国库集中收付（会计集中核算）制度模式探讨，本文主要内容关键词为：国库论文,收付论文,模式论文,制度论文,会计论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前，对会计集中核算制度和国库集中收付制度如何并存或并轨，我们正在实践和探索。我们认为宜分阶段、分层次将会计集中核算制度有机融入国库集中收付制度中，构造国库集中收付（会计集中核算）制度模式。
一、国库集中收付和会计集中核算制度之间的内在关系
国库集中收付制度和会计集中核算制度的管理和监控的范围几乎重复，都反映和监督行政事业部门的财政资金收支活动，不改变这些财政资金的使用权。但它们有其不同点，主要表现在：
（一）管理对象和资金范围略有不同。
一是会计集中核算制度的主体是各个纳入预算和预算外资金管理的行政事业部门，国库集中收付制度的主体是本级政府的财政性资金收付活动。二是国库集中收付制度和会计集中核算制度监管的资金范围虽然都包含行政事业单位的所有预算内、预算外资金，但目前各地各级政府部门存在的相当部分制度外的其他政府收支活动，在现行财政体制下只能通过会计集中核算制度来监控。
（二）管理体制不同。
会计集中核算制度属于会计管理体制的范畴，是会计委派制的一种方式；而国库集中收付制度是一种国际上常用的财政国库管理制度，是财政总预算会计核算的延伸和细化。
（三）基本职能略有不同。
现行国库集中收付制度是反映和监督整个财政预算内外资金收入支付运动的全过程，但没有具体的会计核算和监督的具体功能，会计集中核算制度具有对所管的行政事业单位的所有财政收支全过程中的会计核算和监督功能。
（四）运行机制不同。
会计集中核算制度在单位通常只设置报账员等会计专管人员，即使设置会计人员，但会计职能大部分已转移到会计核算中心，实际上单位的会计、出纳都收归会计核算中心，由会计核算中心统一核算和监督，支出的决策与支出的执行相分离。国库集中收付制度通常是在单位设置会计并保留、行使其会计职能，在统一的支付中心设置统一的出纳，会计和出纳相分离，由支付中心的出纳来监督、制约各单位的会计。
（五）改革推进的难易不同。
推行国库集中收付制度要有现代信息技术支撑的银行支付系统和财政信息管理系统的国库管理操作系统为基础。要有相应的物力、财力和技术管理人才，在广大区县乡镇难以很快推广。就是在省市两级行政事业部门推行国库集中收付制度改革还有其控制和逐步消除地方和部门利益的一段时间。而实施会计集中核算制度简便易行，无须现代网络技术和人才，特别适合于当前区县乡镇两级财政部门和经济欠发达地区。
二、国库集中收付（会计集中核算）制度模式的理论基础
根据上述两种制度之间存在的内在关系，借鉴国际通行做法，现阶段适宜分阶段、分层次融合这两种财政会计管理制度，其基本模式就是国库集中收付（会计集中核算）制度。
（一）政府公共会计的发展使传统的财政和会计呈现相互包融的新特征。
传统意义上，财政与会计是相互独立的科学范畴。但随着公共财政的发展，在西方国家出现了融传统上的财政与会计功能为一体的政府公共会计，就是与企业会计相对应的在公共财政领域中从事政府部门和非营利的公共组织的会计。在许多西方国家政府公共会计已作为公共财政的重要组成部分，包含在国库集中收付制度中。显然，通过政府公共会计的桥梁，传统上的相互独立的财政和会计的内在关系已呈现相互包融的新特征。
（二）融入会计集中核算功能是国际上国库集中收付制度的发展趋向。
