应加强对少数民族地区政府职能的理论研究，本文主要内容关键词为：加强对论文,理论研究论文,政府职能论文,少数民族地区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D633 ［文献标识码］A ［文章编号］1004－454X（2011）03－0047－007
当前，在我国少数民族地区政府职能界定过程中，有一种较为普遍的错误认识，就是不需要对少数民族地区政府职能进行专门研究，只需要把国家（中央政府）的政府职能或者东部经济发达地区的政府职能简单应用于少数民族地区政府就可以了。这种认知，由于忽视了民族地区的特殊性，不利于少数民族地区的经济社会发展。
一、政府职能的内涵和外延
政府职能也叫行政职能或行政管理职能，主要是指政府根据国家赋予的权力，为实现国家意志、维护国家安全、社会稳定和推动社会各项事业发展的职责与功能。在国家行政体系中，地方政府在国家和地方事务中所起的作用或承担的职责被称为地方政府职能，它是对地方政府活动的全面概括，反映着地方政府在一定时期内的主要活动方向、方式和作用。
我国的少数民族地区政府是少数民族地区社会公共领域的核心，它以中央政府管理为前提，在少数民族地方事务的组织和管理活动中占据着主体地位，对于我国社会主义市场经济体制的建设起着举足轻重的作用。
作为我国政府系列中的一个构成要素，少数民族地区政府必须符合一般的政府职能要求。从行政学角度说，政府职能包括两部分：职责和功能。政府职责是指政府这种特殊组织所应肩负的责任，如价值导向责任、安全保卫责任、维持秩序责任。政府功能是指政府将其所肩负的社会寄托的责任付诸行动时对社会产生的作用，比如政治统治功能、经济管理功能、社会协调功能。职责是功能的前提，决定了功能的特征；功能是职责的表现，是责任付诸行动的结果。二者的统一就构成了我们通常讲的政府职能。
在不同的社会性质下，我们对政府职能的界定是不同的，但从政府管理内容的角度看，我们可以把政府职能分解为政治职能、经济职能和社会（管理）职能三个方面[1]。
政府的政治职能是民族地区政府最主要的职能。在社会生活中，民族群体总是要建立自己的公共权力机构，并通过这个公共权力机构来管理自己的社会生活。无论是社会矛盾的协调、社会秩序的稳定，还是社会状况的发展等都需要政府通过政治性决策、政治性人事安排、政治性执行工作来处理。民族地区政府的政治职责关系到社会各个方面的公共事务，它是民族地区最重要的社会政治活动空间，起到社会进步的导航仪和船舵的作用。
政府的经济职能也是少数民族地区政府的一项基本职能。人是处于生产活动中的一定经济关系的承担者，人的思想、行为、关系的产生都基于一定的经济条件和经济联系，因此，少数民族地区政府对于民族地区社会生活的管理和调节也必然要从经济入手，把经济管理作为政府行政管理的重要一环。
政府的社会职能范围非常广泛，主要作用于政治、经济领域之外的其他领域，诸如社会管理、社会服务、社会保障等方面。少数民族地区政府的社会职能不同于其政治、经济职能，通常是服务性的和非营利性的，主要以社会公共福利的趋向为依归，如对少数民族地区科教文卫、交通通讯、技术开发、环境生态、社会救济、社会慈善等等方面的提供和管理，都属于少数民族地区政府的社会职能。
对于任何一级政府，包括少数民族地区政府而言，能否从政治、经济、社会三维度来合理界定政府职能，直接关系到政府的行政效率及其合法性。当政府职能界定合理时，政府行为的合法性程度就高，政府效能也会提高。相反，如果政府职能规定得不合理，政府行为的合法性水平就低，政府在执行政策时就会遇到社会不合作或者抵制带来的阻力。
二、不能将非少数民族地区的政府职能简单照搬于少数民族地区政府
对于我国少数民族地区政府而言，政府职能界定必须准确，它是少数民族地区政府合理行权，获得少数民族地区全体公民拥护和支持的前提条件。不容回避的是，在当前经济体制转轨、社会主义市场经济体制建设进程中，对少数民族地区政府职能的界定并不容易。这是因为，从来不存在一个放之四海而皆准，适用于任何时期、任何地区、任何公民群体的政府职能。
