积极稳妥地推进农民组织建设的建议（18条），本文主要内容关键词为：组织建设论文,稳妥论文,农民论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2004年12月20日
我院从2004年初启动了“中国农民组织建设”研究项目。经过近一年的调查和研究，于12月4—5日，在海口举办了“中国农民组织建设国际论坛”。论坛就我国“农村基层自治组织建设”、“乡村新型合作经济组织建设”、“农民维权组织的发展趋势”、“农民组织建设与制度创新”等重大理论和现实问题进行了热烈而深入的讨论。根据我院的调查研究，并结合与会专家的观点，提出此建议。
一、我国的农民组织建设已经到了关键时期，充分估计发展农民组织在解决“三农”问题、建设和谐社会中的重要作用
随着农村改革的深入和农村经济社会的发展，我国农村在常规的体制之外出现了多种形式的农民组织，且数量逐步增多，覆盖面也逐步增大。从总体上看，各种形式农民组织的出现，有客观的必然性，反映了农村经济社会发展的客观要求。
1、解决“三农”问题同农民组织建设有着越来越重要和密切的联系。
无论是城乡利益关系调整，还是建立和完善农村的治理结构，都对农民组织建设提出了现实而迫切的要求：
（1）城市化进程中，农民组织在维护农民土地权益中的作用。由于城乡改革不同步，城市化进程中对农民利益的侵害，尤其是对农民土地权益的侵占已成为一个相当严重的问题。要彻底地解决这一问题，根本的在于土地产权制度的创新。这包括两个重要的方面：第一，切实赋予农民长期而有保障的土地使用权；第二，提高农民及农民组织在土地交易中的谈判地位。现实的情况说明，在现行体制的约束下，农村基层政权组织在维护农民土地权益中的作用很有限。事实上，一些地方的农村基层政权组织还不时地侵占农民的土地使用权。在这种情况下，个体农户难以维护自己的土地权益。谈判也好，协商也好，需要农民组织起来反映和维护自己的土地权益。
（2）发展农民组织有利于推进农业现代化进程，有利于提高农业市场化水平。在我国小规模的农业生产条件下，如何推进农业的现代化，如何使农民进入市场，是我国农业面临的重大问题。农业的现代化不在于农业经济规模的大小，而在于与市场的联接程度，在于采用现代科技装备的程度。在小规模农业的基础上推进农业现代化，两个最大障碍就是农民与市场的联接问题和农民如何采用现代科技装备的问题。发展农民的各种中间组织，能够比较好地解决这两个问题。
（3）发展农民组织有利于形成农民的互助、互济机制，缓解农村公共产品严重匮乏的矛盾。当前，在强调政府为农民提供最基本的公共产品和公共服务的同时，还要考虑如何通过农民组织这个渠道形成农民的互助、互救机制，以缓解农村经济社会发展滞后的矛盾。现在看来，这个问题越来越具有迫切性。要鼓励和支持农民组织参与农村的某些公共服务。农村基层政府除了将自身主要精力用来提供农村公共服务外，也要支持农民组织参与提供农村公共服务，例如参与农村公共卫生、养老、农村治安及道德教育等。
2、推进农民组织建设有助于化解农村社会矛盾，有利于建设和谐社会。
我国改革发展的现阶段，由于利益关系发生了新的变化，某些社会矛盾和社会问题不断增加，尤其是经济利益、土地利益引发的农村社会矛盾和社会冲突比以往任何一个时期都更加突出。此外，由于一些基层政府执行中央政策和国家法律的偏差，以及腐败问题、乡村恶势力抬头等多种因素的干扰，极大地激起了农民有组织、依法抗争和无组织、不合法甚至非法反抗的情绪，迫使一些地方的农民走向“维权”之路。
在这样的背景下，我们应当清楚地看到，让农民组织起来，改变一盘散沙的状态，既有利于农民维护自己的权益，又有利于农村社会的稳定。因此，亟需建立社会对话机制和建立社会伙伴关系，使农民有合理、合法和正常的渠道表达利益诉求，由此化解社会矛盾和社会问题，保持农村社会的稳定。