当前，美、法等西方发达国家已把政府公共会计核算作为国库集中收付制度的重要部分，以保障和促进国库集中支付资金的有效运作和取得最大效益。其中政府公共会计核算实行统一与分散核算相结合的模式。例如，政府采购支出通常占政府财政支出的30%，各国通常采用集中采购和分散采购相结合的模式。对政府集中采购支出通常是要用政府部门统一支付统一核算。对于国库集中支付资金，法国由公共会计对单位支付申请进行审核、支付、核算。值得关注的是，国际上许多国家和地区也实行类似我国会计集中核算的方法。如美国的州和地方政府就是由政府会计统一核算的，各个政府部门并不进行会计核算。最近，西方国家会计丑闻不断，促使西方国家政府注重会计监管。直接或间接融入会计集中核算功能已是国际上国库集中收付制度的发展趋向。
（三）与国际接轨推行国库集中收付制度，是我国公共财政的改革取向。
推行国库集中收付制度就是按照国际惯例，公正、公开、公平和优化政府收支行为，提高其效率。这是我国公共财政改革取向。而实施会计集中核算制度是适应我国目前相当部分地区行政事业部门和领导法制意识不强、管理技术比较落后、财政性资金紧缺等实际情况的。与国际接轨建立和健全国库集中收付制度后，会计集中核算和监督功能将融入国库集中收付制度中，完全能够有效地对行政事业部门的财政性收支进行规范的控制、管理、核算和监督。会计集中核算制度作为独立的财政会计制度将完成其历史使命。
（四）现阶段国库集中收付和会计集中核算制度是相互独立、相互补充的。
首先，目前我国国库集中收付制度和会计集中核算功能存在互补性。现行我国国库集中收付制度缺少规范的会计核算功能，需要借助会计集中核算制度的核算和监督功能进行会计核算，以保障国库集中收付制度的有效顺利运作。其次，在推行国库集中收付制度的过程中需要会计集中核算制度相配合。一是受到技术、财力和物力的限制，二是受到地区、部门利益差别刚性的制约，国库集中收付制度只能逐步推进，而推行会计集中核算制度技术限制小，利益阻力小。因此，在逐步推行国库集中收付制度的同时，要注重推行和完善会计集中核算制度。第三，切实解决财政管理体制存在的难题需要充分发挥会计集中核算制度特有的作用。目前，我国财政管理体制还没有健全，存在收支不透明、地方和部门利益强化等问题，特别是在一些地区、部门管理失控乃至孳生腐败现象。要从经济体制上根本解决上述问题要有相当长的过程，必须综合运用国库集中收付和会计集中核算制度，对所有财政性资金进行全方位、全过程的监控，依法理财，依法行政，优化和提高政府收支行为和效率。
（五）我国现行预算会计和会计集中核算制度最终都要转化为政府公共会计并融入国库集中收付制度。
我国现行的预算会计是传统计划经济的产物，其会计主体与财务报告主体不分，将行政单位作为完整的主体及事业单位的主体划分不够恰当确切，与西方政府公共会计差别很大，不适应公共财政改革的客观要求，必须向政府公共会计转化。同时，会计集中核算制度在许多方面与西方政府公共会计类似。作为独立的财政会计管理制度完成其历史使命后，其功能、机构及人员将与预算会计一起最终转化为政府公共会计，融入健全的国库集中收付制度中。
（六）国库集中收付（会计集中核算）制度模式基本内涵。
会计集中核算制度宜相对独立，并有机融入国库集中收付制度的功能，推进国库集中收付制度也要充分发挥会计集中核算制度的功能。其沟通的桥梁就是会计核算中心。在省市级财政以及有条件的区县级财政部门，力求国库集中收付一步到位，由国库直接拨付至用款部门乃至工程项目，同时发挥会计集中核算制度的核算和监督功能，对国库集中支付或批准使用的财政预算内外资金实行跟踪管理。广大区县乡镇等基层财政部门，推进国库集中收付制度改革时要自觉在账户体系设置、核算方式、支付范围以及在财政内部资金和收入管理上与会计核算中心衔接，会计集中核算制度也要主动结合国库集中收付制度改革的要求不断加以完善，最终转化为国库集中收付制度的重要组成部分。
三、国库集中收付（会计集中核算）制度模式的发展趋势