政府职能的内涵、外延，在不同的社会制度、社会体制下，存在明显的差异。即使在同样的社会制度和体制下，针对于不同的民众基础、经济发展水平、社会发育程度，政府职能也会具有差别。
因此，在界定少数民族地区政府职能时，必须破除将其它国家、地区的政府职能简单照搬于少数民族地区的错误模式，而应从少数民族地区的实际出发，通盘考虑历史路径、时代特征、国家性质和体制、少数民族地区的政治特点、经济特色、社会发育程度等方方面面，最终形成民众认可并支持的，可以指导实践的，合理、合法的少数民族政府职能。
政府职能随着社会事务的变化、发展而变化和发展的规律，在我国和其他国家的历史中是普遍存在并发挥作用的。例如在我国，在“阶级斗争为纲”的时代，我国界定政府职能时主要侧重其阶级性，无论政治职能、经济职能还是社会职能，如何保证人民当家做主、防治反人民集团攫取政治权利始终是最为关键的一环。但在时代任务有所转变，国内国际环境相对稳定，社会主要矛盾发生变化的情况下，我国政府职能的侧重面也相应地从阶级性调整为了公共性、服务性，如何促进经济发展、社会进步成为了政府职能的重中之重。
根据社会的发展、体制变革形成的新形势、社会的需要调整政府职能的活动，在西方国家历史中也是相当普遍的。例如在政府与市场的关系这一问题上，西方政府干预市场的程度、方式和手段就在不断发生变化。从重商主义时期商业资产阶级要求政府干预经济以保证对外贸易顺差，政府积极采取措施“限入奖出”；到18世纪英国产业资产阶级的代表人物亚当·斯密提出“看不见的手”的著名论断，要求由市场机制自发发挥作用，资产阶级国家政府仅仅充当“守夜人”，以“干预最少的政府就是最好的政府”为原则重新定位政府职能；再到美国罗斯福新政、英国凯恩斯创立的宏观经济理论，为政府对经济进行总量调控提供政策和理论依据，政府作为“看得见的手”成为市场机制这一“看不见的手”的补充来看，西方资本主义国家对政府与市场关系的理解经历了三次大的调整，并由此形成政府职能定位的三次大的转变，同时，在这三大阶段之间，又存在着多次小的阶段性的政府职能调整和转变。虽然从最终的历史发展讲，西方各市场经济国家在国家应以积极的宏观调控稳定和发展经济问题上取得了共识，但从横向来看，各国又都根据本国实际形成了互有区别的以美国为代表的自由市场经济模式、以德国为代表的社会市场经济模式、以日本为代表的政府主导型市场经济模式等等模式，这三种模式中政府对市场的干预程度、干预重点、干预手段都有所不同。
以上国内、国际的例子都说明，政府职能定位不是一个僵化的模仿问题，而应是灵活的、主动的、根据自身实际进行的自主决策过程。因此，当我们以少数民族地区政府作为主体来界定政府职能时，必须首先明确这一主体的特殊性与他者的特殊性之间的关系问题。任何一个国家或地区的政府职能只能是基于其自身国情、区情的特殊，而非一般，当这些国家或地区的政府职能要被借鉴于另外一个国家或地区时，首先要从特殊中抽象出一般，再将一般特殊化于需要借鉴的国家或地区，而绝不能不加分析的直接应用。
三、少数民族地区的特殊性要求深入研究民族地区的政府职能
地区政府集合着地方公共权利。权利是利益的捍卫者，利益是权利的集结点。当地方利益关系存在差别时，必然要通过对公共权利的塑造影响地方政府职能界定。当一个地区的政府职能定位能够基于并高于地方权利关系时，它能够有效地对地方利益格局、社会矛盾进行调整；但当它无力反映地方权利关系时，它的针对性、能动性也就会大打折扣，政府的行政效率难以提高，而民众对政府的认同感也将受到影响。虽然说，我国少数民族地区和全国其他地区在政治、经济、文化等各个方面存在着普遍的一致性，比如都是中华人民共和国的组成部分，都实行人民民主专政，都经历了中央计划型经济体制，都处于从计划经济体制向社会主义市场经济体制的转型过程中，都共享中华民族的璀璨文化，但是，毋庸置疑的是，少数民族地区和全国其他地区又存在着非常大的差别。
