美国在非洲的“人权外交”，本文主要内容关键词为：非洲论文,美国论文,人权论文,外交论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自美国总统卡特于20世纪70年代后期提出“人权外交”的口号以来，“人权”便作为美国推行其价值观、维护国家利益的一个有效武器以及实现其全球战略的一项重要措施，受到此后历届美国政府的重视。非洲作为美国全球战略大棋局中一个不可或缺的重要依托，也是美国推行“人权外交”的重点区域之一。从70年代后期以来美国对非政策的演变来看，尽管美国口头上宣称其“人权外交”是为了“关心人权”和“保护人权”，但“人权外交”在非洲的实践却差强人意。本文拟从人权与南非种族隔离制度、人权与非洲民主化、人权与非洲经济发展三个方面的联系来剖析美国对非政策中“人权因素”的真实面目，揭示其“人权外交”两面性的本质。
人权与南非种族隔离制度
在1994年新南非诞生以前，南非是世界上惟一推行种族隔离制度的国家。自1910年南非联邦建立以来，白人种族主义政权颁布的种族歧视法律、法令达350多项，从政治、经济、文化、教育、 社会生活等各个方面将占人口绝大多数的广大黑人与白人严格隔离开来，完全无视非白人各族人民的生存权和发展权，全方位和彻底剥夺了他们在南非生活的各项基本权利，其反动与黑暗在世界历史上是绝无仅有的。正是由于种族隔离制度反人权和反人道的反动本质，南非白人种族主义政权才四面楚歌，遭到国际社会的谴责、制裁，并日益走向空前的国际孤立。然而，正是这样的“国际弃儿”，却得到了自称“人权卫士”的美国的大力支持。美国与南非的关系自二战结束以后不断发展和密切，战后历届美国政府从其自身利益出发，都重视发展与南非的关系，并把维持与南非的友好关系视作其整个对非政策的重要组成部分。在冷战时期，出于遏制苏联势力在非洲扩张的需要，南非作为南部非洲的反共“前哨”，成为美国在南部非洲利益的代理人。美国则是南非种族主义政权强有力的外部支持者和军事、技术后盾及主要贸易伙伴，双方形成了一种“没有结盟的盟友”关系。
就“人权”而论，虽然以前的美国政府有时也说一些有关“人权”的话，但明确打出“人权外交”旗号的则是卡特政府。卡特政府把“人权作为美国对外政策的重要问题”，并声称要把“人权行为”作为美国“决定是否和怎样与其他国家打交道的重要准则”。（注：国务卿马斯基1980年10月21日讲话，载《国务院公报》1980年12月，第7～8页。）对南非问题，卡特政府表示，要支持黑人要求种族平等和人身自由的斗争，促使南非“朝结束种族歧视的方向转变”。1978年初，卡特还出访尼日利亚和利比里亚，宣传美国对非政策的目标是为实现人权和自由，使南部非洲人民摆脱种族主义的桎梏和外来干涉。（注：[美]科林·利古姆著：《西方在南部非洲的危机》，阿非里卡纳出版公司，1979年版，第24页。）国务卿万斯也公开说：“以任何理由侵犯人权的行为都是错误的。以种族为理由侵犯人权特别令人感到讨厌。”美国要“执行在整个非洲促进人权的政策”。（注：万斯1977年7月1日在美国全国有色人种协会上的讲话。）除了上述公开政治表态，美国也采取了一些实际措施来加强对南非的压力。如1977年11月，美国在联合国安理会投票支持对南非实行全面强制性武器禁运的第418号决议。1978年9月安理会通过了美英等西方五国提出的纳米比亚独立方案（435号决议）， 要求南非放弃对纳米比亚的非法统治。为此，南非舆论称美南关系已降至了所谓“历史最低点”。但是，仔细分析，即便在“历史最低点”的卡特时期，美南关系在实质性问题上仍保持着相当的热度，美国偏袒南非的立场并未改变。这主要体现在以下几个方面：（1）政治上， 美国对南非种族隔离制度的批评虽然在措辞和口气上比较严厉和强硬，但在实质性问题上却含糊、躲闪，如对关键性的“一人一票”问题，美国就并不坚持。