论社区党组织发挥领导核心作用的制度因素与非制度因素的统一，本文主要内容关键词为：因素论文,制度论文,党组织论文,与非论文,领导核心论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
社区党组织要发挥好领导核心作用，必须具备两个方面的因素，一是制度因素。主要包括决定社区党组织领导核心作用的党章党规、行政法规和组织制度依据等；二是制度外因素。主要是指与制度因素密切相关，但是又不完全为制度所规定的因素所构成，如党组织在发挥领导核心作用时所处的环境，党组织的领导能力、决策水平，处理党组织与外部关系的能力等。它们互为条件、互为作用，构成了社区党组织发挥领导核心作用的重要基础。
一
决定社区党组织领导核心作用的基本因素是制度因素，它包括宪法依据、党章依据、党和行政组织制度依据三个方面的层次。它们从不同的角度对社区党组织的领导核心作用作出了规定。
一是地位制度依据。我国《宪法》明确规定了党的执政地位，指出中国共产党是中国人民事业的领导核心。这构成了社区党组织发挥领导核心作用的法律制度依据。从党章党规依据上来看，虽然十五大党章对社区党组织的地位及职责虽然没有明确列举，但是却能从相关的规定中找到这两个方面的依据。党章规定：“街道、乡、镇党的基层委员会和村党组织，领导本地区的工作，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权。”从这个规定中可以看出，社区党组织同农村党组织一样，领导的对象都是地区性的工作，都是群众性的自治组织，也应该是发挥领导核心作用。十六大党章则明确把社区党组织列入发挥领导核心作用的范围，为社区党组织发挥领导核心作用确立了最高层次的制度依据。最后从党和行政组织制度依据来看。2000年，中央办公厅和国务院办公厅转发的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》中明确提出，社区党组织在社区组织和社区工作中处于领导核心地位。中组部也及时要求组织工作要以农村、国有企业和街道社区为重点，全面推进党的基层组织建设，再次确立了社区党组织的领导核心地位。
二是职责制度依据。关于社区党组织的职责依据主要见于党章党规中。十五大党章对基层党组织的作用和任务提出了要求，党的十六大报告和新党章中又根据新形势新任务的要求，提出党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础，是贯彻“三个代表”重要思想的组织者、推动者和实践者。同时，新党章还规定了基层党组织的八个方面的基本任务。社区党组织作为党的基层组织，同样也是党在社区组织和社区工作的全部基础，也要在社区中组织、推动和实践“三个代表”重要思想，并履行党章所规定的任务。对于社区党组织来说，这是一个方向性的管总的规定。同时，在具体制度规定中，各级党委还通过规范性的工作意见、规定等形式，对社区党组织发挥领导核心作用提出了要求，归纳起来，主要包括以下几个方面的内容：宣传贯彻党的路线方针政策和国家法律、法规，对社区重要事务作出决策；领导社区居委会和共青团、妇女等群众组织工作；组织，协调辖区单位党组织和党员参加社区建设；加强党组织自身建设，发挥党员在社区建设和社区工作中的先锋模范作用；做好社区建设工作者的教育和管理工作；抓好社区思想政治工作和精神文明建设，维护社会稳定等。
三是领导班子建设制度依据。改革开放以来，随着党的建设新的伟大工程推进，形成了加强领导班子建设的一系列制度规范。这些都可以看作指导社区党组织领导班子建设的宏观制度依据。而作为特指的对社区党组织领导班子建设的制度依据是最近几年的事。随着社区体制改革的深入进行，社区党组织在社区组织和社区工作中领导核心作用的进一步确立，对党组织领导班子的整体素质、领导能力和决策水平也提出了新的更高的要求。在加强社区党组织领导班子建设中，各级党委按照江泽民同志在上海考察社区建设时强调的“尤其要把社区党建搞好”和胡锦涛同志在考察北京社区建设时关于“加强社区建设，首先，要进一步把社区党组织建设好，充分发挥党组织在社区工作中的领导核心作用”的要求，把领导班子建设作为社区党的建设一个重要内容来抓，并通过党的工作意见和文件规定，比如，关于要坚持党的任人唯贤的干部路线和德才兼备的原则，用好的作风，选作风好的人的要求，关于加大干部人事制度改革的力度，关于加强对社区党组织领导班子成员的培训等一系列规定和要求，都是社区领导班子建设的制度依据。
四是领导和工作方法的制度依据。对于这一问题，我们同样可以从宏观和具体的两个方面制度依据去分析，从宏观上来看，自改革开放以来，党根据国际国内形势和党面临的任务变化，提出加强和改善党的领导，不断提高党的领导水平和执政水平，并把它作为坚持和加强党的领导，坚持执政兴国的一件大事来抓，形成了明确的制度规范。从具体的制度依据来看，各级党委针对社区党组织所承担的新任务、新职责，要求社区党组织切实改进领导方式，提高领导水平，并还就如何改进和提高提出了具体的要求。把领导方法和工作方法归于制度因素，可以说是近年来各级党委对这个问题的高度重视的客观反映。