3、现在不是要不要发展农民组织的问题，而是如何积极稳妥地推进农民组织建设。
现实中的社会矛盾和社会冲突，促成了农村和农民工聚居地多种形式的农民组织的出现，因此已经不是要不要发展农民组织的问题，而是如何从这样一种现实情况出发，客观地分析农民组织发展的现实基础，准确地判断农民组织在我国改革发展新阶段的特定作用，积极稳妥地推进农民组织的发展。很多情况表明，靠打击或取缔是不能解决问题的，最好的选择应该是引导和规范农民组织发展。台湾通过政策引导和法律规范，突出农会的经济性、教育性和社会性，而弱化它的政治性的经验值得借鉴。
二、当前，完善村民自治组织是发展农民组织的重点
4、村民自治组织是基层农民组织的主要形式，在保持农村经济社会稳定发展中扮演着重要角色。
人民公社体制废除后，我国在农村地区建构了“乡政村治”的治理格局，即恢复建立乡镇政府，国家在农村的基层政权建立在乡镇一级，在乡镇以下建立村民委员会，由村民对本村事务进行自我管理。在“乡政村治”的制度架构下，国家体制性权力逐渐退出乡村社会，乡村社会存在着的许多公共事务转由村一级来承担，村成为具有较强公共功能的微型社会，成为农民生产生活的基本组织单位。村的治理状况对于农村社会的发展，以及国家实现对农村的有效治理等具有基础性作用。
村民自治组织是国家制度规范认可的体制性基层组织，成为整个国家体制内组织的重要组成部分。村民自治组织目前仍是广大农民表达和维护自身利益的主要组织依托，在保持农村社会稳定、促进农村社会经济全面发展中，扮演着十分重要的作用。
5、要努力改变村民自治组织的“行政化”倾向。
目前农村基层组织行政化倾向比较明显，这不利于其有效地发挥作用。村级组织是最接近于村民的组织，它的成员来自于农民，应该具有天生的“草根性”。但是从实际运作状况看，在村级治理中处于主导地位的党组织和村委会组织具有比较浓厚的行政化倾向，与制度赋予的“草根性”严重背离。主要表现在：村级组织的工作主要是完成自上而下的各级政府的任务；村级组织更多的是对上级政府负责，而不是对本村村民负责；村级组织按政府的模式设置机构和职位，成为一个微型政府；村干部的工作报酬固定化，主要按其完成任务的情况而定，而不是由本村村民所定。
村级组织的行政化倾向是多种原因造成的。其中最主要的：一是传统权力运行机制的沿袭；二是制度构造的内在矛盾；三是压力型体制加剧行政化。
村级组织的行政化有助于国家力量进入乡村社会，加快乡村社会的改造。但是，社会的改造必须遵循一定的规律，充分考虑到农村的实际和农民的意愿。在村级组织的行政化过程中，弱化了村级组织的“草根性”，甚至背离了村级组织的民众属性，并会带来影响农村稳定与发展的后果。从调查情况看，主要表现为：干群关系紧张，以致发生恶性事件；基层组织缺乏权威，上访事件不断；失去政治信任，农民消极抗拒政府任务；行政成本加大，农民负担增加。
6、采用“两票制”和“组合竞选制”等有效措施，增强村级组织的“草根性”。
1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》修订并颁布后，是农村基层民主政治建设全面深入向农村社会铺开的时期。在这一时期，一些地方尝试运用基层民主建设的方式解决矛盾，客观上增强了村级组织的“草根性”。以湖北省广水市和曾都区为典型推进的村级选举“两票制”、村级决策“两会制”，以及安徽省乡村建设研究院院长辛秋水研究员十多年来试验的“组合竞选制”，具有制度创新的示范和先导意义。