（一）构造预算编制、执行、监督相互独立、相互制约的财政职能新体系。
国际上公共财政职能包括预算编制、执行、监督三个相互独立、相互制约的职能体系，这值得我们借鉴。我国推行国库集中收付制度改革要对现行财政内部职能进行改造，构造预算编制、执行、监督相互独立、相互制约的财政职能新体系。我国现行财政部门的职能部门设置将会有重大变革，随着财政最终退出经营性、竞争性领域，现行按行业管理职能设置的企业、农业、经济建设、外金、综合等财政财务职能部门将最终消亡，借鉴当今西方国家财政部门的内部职能设置方法，代替以系统健全以经费和项目预算分类的国库集中收付的预算编制、国库集中支付执行和监督检查职能部门。
（二）国库集中收付（会计集中核算）制度将发展为国库集中收付核算制度。
随着会计集中核算制度融入国库集中收付制度中，其会计核算监督职能成为国库集中收付制度的重要职能，国库集中收付制度也将发展为国库集中收付核算制度。除了财政部门内部职能变革外，现行的行政事业部门中的财务部门职能也要相应变革。按照政府公共会计要求，由财政国库集中收付核算部门对行政事业部门实行国库集中支付会计统一核算。现行纳入会计集中核算的行政事业部门继续不设财务部门；没有纳入会计集中核算的市级行政事业部门的财务部门主要行使出纳职能，其财政资金收付及使用管理、会计核算主要由财政部门的国库执行和监督部门来行使，行政事业部门的财务部门则做好相关协助工作。
（三）会计核算中心的职能及其使命展望。
现行的会计核算中心集国库集中收付和会计集中核算的职能，显然是名不副实，宜称之为财会结算中心，赋予完整的财政结算功能和预算指标控制功能。现行国库集中收付（会计集中核算）制度的连接体最终也要完成其使命，但会计核算中心集国库集中收付和会计集中核算的职能不是消亡，而是融入到国库集中收付核算制度中，最终成为国库集中收付核算制度的具体执行部门。
四、推行国库集中收付（会计集中核算）制度的具体对策
（一）积极稳妥推进国库集中收付制度改革。
第一，结合政府职能转换和政府机构改革，从制度上控制并最终消除地方和部门利益。政府部门的收支活动要逐步公开、规范，接受社会监督和财政管理。各地推行国库集中收付制度要大致同步，对先行地区遇到的利益矛盾采取灵活的措施，保护其合理的利益。注重规范国库集中收付制度管理与保护各行政事业单位积极性相结合。第二，从促进经济发展保障社会稳定大局出发，妥善解决国库分散收付制度遗留的利益矛盾。一是将那些直接从事经营管理活动的行政性事业单位推向市场，成为自负盈亏的经济实体，如各工商业主管部门，消除本不该由财政支付的费用，集中财力办该办的事。二是对各行政部门及其公务员的收入分配要坚持打破平均主义，对学校、市政等有正当收费来源的事业单位鼓励通过在规范收费条件下优质创收提高收入。第三，按照国家统一部署，逐步拓宽范围，规范模式。先由各级财政部门推进国库集中支付制度改革，然后联动国税、地税部门逐步推进国库集中收入制度。积极发挥会计集中核算制度的作用，强化具体部门和项目的国库集中支付资金的核算和监控，不断提高国库集中支付资金的效率。按照国家有关国库集中收付制度改革的基本框架规范国库集中收付制度的模式。第四，实施财、税、库、行联网，提高财政国库管理效率。一是健全财政管理信息系统，保证数据信息的及时传递和会计核算的准确高效。二是健全国库管理操作系统，运用现代网络信息管理手段对预算单位进行全面的财政性资金集中收付。三是健全代理银行支付系统，为现代国库管理制度的高效率运行提供基础条件。第五，同步实施配套改革。一是推进预算编制改革。二是制定和修改相关管理制度和办法。三是建立和加强财政支付执行机构。四是加强监督制约机制。