二
从系统思想和组织生态学的观点来看，任何组织行为，在依靠制度动力推进的同时，还必须高度重视非制度因素影响对动力因素的影响。同样，社区党组织在发挥领导核心作用中，也要高度重视非制度因素对制度因素的影响。事实上这种因素不仅存在，而且无时无刻地影响着社区党组织领导核心作用的发挥。这些因素主要包括：社区党组织历久的环境因素，社区党建工作指导思想、领导方法和工作方法、领导班子整体素质、社区党组织与社区居委会和其他社区组织的关系等，都有可能成为影响社区党组织领导核心作用发挥的重要因素。就一般意义而言，这些因素理应归于制度范畴，但在事实上，它们往往却以制度外因素表现出来，以至于在社区党组织发挥领导核心作用的过程中，我们很难分清是制度因素在起作用，还是非制度因素在起作用。比如，对领导者素质的要求，正确的领导方法和工作方法的运用，历来就是党的制度的要求。但是由于这种要求往往只是以“定性”方式作出，这样就给领导和工作方法留下了很大的空间。有的领导水平高，领导核心作用发挥就好，有的领导水平低，领导核心作用发挥就不好。而此时你却很难去用制度这把尺子去作出准确的衡量。正是从这个意义上，我们要更多地把这些因素作为非制度因素分析。我们认为影响社区党组织领导核心作用发挥的非制度因素，包括以下几个方面的内容：
环境因素的影响。从近年社区党建的实际来看，影响着社区党组织发挥领导核心作用的环境因素，从宏观上看也就是政治、经济和文化环境，包括国际国内形势、党和国家的路线方针政策，思想观念、文化背景、精神文明等，都是影响社区党组织发挥领导核心作用的重要的环境因素。从微观上看，社区党组织要发挥领导核心作用，一般来说，要受到来自以下三个方面因素的影响；一是社区党建资源状况；二是社区建设的基础条件；三是社区共识。具有丰富的党建资源的社区，如辖区内有众多健全的党组织和高素质党员队伍的社区党组织，显然在发挥领导核心作用方面比党建资源贫乏的社区党组织具有更好的基础。同样，社区建设的基础包括社区的经济状况、硬件设施等，以及社区居民、辖区单位对社区党建工作认可程度都将对社区党组织领导核心作用的发挥带来直接的影响。
社区党的工作指导思想和领导工作方法的影响。由于社区党建工作是由过去的居委会党组织工作演变而来，因此，社区党建工作不可避免地要打上传统的思想观念烙印。比如，不把社区党建与社区工作和社区建设紧密结合起来，而是把党组织的作用定位在组织党员学习，过组织生活和接转党组织关系等日常事务中，都将对社区党组织发挥领导核心作用产生消极的影响。而反过来，社区党组织坚持了正确的社区党建工作指导思想，采取了适应社区党建工作需要的领导方法和工作方法，则必将对社区党组织发挥领导核心作用产生积极的影响。
情感因素的影响。在组织理论的研究中，之所以一般认为科学管理理论不够完善，其主要原因就在于这一理论过分强调组织的职能分工和组织中的层级节制，而忽视人的情感因素在组织中的作用。换句话来说也就是重制度因素，轻非制度因素。而随后产生的行为科学组织理论、系统科学组织理论，以及在当今包括彼得·圣吉的学习型组织理论在内的林林总总的组织理论中，尽管它们的思想理论体系和基本观点迥异，但是有一点却是相同的，那就是都十分重视人的情感因素在组织中的作用。因为他们从大量的事实得出结论；如果一个组织仅仅只是有了好的制度，而没有组织中良好的人际关系，就无法激励人的内动力，因而也就无法实现组织目标。在社区党组织在发挥领导核心作用的过程中，也面临着与社区居民委员会、社区居民代表大会、社区协商议事委员会的关系，以及与辖区企事业单位的关系的问题。关系处理得好，并且建立了相互信任、相互融洽的关系，社区党组织在发挥领导核心作用中，就能得到社区居民自治组织的广泛支持和理解，并认真组织贯彻执行党组织的决议。反过来，如果我们把党组织发挥领导核心作用的基点只是建立在制度依据上，而忽略情感因素的作用，那么，社区党组织的领导核心作用就会大打折扣。
三
基于以上对社区党组织在发挥领导核心作用中的制度因素和非制度因素内涵和各自作用的分析，使我们认识到，社区党组织之所以在发挥领导核心作用中存在着这样和那样的问题，其主要的原因就在于没能较好地将二者有机地结合起来。他们要么偏重于制度因素，把发挥领导核心作用当作一成不变的程序化的工作去做，要么就是忽视制度因素，做到哪里算哪里，甚至放弃发挥领导核心作用。解决这一问题的基本方法，就是要坚持制度因素与非制度因素的统一，特别是要实现以下四个方面的统一。
