格调整中 的基本考量因素是成本的推动和人民群众的承受能力。至于多大的成本是合理的，盈利或亏 损多少才是应该的却不明确。1998年5月1日起施行的“价格法”第21条规定“制定政府指导 价、政府定价，应当依据有关商品或者服务的社会平均成本和市场供求状况、国民经济与社 会发展要求以及社会承受能力，实行合理的购销差价、批零差价、地区差价和季节差价。” 这个原则无疑是正确的，但自然垄断产品的社会平均成本应如何衡量？国家制定自然垄断产 品价格如何考虑供求关系和社会承受能力？如何制定差价？如何定价能使自然垄断企业提高效 率、降低成本？这些问题“价格法”没有进一步具体指出，但它们的科学解决，无疑是现实 中自然垄断产品定价的关键。目前自然垄断产品价格管制存在的许多问题，都和这些问题没 能科学、合理地解决有关。
二、价格监管体制存在的主要问题
1.社会平均成本等同于企业实际成本，价格制定缺乏科学性
平均成本在微观经济学中是指企业平均生产每单位商品所耗费的生产要素的货币支出（会计 成本）加上正常利润（资本回报率）所构成的成本。商品的价格若等于企业的平均成本，则企 业不仅收回商品中实际耗费的不变资本和可变资本的支出，而且得到了平均利润，企业既不 亏损也没有获得超额利润。而社会平均生产条件下每单位商品所耗费的成本就是社会平均成 本，社会平均成本是在市场经济条件下，自发通过竞争形成的。在自然垄断条件下缺乏竞争 ，也就不可能在该部门内自发形成社会平均成本。因此，必须借助非市场的力量、科学的手 段设计出合理的价格标准，来正确衡量和控制自然垄断企业的个别生产成本，使它符合社会 平均生产条件下所形成的耗费；必须制定合理的利润率，使之符合等量资本要求获得等量利 润的市场法则，既能最大限度地保护消费者的权益，同时又保障生产者开展正常经营的积极 性及有利于社会的可持续发展，这些都是价格管制的主要任务。
我国现行价格管理体制对自然垄断产品价格的管理缺乏规范的标准和方法。政府对管制价 格的审定，一般是以企业上报成本和其主管部门提出的调价方案为依据。物价部门在成本审 核时，没有法定的预测成本的依据、规则，也没有科学的成本量化标准和技术，基本上是以 企业上报的调价前或执行期成本为准。即使明知企业的成本有“水分”也拿不出挤压水分、 依法管制的依据。而且垄断性产业新建项目的审批，价格管制机构无权参与，因而“倒逼” 定价屡见不鲜。价格监管主客体关系颠倒，经营成本的变动成了经营者提高收费的理由和手 段，也成了推动价格上升的主要动力。至于利润率的确定，至今也没有明确规定任何自然垄 断产业的合理利润标准。这就必然使价格的制定缺乏科学性，带上主观随意的痕迹。改革以 来，许多自然垄断行业产品的调价幅度都大大高于同期工业品出厂价和零售价格的上涨幅度 ，行业内职工的工资水平也一直处于各个行业的前列，年人均工资增速均在15%以上。但自 然垄断企业投资大、资金利润率低却又是一个不争的事实，这种职工收益不和企业赢利能 力相关的现状是违背市场经济规则的。不合理的自然垄断产品价格势必影响其对资源配置的 调节作用，也必然会增加其他竞争性企业的成本，不利于投资环境的改善，造成价格总水平 的上涨。为避免这种情况的发生，一个抑制价格管理机构使其减少决策失误的监督体系是极 为必要的，但目前我国对价格管制机构的调定价行为尚未形成有效的社会约束。
2.价格既不反映供求，也不反映价值