“两票制”是指村支部书记选举由全体村民的信任票和党员的选举票决定的制度，具体做法是先由群众投信任票推荐党支部书记候选人，再由党员投选举票选举村支部书记；村级决策的“两会制”是指凡涉及村民切身利益的重大事务都由党员大会和村民代表大会决定的制度，具体做法是凡是涉及到村民切身利益的重大村务，“两委会”都以议题的形式，先交党员大会讨论形成预案，再交村民代表会议表决形成决议，最后由村务监督小组监督“两委”执行。“两票制”和“两会制”不仅为解决当前农村存在的一些突出问题提供了有效的方式，而且增强了农村基层组织的“草根性”，加强了民主选举后的村级民主决策、民主管理和民主监督问题，使之赢得村民的拥护和支持。
“组合竞选制”是村民小组首先推选若干村民委员会主任候选人，并同时推荐众多的村委会委员候选人名单。每个主任候选人都可以在委员候选人中自主选择形成自己的村委会竞选班子参与竞选。第一轮选举村民委员会主任，在几个候选人里面，经过差额选举推选出主任。第二轮对当选的村委会主任所提名的委员，也就是组合的成员进行选举，最终的结果组成了新一届的村民委员会。“海选”容易出现有权势的（宗族）集团或个人操纵选举结果的不理想局面。“组合竞选制”较“海选”有着更高的参与度、合理度和抗干预度，并容易得到广大农民的认可。
三、以完善规范为重点，加快发展新型合作经济组织
7、科学地界定新型合作经济组织的内涵。
新型合作经济组织是建立在家庭承包经营基础之上，依照加入自愿、退出自由、民主管理、盈余返还的原则组建的按章程进行共同生产经营活动的经济组织，是当前我国乡村的专业合作社、社区合作社、专业协会、各类经济联合体、合作社的联合体等组织的总称。
我国现在的合作社情况千差万别，而且还有一个特点，很多人包括各级领导的脑子里都有一个“合作社”的概念。所以，要科学地界定合作社的内涵。既然是合作社，就要符合一定的条件，界定得太宽不行，因为有税收优惠和财政扶持政策；界定得太严也不行，不能把大部分合作组织排斥在外。
8、促进新型合作经济组织发展，当务之急是立法。
农民合作经济组织发展的最大障碍，一是法律地位问题；二是政府支持和社会服务问题。直到现在，农民合作经济组织还没有法律地位，也就不能独立地从事很多活动。因此，促进新型合作经济组织发展，当务之急是立法，确认其法律地位。
应尽快制定《农民合作经济组织法》而不是出台《农民专业合作经济组织法》。目前，正在起草的《农民专业合作经济法》的调整范围过小，势必将大量本应该获得法律调整、支持和保护以及应该享有税收优惠政策和财政扶持政策的新型合作经济组织排斥在法律调整以外。为此建议，起草和制定《农民合作经济组织法》，将立法目标和调整对象由“支持和促进农民发展专业合作经济组织”扩大到“支持和促进农民发展各种类型的合作经济组织”。
建议立法中还要解决以下问题：（1）将农民合作经济组织界定为合作社法人而不是企业法人；（2）界定农民合作经济组织与关联公司的关系；（3）规范农民合作经济组织的内部制度安排，尤其是规范发起人或者团体成员的利益关系；（4）进一步明确和改善国家对农民合作经济组织的基本政策；（5）统一管理体制，理顺各种关系，改善新型合作经济组织发展的体制环境；（6）支持和鼓励合作经济组织之间的联合与合作。
浙江省已经出台的农民合作经济组织的地方条款，建议国家立法时参考。
9、提高新型合作经济组织的覆盖面。
目前，我国传统的农业专业合作经济组织存在的问题主要是，覆盖面窄、规模小、缺乏对农民的吸引力和凝聚力。例如，全国目前运行较规范的各类农业专业经济合作组织只有15万多。从农户参与农业专业经济合作组织的比例上说，浙江省是全国最高的，也只有2.3％。
我国农村经济面临着从小市场到大市场的转变。农业专业合作组织是维护农民经济利益的主要渠道，也是协助农民降低市场风险的主要方式。据农业部最新资料显示，参加合作经济组织的农户比一般农户的人均年纯收入，通常要高10％到40％。因此，应当积极采取包括组织上、财政上、法律上的各种措施，加快新型农业专业合作经济组织的发展，提高其覆盖面和层次；有条件的专业组织应该大力扶持，鼓励其发展成为全国性的组织。