一是地位确立中的法规制度授予与普遍认可的统一。虽然在党章党规和党中央、国务院的有关文件中规定了社区党组织在社区组织和社区工作中的领导核心地位，但是，这并不意味着领导核心作用被广泛认可。在一些社区的党组织成员和社区工作者中，对党组织发挥领导核心作用的问题存在着种种模糊的认识，他们有的把社区居民自治与党的领导对立起来，认为既然是居民自治，就没有必要强调党组织的领导核心作用；有的认为社区居委会是居民选出来的，而党组织是党内选举出来的，因此，社区居委会更能够代表居民群众的意愿。党组织至多就是抓抓党员的教育和管理就行了。正是由于认识上偏差，使相当一部分社区党组织在社区工作和社区建设的重大问题中，并没有去行使决策权，而是处于协助或从属的地位。于是就出现了党章党规和法规制度的规定与事实上的不被认可的情况。要实现二者的统一，一定要从学习贯彻党的十六大精神，全面加强党的基层组织建设的高度，解决好三个方面的认识问题：第一要充分认识社区党组织作为党的基层组织，是党的战斗力的全部基础，应该成为贯彻“三个代表”重要思想的组织者，推动者和实践者；第二要充分认识到社区党组织作为“三个代表”的组织者、推动者和实践者，是以执政党授予的强制力权力为基础的，因此，它的作用将更直接更有力度；第三要充分认识社区党组织领导核心作用的发挥，并不是说要回到以党组织代替社区居委会的老路上去。而是要规定社区党组织发挥领导核心作用的职责和任务，社区党组织主要是要对社区重大问题作出决策，宣传贯彻党的路线方针政策，并通过发挥党组织和党员的作用，实现党组织对社区组织和社区工作的领导。
二是工作运行中的党建目标与社区建设、社区工作目标的统一。社区党建工作如何实现与社区建设和社区工作有机统一？这是涉及社区党建工作指导思想和目标定位的根本问题。之所以在一些地方社区党组织的领导核心作用发挥不够好，其中一个很重要的原因就是在这两个关键问题上出了问题。尽管党组织作出了决策，但是由于这个决策脱离了社区实际，并不能代表社区居民和辖区单位的愿望，因此，社区居委会往往可以通过消极或偏离执行的行为，而使党组织的决策被搁置起来。也就是说由党章党规和制度所决定的党组织领导核心作用被制度外因素所搁置起来了。解决这一问题的根本出路，首先要确立正确的社区党建指导思想和准确的社区党建目标定位。江泽民在党的十六大报告中，在阐述加强和改进党的建设的要求时，强调了“四个一定要”，其中很重要的一点，就是要保证党的路线方针政策全面反映人民的根本利益和时代发展要求。同时就社区党建工作提出了要求，指出要高度重视社区党建工作，以服务群众为重点，构建城市社区党建新格局。这两段论述分别从宏观和微观的角度对社区党建工作提出了新的指导思想和工作目标定位。只要我们坚持了这个指导思想，把社区党建与社区建设和社区工作紧密结合起来，把工作的重点转移到服务群众上来，使社区党建与社区建设和社区工作的有机统一起来，党组织的领导核心作用也就得到了发挥。
三是决策过程中的权威性与科学化、民主化的统一。一般来说，决策具有权威性，决策一经作出，就必须贯彻实施，同时决策又是科学、民主的。可以说，决策的权威性与科学化、民主化是现代决策的一个完整的科学的统一体。这个统一体实际上也反映了社区党组织发挥领导核心作用中的制度因素与制度外因素的统一。社区党组织要想作出正确的决策，如果仅仅只是依仗权威的一面，而不经科学的决策程序和充分听取社区居民群众和辖区单位的意见，这样的决策就不可能获得广泛的认可。要实现二者的统一，首先指导思想要正确，也就是要坚持以“三个代表”重要思想为指导，坚持一切从实际出发；其次要建立起以社区党组织为核心的充分体现决策科学化、民主化的决策机制，把党的十六大提出的“深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力”的要求，落到实处。
四是组织和人际关系中的权力与人格魅力的统一。权力与人格魅力之间存在着密不可分的关系，这已是不争的事实。巴纳德的“权力接受论”认为，领导的权力并不取决于上级的授予，而主要在于下级的接受程度。下级接受得多，就表明领导者的权力大，反之就小，而其它未被接受的权力就是被搁置起的权力。出现这样情况的原因就在于权力与领导者的人格魅力之间存在矛盾。如同我们前面所分析的那样，如果社区党组织领导班子素质不高，决策经常发生失误，党组织同社区自治组织的关系紧张，党的干部和党员作用发挥也不好，一句话党组织和党员在群众中没有人格魅力，那么，发挥领导核心作用肯定就是一句空话。因此，社区党组织在发挥领导核心作用的过程中，一定要在注重制度因素作用的同时，高度重视各种非制度因素对党组织发挥领导核心的影响。要以党的十六大精神为指导，大力加强党组织领导班子建设，不断提高党组织一班人的思想政治和文化素质以及管理社区的能力，同时还要建立同社区自治组织和辖区单位间的相互信任、相互理解、相互配合、相互支持的关系，并把情感因素融入其中；进一步加大对党员教育管理的力度，充分发挥他们在社区建设和社区工作中的先锋模范作用，通过党组织和党员的共同努力，真正实现把“被搁置起的权力”降到最小限度。