首先，存在多重价格现象。改革以来，为了更快发展生产力，解决资金不足问题，国家出 台了一系列鼓励投资主体共同投资包括自然垄断产业在内的基础产业政策。但与此同时，价 格监管体制却没有相应地做出合理的调整，以至价格多重、收费随意、管理混乱等现象普遍 存在。如现行的“还本付息”电价，无论建设成本多高都予以承认，“一厂一价”，以至同 一电网内的不同发电企业和机组之间，上网电价相差悬殊。大部分网、区仍存在同一用电时 间、同一种用电性质、电压等级相同条件下的不同售电价格，甚至同一用户购进电量也有多 种价。违背了同一种商品在同一个时间同一个市场上，只具有一种市场价格的市场法则，使 得电价关系难以理顺，客观上鼓励了盲目投资、重复建设，导致了企业粗放经营，劣化了资 源配置，加重了用户负担。其次，大多数垄断产业还存在价外加价问题。80年代后国家陆续 对部分基础产业和公用事业征收专项建设资金，以解决建设资金不足问题，如电价之外加收 电力建设基金、燃料附加费，在飞机票价格之外征收机场建设费等，仅铁路建设基金年收入 就达300多亿，约占主体货运费用的一半。建设基金属利润范围，应该在价格内予以安排， 但现在是价外收取，由企业专款专用。过多的价外加价，不仅颠倒了正常收入和非正常收入 的关系，人为地割裂了经营主体与投资主体的内在联系，也造成了对收支监督难度的加大， 既不利于进一步调动投资积极性，也不利于保护消费者应有的权利。再次，许多垄断产业凭 借其垄断地位制定高价，使价格严重脱离价值。如在很长一段时期内，我国的电话初装费、 电话收费都大大高于国际成本，这固然与我国通讯技术发展水平相关，但不能否定通讯服务 价格在很大程度上偏离成本的事实。
3.价格固定，管制方法单一化
价格管制机构大多是在核准的成本基础上制定自然垄断产品的固定价格，缺乏有差别的、 灵活的、激励性的价格管制方式。由政府制定固定价格，固然可以抑制自然垄断企业利用垄 断力量谋取超额利润的行为，保护消费者的利益，但由此一来又隔断了企业与市场之间的相 互作用关系，使价格调节机制受到很大限制。如果出现供求矛盾，往往需要经过较长的论证 过程才能作出反应，企业也缺乏降低成本，提高效率的激励。从这个角度看，固定价格会影 响到资源配置的效率。例如，大多数具有自然垄断性质的公用事业，其生产或服务能力一般 是固定的，而其需求则往往是波动、不均衡的。在政府制定并实施单一的定价政策时，固定 的供给就经常会出现需求高峰期供应紧张，平时则供应过剩的峰谷交替现象。假如为了满足 高峰期的需求，增加投资扩大生产或服务能力，势必将导致生产或服务能力在平时的更多过 剩。所以，从节约社会资源的角度来看，有必要实行差价，利用价格调节社会需求，将其中 一部分需求从高峰期转到平时，缩小不同时期的需求差异。差别定价对于自然垄断企业也是 有利的，根据微观经济学的原理，价格歧视即差别定价可以增加生产者所得到的总收益。而 且从成本的角度看，在不同的流通环节、不同的地区和不同的季节，自然垄断产品的成本消 耗是不一样的；不同的管理水平、不同生产效率，企业产品的成本也是不一样的。因此自然 垄断产品的价格，应能灵活反映该商品不同成本消耗造成的成本差别，不仅要形成地区差价 、批零差价、季节差价等差价系列；而且价格管制方法上也应多样化，应给予企业一定的弹 性定价空间，使企业在一定的利益激励下，努力降低成本，提高效率。但在实行固定价格的 情况下，价格既未与供给费用挂钩，也未体现对资源和环境的保护及对企业的激励作用，使 价格促进流通、调节供求差额、节约资源、刺激企业降低成本的机制没有得到很好的发挥。 4.价格管制具有明显的“政企合一”特征
我国自然垄断行业中的企业一般都是国有企业，作为管制者的行业主管部门（或地方政府）