第一，少数民族地区的多民族聚居使地区内部矛盾更加复杂。矛盾是事物发展的原动力，也是决定政府职能的关键因素。在少数民族地区特别是民族自治地方，除了实行自治的民族聚居外，还有一定数量的汉族和其他少数民族杂居其中，这是历史和现实的发展造成的。多民族聚居一方面有利于各民族之间的交流、取长补短、共同发展，以及贯彻民族平等政策，但另一方面，也导致了地区内部矛盾的复杂化。“民族地区行政区划与民族区划的交错格局，形成了一个行政区划内存在主体少数民族、汉族、其他少数民族多重民族关系。各个民族受到各自浓重的民族化行政心理的驱使，对本民族语言、地域、经济生活的认同以及对非本民族行政文化包容性不够，致使公众对推进的行政决策目标难以形成伦理价值的认同，从而增加了组织内耗和相互冲突，增加服从成本。”[2]居民异质性程度较高，民族关系较为复杂，必然使民族地区政府职责的外延更广，不仅要承担政治、经济、社会管理的一般职能，而且要对地方的民族教育、民族宗教、民族社会资源等事务进行有效管理，并要部分承担本应由中央政府或上级政府承担的保卫国家安全、调节民族关系的职能。
第二，总体而论，我国少数民族地区的市场发育程度较低。我国的经济体制改革是从传统的计划经济体制转型成为社会主义市场经济体制。在不同的体制下，政府职能界定具有明显区别。在传统体制下，政府的行政计划和行政指令是体制的灵魂，在政府外，并不存在另外一个自主独立的经济活动主体，这使政府的职能边界被无限放大，政府成为“无所不能者”。但在社会主义市场经济体制下，经济活动主体包括政府、企业和个人（家庭），政府的行为严格受到企业和个人（家庭）的限制，政府的行为方式也要服从于市场规律的要求，这样，从传统体制向社会主义市场经济体制的过渡进程中，政府的职能外延明显缩小，总体呈现为政府向企业、个人（家庭）放权的过程。这一进程本身虽是不可逆的，但其能够进展的程度，则不能仅仅取决于我们对于改革的决心和对社会主义市场经济规律的认识水平，更要受制于各地区的市场经济发育程度。当前，我国各地区之间市场发育程度参差不齐，少数民族地区的市场发育程度总体偏低，在全国处于相对落后状态。据中国经济改革研究基金会国民经济研究所2007年得出的中国各省区市场化程度指数排名，在8个民族省区中，内蒙古自治区排名虽最靠前，却也仅仅排在第20位，其他省区的排名分别是：广西第21位，云南第24位，宁夏第25位，贵州第26位，新疆第28位，青海第30位，西藏排名最后。市场发育速度慢，必然要求少数民族地区政府不能完全参照东部沿海等市场发育程度高的地区的政府职能定位，而必须发挥创造性思维，积极探索少数民族地区自身的政府职能外延和内涵。
第三，少数民族地区之间及少数民族地区与其他地区之间的经济发展模式存在差异。地方政府职能转变与地区经济发展模式选择之间存在着密切的互动影响效应，地方政府职能转变是在一定的市场机制下进行的并受到市场化条件约束，地方政府职能转变中的地区社会经济利益导向必然产生多样化的地区经济发展模式。立足于地方资源的资源开发型经济发展模式与强调产业结构调整和升级的资源加工型经济发展模式对政府的职能要求会有所不同，以农业、畜牧业为侧重点的经济发展模式与以轻工业、重工业为侧重点的经济发展模式、以旅游业或高科技产业为侧重点的经济发展模式之间的政府职能选择显然也会存在较大差异。如果一个地区要发展劳动密集型产业，那么地方政府的职能要在吸纳廉价劳动力、组织劳动力市场和贯彻《劳动合同法》等保护劳工权利上做足文章；如果一个地区要发展资本—技术密集型产业，则当地政府要在优化投资环境、加大教育投资、技术创新、吸引人才方面花费更多的精力。相较中央政府职能来说，地方政府职能的确定应该更加具体，更加具有针对性、可操作性，同时注意其职能定位的战略性、连贯性。
