试论开发区的宏观调控问题——以河南省为例，本文主要内容关键词为：河南省论文,为例论文,宏观调控论文,试论论文,开发区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【提要】 针对河南省开发区建设中出现的一系列实际问题，依据全面性、灵活性和指导性等原则，相应地提出了应加强开发区建设的统一管理，合理确定全省开发区的建设规模与步骤，制订科学、有效的产业政策等一系列宏观调控措施。
【关键词】 开发区 宏观调控 河南省
1 开发区宏观调控的几个原则问题
1.1 考虑宏观区域背景，从全局和长远利益出发
开发区分别属于不同等级的行政管辖内，往往容易为了自身局部利益和眼前利益，不顾全省、全国这盘棋，缺乏整体观念，造成不应有的损失。宏观调控就是从全局和长远利益出发，把开发区的发展目标和总体规划同整个区域（全省乃至全国）的发展目标和总体规划有机结合起来。
1.2 采取机动灵活的方针政策
开发区建设的宏观调控是一个涉及到不同区域、不同层次的复杂系统工程。制定措施时，要因地制宜，根据各地出现的具体问题采取相应的对策。切不可不顾区域差异，盲目地制订统一政策，束缚开发区自身发展。
1.3 宏观调控措施应有超前性和指导性
对开发区的宏观调控不仅仅在于要求能对已出现的问题采取措施补救，更重要的是能对各开发区今后的发展起正确的引导作用。这就要求制订措施时，一方面要结合各开发区实际，深入调查研究影响开发区发展的各项环境因素（包括硬环境因素和软环境因素）的动态，建立信息库和模拟系统；另一方面多借鉴国外和沿海的经验教训，力求使开发区建设少走弯路或不走弯路。使其能够更快更好地发挥应有的作用。
2 开发区的宏观调控措施
2.1 加强开发区建设的统一管理
近几年，河南以及全国兴办开发区的热情很高，有的开发区办得很成功，吸引了大量外资，带动了区域经济的发展。但也有些地方不顾主客观条件，开发区越办越多，范围越划越大，出现了一轰而起，赶时髦的现象。一些中小城市在条件不具备的情况下，也仓促宣布办几个到几十个开发区，还有些连交通、通讯都不具备的县乡也竞相办起了开发区。而办开发区，一方面基础设施建设费用巨大，另一方面还需一定数目的流动资金，如果经济实力不足，会给开发工作带来很多问题。如商丘市和商丘县两个开发区只有一路之隔，市、县之间又缺乏统一规划，各自为战，至今还没有形成规模；经济实力位居河南后几位的信阳地区就创办各类开发区20个，总面积竟达113km[2]。
开发区过多，导致招商情况不理想。有的开发区兴办好几年，只有一两家外商进入，大片被开发的良田“晒太阳”，造成人力、物力、财力的极大浪费。更甚的是，有些地方的开发区相互攀比，竞相压低土地批租价格，以超出国家规定的各种优惠条件争拉外商，既使国家受损失，也影响了国家外商投资政策的严肃性。这些问题的症结就是缺乏宏观调控。
河南省已“挂牌”开发区一百有余（包括原来县乡级），但缺少统一管理协调机构，基本上各自为政。这样势必造成开发区之间为争项目而展开区域性优惠政策竞争、盲目扩大建设规模，重复设置、引进建设项目，产业结构雷同、层次较低等。因此，如何加强政府对各开发区建设和对外经济活动的管理及统一协调，做到既有分工又有协作，既体现各开发区的特点和优势，充分发挥地方积极性，又能服从区域的整体利益，形成竞争优势，是一个急等解决的问题。为此应从以下几方面建立和完善宏观调控体系。
2.1.1 尽快建立省级统一管理各类开发区的权威性机构，以指导和管理开发区的建设和发展。完善法规系统，明确各开发区的性质、权限、行为准则以及发展方向。
2.1.2 加强对开发区建设条件的研究，形成条文。这些条件主要包括：有比较好的区位优势和较强的吸引力、辐射力；在布局合理的小范围内可以形成较好的投资环境；所在城市有一定的工业、科技、教育和文化基础，劳动力素质和管理水平较高；开发区应有明确的地域界限，便于集中管理、监督；经济和技术上应经过严格的可行性研究和科学论证，能够取得较好的投入产出效益。
2.1.3 在对外商投资者优惠待遇方面，除认真执行国家的统一规定外，对各地区自行规定的附加优惠条件应当进行统一协调，既适当允许有地方灵活性，又应当保持总体上的一致性。
2.1.4 各开发区的发展方向、投资规模、产业配置、技术引进等重大问题，应当统一协调，并争取逐步形成全国和省级的统一规划，做到各开发区明确分工，互有侧重。
2.1.5 各开发区在对外洽谈中要互通情况，加强协调，建立和健全信息网络，力争形成拳头，一致对外，避免相互封锁消息，互争投资。