与企业之间政企不分甚至一体化的问题十分严重。目前城市煤气、自来水、热力供应是由地 方政府及物价部门作为管制机构，电力是由经贸委主管，其他的诸如邮政、电信、有线电视 、铁路、国内航空、国内海河运、汽车等行业是由各行业的主管部门，如邮电部（现归信息 产业部）、广电部（局）、铁道部、民航局、交通部等作为管制机构。主管部门既是管制政策 的制定者与监督者，又是具体业务的垄断经营者，企业的管理者和职工及企业行政主管部门 的官员都成了企业的内部人。由于缺乏有效的监督和约束，企业利用行业或地区垄断地位， 膨胀成本，损害消费者利益和乱收费现象非常普遍。这种政企不分的做法使自然垄断变成行 政 性垄断，在技术水平发生变化，自然垄断性质逐步削弱时，它们仍然运用种种手段构筑进入 壁垒，维护本系统企业的垄断地位，阻止竞争的发生。这种行政性垄断的存在，必然导致企 业没有竞争的压力，服务意识差，经营成本高，效率低。企业只要凭借其垄断地位，通过制 定高于实际成本的垄断价格就可以把一部分消费者剩余化为生产者剩余，其结果不仅扭曲社 会分配效率，损害消费者利益，也使企业长期高成本、低效率运行，规模经济的成本优势被 行政垄断的弊端所消耗。
5.管制本身存在的问题
首先是管制的失灵。市场失灵是导致政府管制的原因，但不当的管制，也会造成资源配置 偏离帕累托最优，形成管制失灵。如：由于价格管制的定价标准是以企业实际发生的成本为 基础进行核算的，这样必然弱化企业降低成本的内在机制；同时，价格管制当局与被管制企 业之间信息的不对称分布及价格管制部门权利的局限等，使管制者在与被管制企业的博弈中 处于不利地位，价格管制难以收到预期效果，出现管制无效现象；加之实行进入管制，缺乏 竞争性刺激，使企业对提高效率、改善服务不感兴趣等，这些都进一步强化了管制的失灵。
其次是管制滞后于经济、技术变化的要求。技术创新会使某些行业的自然垄断性质发生根 本的变化，必须及时放松管制，在该行业中引入竞争以适应发展的需要。如电信业在二十年 前一直被认为是具有自然垄断性质的，必须加强管制，但近年来，随着远程通讯等技术的发 展，使电信业不再具有自然垄断的性质，必须及时放松管制，引入竞争。
再次是没有及时区分自然垄断行业中的不同业务。自然垄断行业其业务通常可以区分为垄 断性业务和非垄断性业务。自然垄断性业务一般是指那些固定的网络业务，如电力、煤气和 自来水供应中的线路、管道等输送网络业务，电信产业中的有线通讯网络性业务和铁路运输 中的铁轨网络业务等。其他领域的业务则一般属于非自然垄断性业务。必须及时把自然垄断 性业务从其它业务中独立出来，继续严格管制，而对于大量非自然垄断性业务则应允许多家 企业竞争性经营。只有根据自然垄断行业中这两种业务的性质和特点，区分实行不同的管制 或放松管制政策，才能在自然垄断行业中，实现竞争活力与规模经济兼容的有效竞争，提高 这些行业的经营效率。但实际上，我国通常是对整个自然垄断行业进行管制，缺乏进一步的 细分。
三、规范价格监管体制的对策
我国加入WTO，一些自然垄断行业将被纳入贸易自由化的领域，如电信业等。必须尽快提升 我国自然垄断行业的国际竞争力，使自然垄断产品的质量、服务、价格等方面达到国际水平 。但我国自然垄断行业价格监管体制不规范的这种状况极不适应市场竞争的要求，必须尽快 建立规范的自然垄断行业价格监管体制，在减少管制范围的基础上，提高管制的规范化水平 ， 最终提高企业的竞争能力。规范化的内容包括：
1.定价方法的规范化
价格管制总的目标应是效率和公平。结合目前实际，定价原则应遵循“公平合理，切实可 行”的原则。具体说，就是定价结果应能兼顾生产和消费双方的利益，既最大限度地保护消 费者的应有权益，同时又保障生产者开展正常经营的积极性，定价方法本身要有较好的可操 作性，既节省开支又便于监管。根据我国的情况，应以平均成本定价法作为政府定价的基本 方法，在采用这个方法时，前提是企业的成本支出必须经过严格审核并有科学的测算、判定 依据，利润可参考风险相近行业，考虑资本成本及社会承受能力等制定。只有科学地、严格 地剔除其要素成本支出中的不合理部分并形成合理的正常利润，应用平均成本法制定的价格 才是较为公平的。平均成本定价法与其它两种定价法的比较模型如下：