第四，少数民族地区的生态系统脆弱，经济发展水平总体落后。我国民族地区大多位于边远山区、草原和荒漠地带，大部分地区属于所谓的“边际土地”，即降雨量少且不稳定，气温低、山坡陡峭等因素严重地限制自然生物生长的地方。脆弱的生态和有限的环境容量，因人类活动日益往往进一步遭受破坏，自然灾害更加频繁，使民族地区劳动者发展经济的能力受到更大限制。全国592个国贫县，民族地区267个；全国2800万贫困人口，民族地区就有1300多万；我国人口在10万以下的少数民族有22个，共63万人，其中绝对贫困和低收入人口39.4万。人口较少民族聚居的行政村有640个，其中较大部分村没有通电、通邮、通公路和通电话[3]。以上，使得民族地区劳动者自身发展能力弱，很难依靠自身力量摆脱落后状况，实现跨越式发展。我们说，市民社会的独立自足会形成限制政府的意志倾向，而当市民社会自我发展能力欠缺时，必然就要求有一个更加“入世”而非“出世”的政府，也因此，少数民族地区的政府职能相对于我国东中部地区的政府来讲，其职能范围必将更广，作用能力必将更强。
第五，少数民族地区多数享有自治权利。斯大林曾指出：“区域自治的优点首先在于实行的时候所遇到的不是没有地域的空中楼阁，而是居住于一定地域的一定居民……它使大家不必等待总的中央机关的决议而能最适当地利用本地区的天然资源并发展生产力。”如果说我们前面涉及的几点为少数民族地区政府职能界定的自主性、独立性提出了现实的要求，那么，民族自治地区所拥有的自治权利则进一步为少数民族地区政府自主、独立地界定自身职能提供了权利依据。民族区域自治的实质“使有着一定聚居区的少数民族，有当家作主、管理本民族内部地方性事务的权利”，使少数民族地区劳动者的利益和意志可以汇集并升华成为少数民族地区政府的职能定位。
可见，少数民族地区政府进行自身构建时，在借鉴非民族地区的政府职能定位、抽象出并遵循一般的政府职能界定原则的同时，必须要充分考虑少数民族地区自身情况，坚持和发挥自主性，形成切合实际的、具有地方特色的政府职能定位。
四、研究少数民族地区政府职能时需要注意的几个问题
研究少数民族地区政府职能，并不存在着统一的模式和思路，“具体问题具体分析”是基本原则。在坚持实事求是态度的同时，还需要注意以下几方面的问题。
第一，要以适合地区发展需要，作为少数民族地区政府界定政府与市场行为边界的唯一标准。
在市场经济发展过程中，政府与市场，干预与放任，在对立与合作中始终共同运行于一个矛盾的统一体中，经济学家和行政管理专家对政府功能外延的认识，在不断地变化和深入。承接西方以斯密、哈耶克、弗里德曼为代表的市场自由主义理论与以凯恩斯主义为代表的政府干预主义理论的争论，在我国，也形成了关于“小政府”与“大政府”的争论。“小政府”论者主张政府职能要缩小，应少干预社会生活特别是经济生活，管得越少的政府是越好的政府；“大政府”论者则主张政府的职能应加大，不仅要应用经济手段和法律手段，而且要适当运用行政手段干预社会生活及经济工作。两派观点针锋相对、争论方兴未艾。
应该说，两派观点各有利弊，不能简单地肯定一方，否定另一方。不论是“大政府”还是“小政府”，只要是适合地区发展需要的，就是少数民族地区政府的合理选择。
总体而言，在东部特别是沿海地区，市场机制较为成熟，劳动力和资金、技术等生产要素的流动更为顺畅，产权主体多元化，分散的决策机制已经形成，政府管的过多往往会将经济管死，这种情况下，政府应该较少以行政手段插手经济运行，而应在加强宏观管理的同时，把更多的精力放在为企业铺路、搭桥，创设良好的政策环境，提供优质的服务上，“小政府”的理念总体而言更为适用。而对于内地相对落后的少数民族地区而言，正如我国学者所说，“由于它自身存在着一系列比较严重的制约因素，诸如管理技巧、人口素质、经济文化发展水平、起点低、条件差等，因而在短期内像特区的做法一样完全接受市场经济的洗礼，缩小政府的指导和干预，也许并不是一件切合实际的明智之举”[4]。2010年，中国社会科学院发布了《中国省域经济综合竞争力发展报告（2008～2009）》蓝皮书，其中显示，我国8个民族省区的经济综合竞争力，除内蒙古位居上游排名为第10位外，其他7个省区的排名都较靠后，其中新疆位居第24位，宁夏、广西、云南、青海、贵州分别位居第25、26、27、28、29位，西藏第31位。由于竞争能力较差，当前少数民族地区政府如果完全按照东部某些发达地区政府所信奉的“小政府”理念，将资源配置职能大规模地推给市场，很可能会进一步拉大少数民族地区与全国其他地区特别是东部地区的差距，甚至可能成为发达地区倾销产品、转移落后产业和获取能源的基地，成为东部地区的经济附庸。