四、从解决农村经济社会发展的现实矛盾出发，采取因势利导和规范并重的策略，积极稳妥地发展基层农民协会
10、高度组织化的社会才是容易稳定的社会。
农民组织与社会稳定存在密切的相关关系。信息越不充分，越容易引发冲突。如果农民组织是从上到下构建的控制型组织，很可能导致基层的实际情况在向上传导的过程中失真，最终不利于矛盾的解决，反而导致社会不稳定；如果农民组织是从下到上构建的自发型组织，这种组织倾向于发散信息，使各方更充分地了解信息，冲突让步可能越大，这容易保持社会稳定。因此，农村社会要保持稳定，必须让农民组织起来。当然，这涉及一系列的配套措施，但是，允许农民自己组织自己，是保持农村稳定的重要条件。
公民社会的一个主要特点就是要包括农民组织在内的各种组织在人民和政府之间发挥着重要的中介作用。加快农民组织建设，对于形成有序的政治参与机制非常重要。有组织的农民不仅有助于维护农民的权益、表达农民的利益诉求，而且可以大大减少不确定因素，降低社会对话和市场交易成本。有组织的维权、抗争，比一盘散沙、一哄而起更具理性。在我国当前的特定背景下，无组织的抗争比有组织的抗争更危险，无序的力量更容易失控。
11、目前，在农村成立基层农民协会的条件与时机已较为成熟。
中改院课题组的调查案例表明，有些地方农民要求成立基层农会的呼声非常大，政府面对成立农会的压力大大增加。从中改院的改革调查问卷看，65.8％的专家认为，目前在农村成立基层农民协会的条件与时机较为成熟。从现实一些地区的情况分析，在县、乡两级成立基层农会很可能是今后农民组织发展的一个趋势。
12、积极稳妥地进行建立基层农会的试点。
全国各地都存在各种形式的农民维权组织，其中以湖南衡阳、安徽阜阳、江苏沭阳等地的诸如“代表队伍”、“农民维权协会”、“农民发展协会”组织最为典型，尤其值得关注。中改院课题组成员、中国社会科学院农村发展研究所于建嵘教授在对湖南衡阳地区的农民维权组织跟踪调研的基础上，阐述了农民维权组织的发展趋势。农民维权组织正在逐步由“代表队伍”（初级组织形态）走向“联网”（组织间横向联合）进而正式向地方政府提出申请，要求正式组建“农民协会”。在这个演绎发展过程中有一批维权精英脱颖而出，农民组织化程度也越来越高，目标越来越明确。农民提出“还民四权”（民众自主权、产销经营权、农民自治权、财务管理权）以及“与政府合作”（宣传政策不走样，贯彻政策要坚强，一人有难大家帮，铲除腐败和黑帮，团结一致奔小康，永远忠实共产党）等口号。
目前，这些组织的绝大多数维权活动基本保持在法律框架之内，而且提出的口号是宣传中央政策，保护中央赋予而被基层政府侵占了的某些权益。湖南衡阳自从农民组织起来以后再没有发生大规模的事件，因为他们互相约束，有问题找政府谈，政府也知道与农民代表沟通。农民维权组织的形成及他们所进行的理性维权活动正在影响改变基层政府的施政行为，在许多有农民维权组织的地方，县乡政府开始把农民维权代表作为协商对话的对象。
当前农民维权组织存在的主要问题是，它们没有得到政府民政部门在程序上的认可，大都还是没有取得“正式组织”资格的“非正式”组织，甚至被称为“非法”组织；由于政府部门放弃了管理责任，不能对农民进行必要的法律和组织管理的培训，这样使少数本来文化素质较低的“上访代表”缺乏必要的法律保护意识，对自己行为目标和方式也缺乏系统的思考；某些具有激进的主张者，试图利用目前农民维权组织不能纳入到正常体制管理这一状况，进行一些非正常的活动（如宗教性的），企图将农民“以法抗争”引向“非法抗争”。
在上述情势下，单靠限制和取缔的办法，只能激化矛盾。比较妥当的办法是通过教育疏导、政策引导、法律规范，将现实乡村和农民工聚居地的农民组织纳入到社会管理的制度框架之内，从而化解矛盾，达到稳定农村社会和促进经济发展的双重效果。目前，建议在有条件的地方，如湖南和安徽等地，进行建立基层农会的试点。