如上图，在自然垄断情况下，由于在能满足需要的产量范围内，平均成本都处于下降趋势 ，所以边际成本曲线总是位于平均成本曲线之下。此外，在垄断条件下，企业面临的是一条 向右下方倾斜的需求曲线。若按照边际成本定价法，则图上边际成本线与需求线相交于a点 ，由于价格P[,1]最低、产量Q[,1]最大，故在资源配置意义上是最优的；若按平均成本定价法， 在 图上是平均成本线与需求线相交于b点，此时价格为P[,2]、产量为Q[,2]，与边际成本定价结果 相比，处于资源配置次优的位置；而按企业利润最大化原则定价，则是边际收益线与边际成 本线相交于c点，价格P[,3]最高、产量Q[,3]最低，是三种定价方法中资源配置最劣的方法。但 由于按边际成本定价法确定的价格，低于企业的平均成本，每生产一单位产品的损失等于平 均成本与价格的差额，政府必须给予企业一定的补贴才能诱使企业投资或继续经营下去。而 企业就很有可能利用其在成本信息分布上的优势地位，更多地靠与政府监管机构讨价还价来 谋取更多的补贴，而不是通过积极降低成本，来减少亏损。在这个意义上，边际成本定价法 具有对成本节约的逆向激励效应，因而减弱了它对平均成本定价的相对优势。而平均成本定 价法相对于边际成本定价法来说，虽然其定价的结果处于资源配置的次优位置，但由于这里 的成本是包含了正常利润在内的成本概念，当价格与平均成本相等时，企业的收益不仅弥补 了所损耗的要素，而且获得了正常的平均利润，因而企业有充分的投资和经营积极性，政府 由于企业收支能够平衡也就不会构成财政上的补贴负担，企业受到平衡预算的自我约束，也 产生积极降低成本的激励作用。而且由于边际成本的内涵是额外一单位产出所耗费的可变成 本，所以边际成本定价与固定成本的高低无关，因而也就与固定资本投资的数量和质量无关 ，不 利于消除和杜绝盲目投资，不利于促进节约资本的技术进步。平均成本定价法涵盖了全部成 本的内容，因而能够同时促进节约资本和节约劳动的技术进步。而且从测算程序来看，边际 成本定价法的成本测算程序比较复杂，不仅需要识别特定时间跨度上的固定成本和可变成本 ，而且还要测算额外一单位产量的成本增量，而平均成本的测算程序就简单多了，其数据可 以直接由会计资料取得。所以，平均成本定价法，与图上的其他两种定价方法相比，有利于 减轻政府财政负担，能够激励自然垄断企业降低成本和促进技术进步，也便于监管机构测算 、观察和对比，因而有较强的可操作性和较好的实施效果。但由于平均成本法所制定的价格 高于边际成本定价法制定出来的价格，较高的价格带来的消费者剩余的减少，以及较高的定 价所引起的部分居民家庭难以承受的问题，可以通过提高社会救济或最低工资保障标准来加 以解决。平均成本核定后，若要素价格等发生变动，可根据成本的变动，计算出调整后的准 许成本和准许利润，就可形成新的调整后的价格。
2.监管对象确定与调整的规范化
正确界定监管对象，即界定政府对之实施监管的行业。这是监管体制规范化过程中首先需 要解决的问题之一。对于因自然垄断而被接受监管的行业来说，在具备条件的前提下，应逐 步部分解除直至全部解除监管。