（2）经济上，美国对南非采取的限制措施不仅范围狭小， 而且成效微弱。抵制对南非投资和贷款的只限于大学、工会和部分中小银行。在南非经营的350家美国公司绝大多数不撤出在南非的投资， 百余家公司甚至要求扩大与南非的贸易、投资和商业往来。美国在非洲的私人直接投资，南非继续占第一位。1976年至1980年美国在南非的直接投资和利润每年分别平均增长8.9 %和35.6%。美国政府还反对对南非实施经济制裁。1977年10月，美国和英国、法国一道，在联合国安理会否决了要求对南非实施全面强制性经济制裁的提案。（3）军事上， 美国对南非的武器禁运监督不严、效果不大。美国公司违反禁运令向南非非法出口武器的现象时有发生。当南非为抵制国际制裁而实行所谓的“被围困经济”和“南非制造运动”时，是美国公司帮助南非储存石油，发展军火工业，或通过以色列继续卖武器给南非的。（4 ）在卡特执政初期发起的罗得西亚和纳米比亚“和谈行动”中，美国政府始终坚持在和谈中要有保证少数白人政权的条款。由此可见，虽然卡特政府一定程度上较其前任而言对南非施加了一些压力，但这种压力十分有限，根本未触动南非种族隔离制度的本质。说到底，卡特的“人权外交”只局限于在表面上拉开一点与南非的距离，从政治方面对南非的种族主义进行一些谴责和批评，而实质上却紧紧抓住经济、军事和战略这些“有形利益”不放。“人权”只是美国外交政策的一种工具。
80年代初里根政府上台后，从其强硬的抗苏战略出发，比其前任更加重视南非的战略地位和丰富的矿产资源，更加注意支持南非政府。在所谓“建设性参与”的政策指导下，里根政府在经济上增加对南非的贸易和投资，支持国际货币基金组织大量贷款给南非；在军事上允许向南非出口包括计算机和飞机等既可军用又可民用的设备，大量增加购买南非的铀，向南非出售核技术。另外，还协助南非训练海岸警备队，扩大双方军事和情报关系等等。在美国的支持下，南非白人种族主义政权不仅在国内继续坚持种族隔离制度，而且武装入侵支持南非黑人民族解放斗争的南部非洲邻国，成为南部非洲局势持续动荡的罪魁祸首。
美国为什么要冒天下之大不韪并且弃基本的“人权”标准于不顾，和南非种族主义政权站在一起呢？对此，里根的一次表白很说明问题。他说：“我们能够抛弃在我们曾经进行的每一场战争中站在我们一边的一个国家，能够抛弃一个对自由世界十分重要的拥有矿藏的国家吗？”（注：[美]《华盛顿邮报》，1981年3月16日。 ）这段话清楚地表明了美国重视发展与南非的关系是基于南非拥有的丰富矿藏和美国在南非的巨大经济和战略利益。南非拥有丰富的战略矿产资源和稀有金属。据一般估计，南非拥有世界锰储藏量的40%、黄金49%、钴52%、钒64%、铬83%、铀30%和铂86%。（注：[英]《第三世界季刊》，1982年1月号。）这些矿产资源对美国高科技工业的发展至关重要。在1975 年美国的矿物进口中，南非就占36%的铬、51%的钒、31%的铂和14%的锰。（注：[美]穆汉默德·A ·厄哈瓦斯和巴瑞·科恩编：《国家安全研究第39号备忘录：基辛格关于南部非洲的研究》，罗伦斯·西尔公司出版，1976年，第64页。）从经济上看，南非是美国在非洲最大的投资场所和商品出口市场。美国在南非的投资相当于对非投资总额的40%，投资利润率高达19%，大大高于在世界其他地区11%的平均利润值。（注：[美]《波士顿环球报》，1978年7月9日。）另外，在战略上，南非是美国在非洲抗击苏联势力向南扩张的“堡垒”，南非南部的好望角航道战略意义也十分重大，是世界上最繁忙的海上航道。除此之外，美国在南非还设有卫星追踪站、空军导弹追踪站，拥有飞机、船只的起飞、停靠修复设施等等。正是美国的国家利益决定了其与南非种族主义沆瀣一气的政策。
人权与非洲政治民主化