市场经济的发育程度是不断变化的。一般来讲，市场经济的形成需要最起码的五个因素：商品、自由买卖的双方、界定明晰的产权、平等的交换过程、开放的空间场所，任何一个要素发展的不充分都会影响到市场经济的作用方式和作用能力，只有在以上五个方面都获得充分发展的基础上，对资源进行自我调节、自我配置的市场机制才能有效运转。而当这五个方面存在不足时，如果政府硬性按照自由市场经济原则向市场放权，只会导致市场的紊乱，而无利于市场体制的建设。当然，反过来说，同样如此，如果市场已经发育到一定程度，政府还坚持原有行政管理思路，放权过慢，同样适应不了现实经济的需要，会导致市场经济发展滞缓。
因此，少数民族地区政府，应该根据本地市场经济的发育程度、市场机制的作用能力，或大或小、或松或紧地运用政府的行政管理能力，并随着时间的发展，不断对政府功能边界进行调整。在一定条件下，少数民族地区政府的主导作用更强一些，有效政府的功能外延更广一些，是允许的，而且只要其符合地区发展需要，就是必须的。
第二，地方政府职能不应过度偏重经济职能，忽视政治职能、社会管理职能。
长期以来，一方面，为了解决民族地区经济发展相对滞后的问题，民族地区政府纷纷实行经济赶超战略，将经济建设作为工作的重中之重；另一方面，对应于分税制后地方政府财政独立性明显增强，城乡建设、财政收入、经济发展速度等目标的实现绝大部分要靠地方政府自己投资解决和干部政绩考核与经济发展速度挂钩的现实，民族地方政府进一步将政府职能聚焦于经济活动，出现了民族地方政府职能过度经济化，政治职能、社会管理职能相对不足的问题。
为了尽快提高民族地区的经济发展水平，民族自治地方政府的职能配置与职能结构在一定程度上向经济倾斜，本无可厚非。但是，如果过度倾斜，甚至以牺牲经济以外的政治和谐和社会发展为代价，造成社会各方面发展的“长短腿”现象，就是不合理的了。
经济、政治、社会发展应协调一体，任何一个方面的畸轻或畸重，都会危及民族地区的系统稳定和可持续发展。这就像美国管理学家彼得提出的“水桶效用”，一只水桶盛水的多少，并不取决于桶壁上最高的那块木块，而恰恰取决于桶壁上最短的那块。组织中的劣势部分，往往决定整个组织的水平。
当前，民族地区政府由于职能过度经济化，已经出现了提供公共产品和公共服务严重滞后的现象。“大多数民族自治地方基础设施和基础工程落后，对经济社会发展有关键性作用的公共产品供给严重不足。”[5]例如，“在交通基础设施领域，民族自治地方公路、铁路密度不到全国平均水平的1/2，且主要公路、铁路干线的等级较低，运力较弱，这导致了民族自治地方常常出现内部人员、资源出不去，外部人员、资源进不来的状况。在基础教育、通讯基础设施、公共文化服务等领域，民族自治地方与全国平均水平也存在很大差距，民族自治地方人均受教育年限比全国平均水平低接近1年，在就业人口中受教育情况，8个民族省区除了广西和新疆外，其他省区未受教育人口的比例都高于全国平均水平，其中贵州、云南、青海、宁夏的比例相当于全国平均水平的2～2.5倍，西藏的比例相当于全国平均水平的6倍，有44％左右的劳动人口未接受过正规教育。而接受过大学以上教育的劳动力人口，8个民族省区则普遍低于全国平均水平。劳动人口受教育程度低，再加上通讯基础设施覆盖率、公共文化设施覆盖率也都远远低于全国平均水平，导致民族自治地方各族群众在获取信息、提升自我发展能力等方面都处于弱势地位”。[6]加之少数民族地方政府在社会保障、法制环境、各民族劳动者享受经济利益均等化的制度建设方面也不同程度地存在着供给不足的问题，使得民族地区在政治、社会发育水平较低的同时，经济上也难以具备长期发展的持续能力。