一般来说，解除或者部分解除监管要具备以下三个条件之一：一是技术的变化。自然垄断 的形成主要依赖于生产所使用技术的性质，使得只有集中生产才能获得规模经济效益。但是 当引入新的技术后可以在竞争的情况下取得更低的成本时，原有的监管方式就需随之改变。 如微波和卫星通讯技术的出现就引起了西方发达国家解除了对长途电话的监管；二是替代产 品或服务的成熟。比如，随着我国高速公路网络的形成，放开对铁路运输定价的监管将提上 议事日程；三是可以把非自然垄断的生产或服务环节分离出来，在非自然垄断性业务领域引 入竞争。由于自然垄断行业不是所有的环节都具有必须集中经营的性质，所以条件成熟时就 要把不同性质的环节相分离，不仅减少监督的范围，而且更好地发挥市场机制的作用，提高 经营效率。如电力行业，可把发电、输电和供电业务分业经营，在发电市场、供电市场引入 竞争机制，鼓励多家企业展开竞争；但电网建设的规模效应决定了输电业务必须自然垄断， 可以独家经营，国家仍对输电价格实行管制，形成多家发电公司、多家配电公司和一家输电 公司的有效竞争格局，提高经营效率。
部分或全部解除监管应当逐步进行，为了给新进入的企业提供适当的保护，可以先放开特 许经营权的管制，变自然垄断为寡头垄断或垄断竞争，同时保持对原有受监管企业的价格监 督，待大企业之间竞争实力相当、竞争比较有序后再放开。
3.监管程序的规范化
首先，要以法律法规明文规定实行监管的行业范围、监管的政策目标、监管的组织机构等 。其中监管的目标至少应包括三方面，其一，价格公平。这个目标强调对消费者的保护，这 也是价格监管的基本目的。其二，合理经营。这个目标以保护生产者利益，促进企业不断提 高效率、促进资源的有效利用为出发点。其三，引导消费。这个目标强调价格不仅要与生产 成本相近，还要引导消费，调节需求水平和需求结构，使之利于国家的资源和环保。过低的 定价容易导致消费过量和浪费现象，从而使稀缺的资源得不到有效利用。从可持续发展的需 要出发，价格监管应能促进节约、消除浪费。以上政府目标在定价中的具体体现，就是通过 确定某自然垄断行业的产品价格是赢利价格、保本价格或者是一定程度亏损的价格，以及财 政补贴是补给企业还是补给消费者、如何制定反映不同成本耗费的产品差价等问题来体现。
其次，实施监管的机构明确公布申请特许经营权的资格和批准程序。申请特许经营权资格 的条件可以包括设备技术条件、服务网络、产品或服务质量标准、接受合法监管的意愿等。 特许经营权的作用是限制其他企业进入同一产品或服务市场以节约成本，但是，特许经营权 不应绝对排斥用于同类消费目的的不同产品的发展。例如，电信局的市话通讯特许经营权可 以与有线电视台的网络通讯服务特许经营权平行竞争。对于现有自然垄断企业，如果达不到 特许经营资格，可以给予一定期限限期达到，再发放特许经营权。
第三，监管机构以公开、公正的方式为接受监管的自然垄断企业制定或调整价格。定价或 调价的内容要具体化，步骤要合理化。定价或调价的内容主要包括成本审计、成本预测和资 本回报率的确定。成本审计的重点是剔除可能发生的营运费和投资的虚报和过度支出。对于 虚报，可采用一般的查帐程序予以证实和剔除，过度支出主要集中在与企业领导人和一般职 工的报酬和消费有关的项目上。对于过度支出，则需要进行社会性对比并确定一个容忍水平 ，不能领先于其他行业。成本预测要考虑生产要素价格等成本变动的合理因素。资本回报率 的确定可以参考风险相近的行业的资料，并以不低于资本成本为原则。要将建设成本纳入价 格审定范围，一些作为成本或利润项目补充的价外加价，应并入价内。定价和调价的具体步 骤应包括评估、论证、确认和公布执行等。评估即获取和查实有关成本和资本回报率等资料 的过程。论证则是由专家和各个有关利益团体对评估结果和定价或调价方案的评议，可采用 价格听证会的形式进行。在充分论证的基础上，由监管机构确认后公布执行。调价可定期进 行，在特殊情况下，可以由企业或者监管机构提出重新调整价。