冷战后，美国把在全球“扶植政治自由、人权和民主制度”作为其国家安全战略的主要目标，积极在非洲推行政治民主化，企图通过“多党民主”输出西方的社会制度、经济模式和价值观念，把非洲完全纳入美国主导的世界新秩序之中。 美国负责非洲事务的助理国务卿科恩在1989年底多次发表讲话指出，非洲的一党专制统治已不适合现代化进程，“非洲国家在一党制统治下不可能有民主”，应告诉非洲人民现在需要追随拉丁美洲等世界其他地区一道去实现一种真正民主制度的时代。克林顿上台后也声称要继续鼓励非洲国家发展民主、人权和市场经济，使美国同日益高涨的民主浪潮结合在一起。
为推动非洲政治民主化，90年代初期，美国政要频繁出访非洲，美驻非使节与当地反对派频繁接触，公开支持反对派。美国两党和国会代表团、学者等各界人士也前往十多个非洲国家，鼓吹民主、人权，帮助修改选举法，起草新宪法，组织“全国会议”，监督选举等，以各种手段毫无顾忌地干涉非洲国家的内政，支持和纵容反政府势力夺取政权。以肯尼亚为例，1990年，当肯尼亚局势出现动荡时，美驻肯大使极为活跃，到处发表讲话，公开支持反对派。美使馆还窝藏持不同政见者，让其流亡美国。不仅如此，美使馆还伙同其他一些欧洲使馆，无视肯尼亚政府的再三警告，公然派观察员出席反对党组织的群众集会。美使馆甚至出动8辆悬挂外交牌照的汽车，陪同反对派领导人前往会场。1997年4月，当多党制的肯尼亚又值大选之年时，美使馆又故伎重演，在选民资格、政党登记、集会制度和广播电视报道安排等方面刁难肯政府，还以赞助公民教育和民主为名，用金钱扶植大批可疑的非政府组织。得到美国支持的“大赦国际”代表团也与之配合，跑到肯尼亚对其“人权”状况进行所谓的“事实调查”。而事实上，关于肯尼亚的“人权状况报告”在“调查”尚未开始之前就早已炮制完毕了。除了对肯尼亚的选举、自由等“人权状况”“表示忧虑”外，该报告还对肯的宪法改革、司法改革乃至刑法和行政制度改革提出了全面“建议”。对这些“建议”，肯尼亚政府严词拒绝，并发表声明一针见血地指出，肯尼亚人最迫切的忧虑根本不是什么“大赦国际”所谓的“人权状况”，而是“贫病交加、缺乏住房、儿童教育、医疗服务和自身安全”。（注：参见陈启民：《非洲不是西方的政治实验场》，载《瞭望》新闻周刊，1997年第30期。）
另外，美国还是最早提出将援助与“民主化”挂钩的西方国家，早在1990年就声称要在经济上将“民主与援助挂钩”、“人权与合作相联系”，即只援助那些推行民主化、“尊重人权”的非洲国家，对那些实行民主化态度不坚决、措施不力、“人权状况”差的非洲国家则停止援助。1990年当肯尼亚当局逮捕了反政府的知识分子后，美国国会就扬言要冻结对肯的一切援助，并决定将当年的军事援助砍掉一半（500 万美元）。同年6月，美国声称，由于扎伊尔侵犯人权， 美国将中止对扎的军事援助，减少经援。相反，埃塞俄比亚因在美国调解下建立了“多党民主制”的过渡政府，美国则向埃塞俄比亚提供了近2 亿美元的人道主义援助，还另签订了9400万美元的赠款协定。为了支持新近“迈上民主化道路”的非洲国家，美国于1991年建立了3000万美元的“非洲民主基金”，还拨专款500万美元用于非洲国家的民主选举。 （注：参阅徐济明、谈世中主编：《当代非洲政治变革》，经济科学出版社，1998年，第40～41页。）克林顿上台后继承和发展了这种“挂钩”的做法。1993年5月，国务卿克里斯托弗在美国非美协会讲话说， 美非新关系的核心是促进民主和人权，这也是美国外交政策的基石。“我们判断非洲人权状况的标准和世界其他地区一样。在此，我想明确地说，美国在决定如何分配其稀缺的外交援助时将把人权问题考虑在内。”（注：克里斯托弗：“美国与非洲：一种新的关系”，1993年5月21日在第23 次美国非美协会会议上的讲话。）1993年，美国对非发展援助约10亿美元，在受援国名单中，排在首位的是南非，其次是埃塞俄比亚和莫桑比克，而扎伊尔、利比里亚和苏丹这样的“非民主国家”则分文全无。（注：[英]《经济学家》，1993年5月29日，第46页。）