2.1.6 对全省开发区的发展先后要有一个科学的总体规划，切实保证优先发展符合全省区域开发战略的重点开发区（如郑州高新技术开发区和洛阳高新技术开发区等），对于那些处于次要地位的开发区要通过政策限制其发展，避免投资分散，有损全局利益。
2.2 合理确定开发区的建设规模和发展步骤
2.2.1 开发区发展规模的确定：开发区建设规模受许多复杂因素影响，包括国际经济环境和发展趋势，国外资金来源及流向，母城经济发展水平和科技教育基础，国家财政和信贷能力，建设资金回收期限的承受能力，引进技术的消化吸收能力，各种服务设施的配套能力以及各种人才的数量和质量等。据外地经验，开发区并非越大越好。如台湾的南梓、台中、高雄三个出口加工区合计仅1.28km[2]，南朝鲜的马山出口加工区也只有0.95km[2]，相比之下，河南省开发区的面积大得多（见附表），而用地集约化程度（包括土地利用系数、投资密度、①、出口密度）则低得多，其效果目前也大多不够理想。这当然与建区时间短有关。但战线过长，规模过大，投资使用分散却是一个值得深思的问题。如果全省能集中财力、物力选择少数基础条件好的城市办好几个开发区，待取得成绩和经验后再推广，可能要好些。
附表 河南省主要开发区规模 单位km[2]
开发区名称规划总面积 起步区 发展区
郑州高新技术开发区 71.5 5
洛阳经济技术开发区106.53.5
漯河铁东开发区8.5
3 5.5
开封城西开发区 18
2
16
新乡经济技术开发区 10
37
针对河南开发区建设中出现的这种问题，采取以下相应的调整措施。
第一，开发区建设的指导思想应从追求规模、速度上转变到提高经济效益和社会效益上来，不能单纯追求项目数量，而应该提高项目质量。选择符合国家投资方向和产业结构调整要求的项目，特别是对提高我省技术水平和促进企业技术改造有重大意义的骨干企业。
第二，开发区要从粗放型的开发经营转移到集约型的开发经营轨道上来，要充分利用已经开发的区域，做好各项基础设施的配套、协调和管理工作，努力提高土地的集约化程度，提高土地利用系数、投资密度和出口密度。作到在现有的已开发的土地上开办更多的工厂，吸收更多的投资，生产更多的产品和创收更多的外汇。在今后的建设和经营上也应坚定走集约化道路，对开发区二期工程的建设，应当采取十分慎重的态度，严格控制。
第三，集中有限的财力、物力、人力，重点扶持现有开发区中几个经济技术基础和对外联系较好的开发区（如郑州、洛阳等），其它要根据情况适当调整其规模或积极作好开发前的准备工作。
2.2.2 开发区发展目标和发展步骤的制订：根据河南省开发区的现状，结合国际和国内实际情况，把近期目标和长远目标相结合，河南省几个主要开发区的发展步骤可规划为三个阶段，即打基础阶段（近期阶段），成长阶段（中期阶段）和成熟阶段（远期阶段）。
近期阶段（1988～1995年）主要是努力完善投资环境，理顺区内外的各种关系，形成一批生产性项目，积累资金和经验，走经济开发为主、技术开发为辅的路子。突出抓好两点。一是大力建设投资的硬环境，按照市场经济的要求和国际惯例优化投资的软环境，形成对外资和国外先进技术有较强吸引力；二是要注意引进项目的生产和创汇能力以及先进技术项目的比重。既形成一批拳头产品开拓国际市场，又要形成初步的科研体系和技术开发、扩散的机制，为开发区下一步发展进行资金和技术上的积累。引进的技术，尽可能形成合理的产业结构雏形，以促进母城工业企业的技术改造。近期主要改造全省六大主导产业中的机械、纺织、仪器三个部门。
中期阶段（1995～2000年）对开发区特色的形成具有至关紧要的作用。这一时期，应强调经济运行机制的进一步完善，经济开发与技术开发并重。突出抓好三点：一是强调引进先进技术和发展新兴产业，形成一批生产、科研、开发相结合的实体组织，具备一定的开发新技术、研制高档产品的能力；完善科研体系和技术开发、扩散机制，形成技术档次合理的产业结构。二是更广泛开展对外经济技术合作。三是与本地区工业建立广泛的联系，推动原材料、零部件的国产化，进一步促进母城现有工业改造，以带动周围地区经济发展。
远期阶段（2000～2005年）争取达到国家办区要求。引进国内急需的先进技术并使之在引进项目中占有较大比重；发展新兴产业，并使之对母城工业发展起先导作用；向母城及全省提供新型材料和关键零部件，传播新工艺、新技术和科学管理经验；形成一批充分利用本地和国内资源、扩大出口创汇的项目；深入开展对外技术交流，开发新技术和研制高档产品，形成灵活的技术引进－开发机制，并在体制改革中发挥示范作用。
2.3 制订相应的产业政策