最后，监管机构根据有关法规对自然垄断企业的执行情况进行严格的监督，监督的内容集 中在价格政策执行情况以及服务质量是否下降等问题上。监督的手段包括监管机构接受消费 者投诉并在查实后给予行政罚款或者向法院提出诉讼。
4.监管组织体系的规范化
监管组织体系规范化的原则应该是“分工明确、权责相衡、社会参与”。在监管组织体系 的分工中，各级人大及其专门委员会作为监管法规的制定者，负责制定各级自然垄断行业的 监管法规。当前要加快完善价格监管方面的法律、法规建设，对监管的目标和原则、监管的 程序与组织、取得特许经营权的资格、监管机构的授权、监管机构的惩罚措施等都作出明确 的 规定。而且对不同的自然垄断行业可以分别立法，这样更有利于针对行业特点，并且在技术 发生重大变化而有必要解除对某个行业的监管时不会产生法规的混乱。只有有法可依才能加 强自然垄断产品市场的监管，创造有利于自然垄断行业发展的政策法规环境。各级政府应再 根据有关的监管法律设立公用事业监管委员会和公用事业监管办公室，其中监管委员会成员 聘请社会各界有关人士担任并实行任期制，负责审查特许经营权资格、定价或者调价方案以 及对违反有关法规的企业进行处罚的投票决定。而监管办公室则为监管委员会的日常办事机 构，负责聘请合格的会计师事务所进行成本审计，接受消费者投拆，组织对受监管企业违 反有关法律的调查以及执行对企业的处罚等。受管制的企业对监管委员会的处罚决定表示不 服时，可以向法院要求审判。法院根据有关的监管法规，担任仲裁者的角色。社会参与既体 现在监管委员会的组成中，又更直接地反映在定价和调价方案的听证过程中。参加听证者不 仅要有专家，而且应保证其中有相当比例的利益相关团体的代表。例如在电价的调整方案听 证中，监管委员会可以分批听取专家的咨询意见以及一般居民、消费者权益保护组织和作为 用电大户的企业对方案的不同看法。社会的广泛参与有利于加强公众监督的力度，提高价格 决策的透明度，有助于监管组织中的权利制衡，同时也有利于定调价结果得到公众的理解和 支持，提高监管的效率。
5.价格监管方式的多样化
在强调监管体制的规范化建设的同时，还必须根据实践的要求做到监管方式多样化，作到 理论和实际相结合，静态和动态相结合，激励和约束相结合。
首先要实行差别定价。要根据自然垄断产品的不同环节、不同时间、不同地理位置制定不 同的价格，以形成合理的自然垄断行业差价体系，使价格能真实反映产品的成本差异、供求 差异。如水价，应在大量调查、分析、计算的基础上，制定出根据不同用户经济情况所规定 的使用量标准，在此基础上制定出标准用量价格和超额用量价格，超额用量应是标准用量价 格的多倍。而电价，应采用分时段用电方式，高峰高价，低峰低价，平峰平价，引导平衡用 电。此外，对低收入居民，可在水、电、燃气、电信等公用事业服务方面享受减免价格服务 ，低收入标准，由政府每年审定一次。
其次要实行灵活的激励性定价方式，以刺激垄断企业提高效率。在固定价格情况下，由于 企业不必在降低成本方面下任何功夫，就可以有保证地获得合理的利润；如果企业能在这个 基础上降低成本，虽然可以增加利润，但下次调整价格时新的成本水平就将被作为新的调价 基数，而且调价周期越短，企业由降低成本获得的超额利润就越少，这样企业就失去了降低 成本的驱动力。因此，要调动企业降低成本的积极性，社会和监管机构必须做出某种妥协， 让企业在一定时间内或者在某种程度上占有降低成本带来的额外剩余。比较可行的办法是由 监管机构在定价的同时也确定一个社会和企业分享降低成本好处的比例，到下次调价时把相 应的成本降低额加到现有的平均成本上作为定价的基础。