尽管美国把民主说成是救世济人的“良药”，但“民主化”并未带给非洲福音和所谓的“人权”进步。相反，“民主化”浪潮摧毁了非洲原有的以一党制和军政权为特色的政治框架，却并未相应建立起适合非洲土壤的新的政治稳定架构。非洲国家部族、宗教和地区矛盾根深蒂固，错综复杂。“民主化”浪潮使部族主义、地方主义和宗教主义重新抬头，一时间，以地区、部族为基础的政党纷纷出现，权力欲极强的政客都打出“部族”牌进行夺权与反夺权的斗争。由于党派林立，党派斗争引发部族冲突，导致无政府主义泛滥，社会混乱，经济衰退，政局动荡，一些国家甚至内战再起，人民流离失所，人权状况进一步恶化。在1989年到1992年“民主化”搞得沸沸扬扬的这几年间，非洲出现了空前规模的全面政局不稳和社会动荡。各国（尤其是首都）几乎都发生过群众集会、示威、罢工罢课等事件。许多国家爆发了武装冲突或军事政变。据联合国统计，90年代初的4年间，有16 个非洲国家面临不同程度的武装冲突。其中，除安哥拉、莫桑比克等少数国家是冷战时期遗留下来的冲突外（“民主化”也使这一类冲突进一步加剧），多数则是“民主化”浪潮催化出来的。1994年卢旺达部族大屠杀更是惨绝人寰，在短短3 个月的时间内，就有50多万人被杀，100多万人逃离家园。对此， 多哥总统埃亚德马曾精辟地指出，由于“不顾一切的、无休止的民主化而导致卢旺达的灾难，引导人们无情地去争权夺利，它已重新唤起部族主义恶魔并驱使国家陷入空前的混乱状态”。（注：转引自陆庭恩、刘静著：《非洲民族主义政党和政党制度》，华东师范大学出版社1997年12月出版，第295页。）对“多党民主”所附带来的人权灾难，鼓吹“民主”与“人权”的“山姆大叔”却充耳不闻。
人权与非洲经济发展
众所周知，非洲是世界上最贫穷的大陆，在全球48个最不发达国家中，非洲就占33个，占非洲大陆国家总数的3／5以上。非洲的年人均收入仅365美元，为世界最低。在全大陆约7亿人口中，近一半的人生活在贫困之中。为改变非洲的落后面貌，使人民获得最起码的生存权和发展权，非洲国家自20世纪60年代独立后也尝试过各种各样的发展理论和发展道路，如前苏联的“非资本主义道路”和仿效拉美的“进口替代”工业化发展战略。从60年代到70年代中期，是非洲经济发展的“黄金”时期。据统计，整个非洲的国内生产总值在1960～1975年间年均增长率为5 %以上，与西方发达国家的经济增长率几乎处于同步。但此后，随着西方经济陷入滞胀，非洲大多数国家的经济也陷入了长期衰退和停滞的状态。
70年代以来，针对非洲各国经济衰退、外债沉重、非洲大陆日趋“边缘化”等严重形势，以美国为首的西方国家乘机提出了对非洲进行经济结构调整的经援方案。具体内容包括：减少和取消政府对经济活动的干预，实行市场调节机制；国营经济私有化，减少财政赤字；紧缩信贷，控制货币发行；货币贬值，实行自由汇率；实行贸易自由化，降低关税，废除配额制；取消物价控制等。目的是通过世界银行有条件地向非洲国家提供用于结构调整的贷款，包括债务的重新安排与发放双边财政援助，敦促非洲国家建立西方式的自由市场经济结构，以经济自由化带动政治民主化。对此，美国非洲事务前助理国务卿切斯特·克洛克也并不讳言，他认为，西方的“经济结构调整计划”不但对市场自由化至关重要，而且能够成为建设多元民主大厦的基石。（注：[美]《华盛顿邮报》，1990年5月24日。）由于世界银行掌握了国际社会对非洲援助总金额150亿美元中的120亿美元，对于非洲任何国家而言， 若不严格按照世界银行的“经济结构调整计划”进行资格申请，就意味着无法得到最急需的财政援助。然而，不幸的是，由于这些计划缺乏与非洲实际的结合，实施成效并不大。