（二）以会计核算中心为结合点，改造和完善会计集中核算制度。
第一，树立服务意识，提高服务水平。各级财政部门会计核算中心是财政部门的重要“窗口”，也是联接国库集中收付制度和会计集中核算制度的纽带。要主动接受社会监督，加强服务设施建设，提供良好的服务环境。既要坚持原则，又要热情服务。第二，加强和完善管理制度，提高运作效率。一是建立和完善单位内部会计核算、运行管理制度。二是建立严格的内部监控机制。三是构建规范的会计集中核算运行操作规程。从而形成一套相互监督、相互制约、协调配合、责任明确、主体分明的高效运行机制。第三，根据实际需要实施和完善会计集中核算制度。一是明确推行会计集中核算制度的范围。对于收费项目多、金额大、下属单位多的行政事业单位，宜实施行政事业部门内部的会计集中核算制度。乡镇企业不应纳入乡镇政府的会计集中核算范围。二是根据不同情况确定不同的会计集中核算制度方式。乡镇行政事业单位通常业务量不大，只需设置一个会计核算中心。经济欠发达的县级行政事业单位也宜如此。市级行政事业部门内部由于业务量大，管理难度大，宜分部门设置会计核算中心。经济发达地区的县级行政事业单位通常业务庞大，也需要分部门设置会计核算中心。第四，以法律法规规范、指导会计集中核算制度。修改《会计法》、《预算法》等法律，对会计集中核算制度予以法律界定。国家财政部和监察部要尽快制定和颁布有关推行会计集中核算制度的意见或条例，规范和指导全国各地会计集中核算工作。第五，处理会计核算中心与税务部门和纳入会计集中核算单位的关系。一是尽快把税收征管行为和会计集中核算都纳入国库集中收付制度体系中，协调、统一税收的计算、核查。二是要制定和执行规范的会计集中核算制度，加强财政监督，督促相关单位承担应有的会计主体责任。
（三）分层次将会计集中核算制度有机融合到国库集中收付制度中。
第一，在区县乡镇两级财政部门以及同级行政事业部门实行互为一体的融合方式。(1)融合国库集中收付制度的功能，不断变革区县和乡镇会计核算中心的功能。(2)会计核算中心要指定银行开设国库集中收付和会计集中核算的共用及专用账户。(3)会计核算中心代行国库集中支付执行机构职能，设置资金和核算两大部门，分别进行阔库集中收付和会计集中核算具体操作。(4)按照会计集中核算的要求，各单位不设会计岗位，视业务量多少分别设专职或兼职报账员，会计核算中心与各行政事业单位联网，报账员当日报结账，并保证零余额账户每日结算后余额为零。(5)所有政府财政性资金都纳入会计集中核算范围，强化各单位零星现金支出的管理。(6)与国税、地税、银行等有关部门密切配合，逐步完善部门预算和政府采购预算编制和执行的法制化和规范化。(7)随着国库集中收付制度的逐步推进，会计集中核算中心要逐步融入国库集中收付制度，其会计人员逐步转化为政府公共会计。
第二，在市级财政部门及同级行政事业部门实行相互协调的融合方式。(1)以推进国库集中支付制度改革为先锋，在市级行政事业单位推进国库集中收付制度。(2)医疗、教育、科研、文化、市政等行政性事业部门通常业务量大、管理难度大，需要分别设立会计核算中心，健全会计集中核算制度。(3)市级财政结算中心和审核中心与各会计核算中心联网，共享信息。要将财政统发的工资、奖金和经费以及政府采购预算资金等财政资金直接拨付到各会计核算中心，并加强预算外资金的收入和使用的监控。(4)会计核算中心也要按照国库集中收付制度改革的要求，设置共用和专用银行账户以及资金和核算部门。除对资金按规定拨付和授权支付外，对所有资金进行集中核算，堵塞所有财政性资金收取、使用的漏洞，消除部门零星现金支出管理盲区。
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