2.3.1 开发区产业结构存在的问题：开发区的产业结构，主要是指第二产业结构即工业结构。由于开发区不同于完整而又性质独立的经济特区，所以，一般不存在第一产业，即农业，也不强求种类齐备的第三产业。但是，其产业结构在开发区仍占有举足轻重的地位，它直接制约着开发区的宏观投资效益，决定性影响着开发区的经济运行、辐射功能和发展前途。虽然各开发区起初都考虑或制订了有利于所在地区和所属城市产业结构优化和工业调整组合，有利于产业技术开发和科技进步的产业政策。但由于开发区大多是在“空地”上建设起来的，初期为争项目，解决产出滞后的矛盾，许多开发区“饥不择食”，对三资企业持来者不拒的态度，尤其是在起步较晚的中小城市，从而造成开发区的产业结构存在着以下问题。
(1)行业结构中技术密集型和资本密集型的行业项目所占比例不大。河南省几年来，引进项目形成的行业结构，远没有达到以电子、仪表和精密机械为主的设想。实际形成的行业结构是以劳动密集的轻工、纺织、服装行业为主。如开封城西开发区目前较大的企业还只有原已建成的豫大饲料公司；洛阳开发区已建成试产和正在建的9家企业中，生产洗发香波、圣诞礼品、蛋粉和橡胶性制品的一般性企业就占了5家，其它4家也并非所要求的高技术企业。相比之下，郑州高新技术开发区稍好，正在逐渐形成以中原制药厂为龙头的医药集团、以“中华第一屏”为龙头的电子音像产品集团、以郑州磨料基地为龙头的新型材料集团和以王玛电脑公司为龙头的微电子产品集团四大企业集团。但生产服装、棉制品的企业也占了一定比例。
(2)行业结构不合理，难以发挥推拉作用。由于一些地、市建立开发区的条件不具备，投资环境较差，吸引外资时，盲目引进，没有结合自己的优势和全省实际，结果往往是中低档项目比重大，造成结构雷同，一方面给国内企业造成压力；另一方面，对腹地技术改造难以起推拉作用。
(3)行业序列的排定缺乏科学的规划和优化行业序列的方法。开发区应该优先发展哪些企业，相应发展哪些企业，各个企业的规模如何，许多开发区都缺乏明确的目标和实现目标的手段。
2.3.2 制定相应的区域产业政策：针对这些问题，需制订相应的区域产业政策以促进和协调开发区的产业活动。其具体内容包括产业结构政策、产业组织政策和产业布局政策三方面。
(1)产业结构政策方面：首先，根据劳动地域分工的要求，按照地区比较优势的原则，充分考虑各地资源、环境和经济、社会系统的特征，确定全省开发的方向和重点，确定各开发区的主导产业；其次，制订相应的措施，培植主导产业部门迅速增长，以此带动区域经济的发展，例如可实行差别投资优惠政策，对不同类型的企业给予税收、信贷、津贴等方面的差别优惠，切实保证投资方向的正确性和科学性；第三，重视培植开发区和所在区域及母城的产业结构转换机制，如完善生产要素流动机制、协调各企业间的联合、推行技术改造等，以达到推进地区产业结构向更高层次演化之目的。
(2)产业组织政策：为协调地区内部企业间关系而设置的。其基本目标是保持企业的生机和活力，建立一定的竞争秩序，并保证企业达到规模经济的要求。针对河南省开发区来说，一方面在搞好“外引”的同时，要重视“内联”的作用，扩大横向经济联合，选择一批具有一定技术水平的企业，利用腹地资源进行深加工、精加工。另一方面应促建高技术企业集团。通过组织沟通、政策引导，有目的促使一些有条件的大、中型企业相互联合或以它们为主带动一些小型企业，并吸收科研单位参加，组成技、工、贸一体化的大型高技术企业集团，促进开发区的技术开发，其结合方式可多种多样，结合程度可松可紧，只要他们组成集团。即可把上、中、下游的高技术产品或研制、生产同一类产品的独立单位联接起来，形成规模经济和结合优势，以较强的竞争力去占领国内市场，跻身国际市场。目前，河南省可促建12个高技术产业集团：高技术通信企业集团（洛阳）、高技术电源企业集团（新乡）、超硬材料企业集团（郑州）、新型材料企业集团（洛阳）、深冷仪器企业集团（开封）、数控机床企业集团（三门峡）、仪器仪表企业集团（开封）、自动化继电保护企业集团（许昌）、玻壳彩电企业集团（安阳）、大屏幕显示器企业集团（郑州）、计算机控制系统企业集团（郑州）。
(3)产业布局政策：主要是指重点开发区的选建政策。首先，要根据各区域的特点，组织专家进行论证，确定各地区经济发展的地位，规划重点开发区建设；其次，要实行投资倾斜、重点扶持等措施，促使重点开发区迅速增长、优先发展，并靠其扩散、辐射效应带动整体区域经济的发展。
（来稿日期：1994-06-23）
注释：
①投资密度：单位开发面积的投资额，它是体现资本集约程度的一项指标，出口密度类似。