例如，上一次定价时核定的营业成 本（不含资本成本）为1元，企业的分享比例是50%，由于经营期间企业把营业成本降低了0.2 元，那么，在这次新调价时就以现有营业成本0.8元加上分享的0.1元即0.9元为基础。这种 方法的好处是以契约的方式事先确定了刺激强度，人为因素少，而且操作全部贯穿在原有的 调价程序中，额外的工作量较少。还可采用价格上限法来代替固定价格。该方法的确定原则 ，就是行业价格上涨不能高于通货膨胀率，同时考虑到劳动生产率的提高，还要使行业的价 格下降。价格上限公式是：行业产品价格变动率=零售物价指数变动率-行业技术进步率，技 术进步率由各行业的管制当局核定，可在一个五年计划期内核定一次。该公式意味着三种情 况，即通货膨胀率大于、等于或小于行业技术进步率，大于技术进步率时行业的产品价格才 能提高，等于时只能维持原价，而小于时产品价格只能按所差的百分比降价。企业要获得更 多利润，只有提高生产率，使其高于规定的技术进步率，这就迫使企业积极进行技术革新和 优化管理，努力提高生产效率，整个社会的资源得到了更好的配置，消费者也享受到了企业 提高效率的好处。此外，还可用具体的最高限价来代替固定价格。当企业的生产或服务能力 尚有剩余或者成本有所降低时，企业可以降低价格，而在相反情况下，则可以在最高限价范 围内适当提高价格，这样，供求关系就可以在受控的前提下得到一定的协调；另一方面，由 于固定价格也不利于大类产品或服务的内部价格结构合理化。对此可以考虑的改革做法如： 只确定加权平均价格或者综合价格指数抑或仅对其中最为重要的产品或服务确定固定价格而 放开其他子类产品价格监管（但此时必须能够监控共同成本在各个子类产品或服务间的合理 分摊）。
在价格监管结合差别定价和灵活定价的模式下，监管机构对企业成本实施审计和监控的必 要性丝毫没有减弱，相反由于其复杂性而更有所增强，也增加了价格监管的难度和成本。管 制部门必须提高监管水平，以确保被管制产品和服务的质量。
6.实行政企分离
实行政企分离是解决自然垄断产品价格问题的关键。一方面在政企分离的政府管制体制下 ，企业没有政府权利的支撑，失去了行政性垄断经营的地位，使企业真正成为按市场经济原 则开展经营活动的主体，拥有从事生产经营活动的活力、动力和压力，形成高效的企业经营 机制。另一方面，通过建立独立性较强的政府管制机构，使政府从基础设施产业的垄断经营 者转变为竞争性经营的组织者和监督者。在自然垄断行业实行政企分离的政府管制体制后， 政府并不是让企业放任自流，而是通过重新界定政府管制的新职能以间接调控企业的主要经 营活动。而要实现政企分离，必须在政府管理体制上作出重大变革，改革政企合一的体制， 打破管制机构与被管制企业之间的利益，使管制机构能够超然地行使经济性管制职能；必须 撤消现有各行业的主管部门，重新建立新的监督管理机构，这些新管制机构在组织上必须完 全独立于原来的各行业主管部门，以便切断其与企业之间的联系，使其能够公正地履行管制 职能。要参照国际上通行的做法，以价格管制为中心，将价格管制机构与市场进入、运行规 程等管制机构合并，建立综合性的物价管制机构，使成本管制与价格管制脱节的问题得到根 本解决。各级价格管制部门要加强自身建设，提高管制人员的业务水平和职业素质，理顺办 事程序和规范，形成依法行政、高效运转、配套完善的行业管理体制，并在此基础上提高对 自然垄断行业的监管水平，促进自然垄断行业在健康有序的轨道上发展。
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