13、建立农民工组织，维护农民工合法权益。
目前，上亿的农民工已成为我国产业工人的重要组成部分。但是，农民工的合法权益远没有得到有效的保护，其中最突出的是劳资矛盾没有缓冲机制。此外，没有对农民工建立最基本的社会保障制度，即使在有条件的地区，如广东、上海也没有为农民工提供最基本的社会保障。这说明，到目前为止，尽管农民工规模庞大，但尚未形成代表和反映农民工合法利益的机制。已有的实践说明，工会组织在现实情况下，很难反映和代表农民工的具体利益。从中改院的改革调查问卷看，只有35.9％的专家认为应该吸收农民工加入工会，通过工会保护农民工合法权益，而58.2％的专家认为应该成立农民工组织，让农民工通过自己的组织来维护自己的合法权益。
14、抓紧关于保护农民权益的法律法规建设。
抓住《农民权益保护法》起草和立法的机遇，开辟专章，规范农民（包括农民工）维权活动和维权组织的发展。我国《农民权益保护法》已经正式列入立法计划并进入起草阶段，这是规范农民维权活动和维权组织发展的一次机遇，建议在该法中开辟专章，对农民维权活动和维权组织的发展进行法律规范。
与此同时，在扩大进行建立基层农会的试点基础上，着手考虑制订关于建立基层农会的相关管理条例，或者允许试点的省先行出台暂行办法。
五、在政府转型中加快推进农民组织建设
推进农民组织建设，政府的作用举足轻重。从我国的实际情况看，在农民组织建设的过程中，政府既不能简单地退出，也不能采取传统方法，强化对农民组织的行政领导和行政控制，而是要在政府自身转型的过程中，积极地支持、规范、引导农民组织的发展。只有观念、体制转型，政府才能积极、主动地支持农民组织建设，形成与农民组织平等对话的协商关系和合作伙伴关系。
15、支持农民组织在农村治理、建设和谐社会中发挥作用。
政府直接在农村进行全能式的管理，不仅成本高，而且效率低。政府从管理型转向服务型，有利于农村治理结构的优化。由于城乡二元体制的约束和现行制度的某些不合理，农村基层政权常常陷入对上级负责和对农民负责的两难之中。例如，现行的乡一级财政体制已捉襟见肘，乡镇政府难以开展正常的事务，在这种情况下，农村基层组织侵害农民利益的事情经常发生，有的地方情况更为突出。
要支持农民组织在农村治理、建设和谐社会中发挥作用。例如，鼓励和支持农民组织参与农村治理，有效地改善农村治理结构，政府与农民组织共同解决和处理农村的某些社会矛盾和问题。农村基层政府除了将自身主要精力用来提供农村公共服务外，要鼓励和支持农民组织参与农村的某些公共服务。
16、加强基层民主政治建设，建立协商对话机制，降低农村社会风险。
在我国利益关系调整的关键时期，农民的具体利益表达和诉求越来越强烈。如果这个利益诉求得不到基本满足的话，农村社会暂时的利益冲突不可避免，局部地区甚至会产生某些过激行为。在这种情况下，政府要从广大农民利益出发，建立协商对话机制，主动与冲突方进行沟通和交流，并依靠农民组织缓解社会矛盾，减少社会冲突。
17、加快乡镇管理体制改革。
我国的农村改革和农民的权利都是下放权力的结果，村级组织的“草根性”在相当程度上取决地方党政所下放权力的实际进展。因此，县、乡两级政府改变以往的传统治理方式，共同促使地方治理的民主化、法治化非常重要。尤其是农业税减免后，更应该加快乡镇管理体制改革。
18、当前，要制订和完善关于农民组织建设的相关政策法律。
建议尽快出台《农村合作经济组织法》，根据新的情况，进一步修改完善《村民委员会组织法》及相关法律，深入研究和试行基层农会组织的相关立法，使农民组织从注册、登记到管理做到有法可依。
（苗树彬 执笔）
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