虽然政府职能过度偏重经济职能的“经济本位论”并不只在民族地区存在，在我国其他地区包括东部省份也广泛存在，但是，由于民族地区的社会自组织能力、自发展能力和自协调能力比较差，加之民族地区政府财政能力相对东部地区拮据，导致民族地区政府职能经济化对社会发展的危害尤甚。
因此，在研究民族地区政府职能时，需充分认识政府职能定位过度偏重经济职能的不良影响，从系统性、有机性出发综合把握政府职能，在政治职能、经济职能、社会管理职能的协调配套中，推动社会各方面的均衡协调发展。
第三，民族地区发展必须以民族地区劳动者为主体。
在少数民族经济发展过程中，民族地区劳动者是发展主体，民族地区的发展不过是民族地区劳动者的普遍发展而形成的总体社会演进。但在现存少数民族地区发展思路中，民族地区劳动者往往被界定为发展客体，作为发展主体的则是国家或者说政府。这在“裕民”、“兴边富民”等运动口号中均可窥得一斑。例如“裕民”，“裕民”不同于“民裕”，“民裕”是指劳动者的富裕，其中“民”是主体，“民”自身的内在能力提高是“裕”的原因和根据。而在“裕民”中，“民”是被“裕”的，是“裕”的对象，是某个外在的主体在“裕民”，“民”的富裕似乎不能靠其自身的内在发展，而只能源自外力推动。同样，在“兴边富民”口号中也有类似的问题，本来是“民富”了才能“边兴”，但“民”不仅成了“富”的对象，而且成了“兴边”的结果而不是原因。
在现有民族地区经济发展的“政府主体论”思路中，政府为了生产力的发展不仅制定路线、方针、政策，往往还制定具体而详尽的办法、措施，甚至一手包办；而民族劳动者在这个过程中，其任务仅仅被指定为配合和落实。为了能使民族劳动者更好地贯彻政府意志，政府要求地方劳动者必须提高自身的素质技能；当有的地区在政府意志实践与民族劳动者素质技能之间存在矛盾，生产力的发展受到人的因素的制约后，往往会有政府官员指责民族地区劳动者不适应先进生产力的要求，拖了经济发展的后腿。
在这种普遍存在的社会现象中，实际上潜在地存在着这样一条错误的逻辑线索：生产力不是劳动者的生产力，只有政府才能推动生产力的发展。为了生产力的发展，劳动者的发展要在主体上服从于政府意志，在内容上服从于生产力要求，在被发展资金上则应服从于生产力发展能够划拨给人力资源开发的配额；如果地区生产力不能按照政府意识发展，那么问题在于发展的客体即民族地区劳动者在素质及行为上存在缺陷。
但是，只有民族地区劳动者才是民族经济发展的主体。经济发展，说到底，就是具有一定素质技能的劳动者以一定的方式结合在一起，利用劳动资料改造劳动对象，创造使用价值和社会价值的过程。劳动者作为经济活动主体，是经济发展水平和速度的决定因素。高素质的劳动者，能够更为有效地改善不利于自身发展的社会、经济条件和自然环境，创造性地形成劳动者之间的有机组合，并将复杂程度更高、质更大的劳动凝结在商品中，使单位劳动具有更高的生产效率。因此，民族地区的经济发展，必须以地区劳动者为主体，以地区劳动者素质技能的提高为根本推动力。
但在“政府主体论”下，本应是主体的民族地区劳动者，却被当成了客体，政府本应是外推力，起辅助作用，却被当作了主体。
这必然制约民族经济的长期健康发展。
我们长期提倡民族经济发展应从靠“外部输血”型走向“自身造血”，批判部分民族地区发展的“等、靠、要”思想，但“等、靠、要”思想不过是民族地区劳动者针对自身被作为发展客体而形成的一种适应性意识，它产生的制度性根据就在于我们的主客体关系倒置的现存民族发展思路本身。
在对少数民族地区政府职能进行研究时，必须警惕和消除“政府主体论”，充分认识劳动者在经济社会发展中的主体地位，将政府的职责和能力归依于落实民族地区劳动者的主体地位和作用上。
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