80年代实施“经济结构调整计划”的10年，被认为是非洲经济发展“失去的10年”。十年间，非洲国内生产总值年均增长率降至2.1%，大大低于非洲人口3.1%的年均增长率。由于非洲国家的私人企业以中小型企业居多，资本很有限，私有化在大多数情况下即意味着非洲民族工业的再次“西方化”。跨国公司通过出资购买或控股这些关乎非洲国家经济命脉的企业，从某种意义上等于控制了这些非洲国家的经济主权，强化了不平等的经济依附。紧缩财政也主要是削减教育、卫生、社会福利等公共开支，结果使非洲大陆本来就严重的社会问题如失业、饥饿、疾病、营养不良、婴儿死亡率高等更加恶化，人民的实际生活水准下降。
近年来，随着美国等西方国家在欧、亚、拉美等世界其他地区战略部署的基本完成，非洲因其丰富的自然资源和巨大的市场潜力，又重获美国等西方大国的重视。从21世纪大国综合国力竞争的角度考虑，美国近年来大打“经济外交牌”，力图通过贸易、投资、援助、减债等综合经济手段实现对非洲的渗透，以经济促政治，以实现将非洲纳入由其主宰的世界政治经济体系中的战略目标。在克林顿总统提出的“美非新伙伴关系”倡议中，美国允诺了一系列扩大非洲商品出口和增加投资、援助的“经济实惠”：（1）扩大市场准入， 允许更多的非洲商品以优惠条件进入美国市场；（2）设立专项投资基金， 加大对投资非洲的扶持力度；（3）承诺减免非洲国家双边及多边债务；（4）与实行改革的非洲国家定期举行部长级经济会议，深入讨论加强合作事宜；（5 ）继续向非洲国家提供双边发展援助。然而，并不是所有非洲国家都可以享受和利用这些“经济实惠”来促进自身的经济发展。在美国看来，“民主”、“人权”、经济“自由化”及“市场化”才是非洲经济稳步发展的基础，也是美国全面实现对非战略目标不可缺少的前提。只有那些致力于政治民主化和经济自由化改革、尊重人权、对美国商品开放市场并最大限度降低关税的非洲国家，才能享受到这些“经济实惠”。否则，它们就与“美非新伙伴关系”无缘。换言之，只有“民主”和“人权”才是美国真正的关注所在，也是美国“帮助”非洲经济发展的前提。
美国“人权外交”的两面性
历史上，美国在非洲的人权记录并不光彩。早在北美殖民开拓时期，北美商人就开始从事罪恶的黑奴贸易。尽管1807年美国国会通过了禁止买卖黑奴的法律，但由于奴隶贸易带来的巨大利益，贩卖奴隶的活动仍十分猖獗。奴隶贸易以及大量使用黑奴的劳动，不仅给美国带来了惊人的利润，而且为早期美国资本主义的发展积累了可观的资本。1821年，美国还凭藉武力在非洲西海岸建立殖民据点，谋求势力范围。在二战结束后长达近半个世纪的冷战时期，美国出于在全球与苏联争霸以及遏制苏联在非洲势力扩张的需要，大力支持其在非洲的“盟友”或“走卒”，如实行种族隔离制度、反人权和反人道的南非白人种族主义政权，独裁和腐败的扎伊尔蒙博托政权，以及“争取安哥拉彻底独立全国联盟”（安盟）这样的反政府分裂武装，充分暴露了其将美国利益置于所谓“人权”之上的实质。对此，即便是美国自己的学者也不无感慨地认为，自60年代以来，虽然美国一直把自由、民主和人权作为美国对非政策的主要目标，但不幸的是，在冷战结束以前，这些理想主义的目标往往让位于那些“现实主义的”甚至是玩世不恭的美国国家利益。（注： LarryDiamond,“Promoting Democracy in Africa:U.S.and InternationalPolicies in Transition”,in Africa in World Politics:Post-ColdWar Challenges,Westview Press,1995,p.250.）冷战后， 由于苏联威胁的消失，美国在大谈“人权”的同时已无须再顾及和针对所谓的“共产主义威胁”，而是把政治民主、经济自由和推广美国的价值观作为“人权”面纱后面的实质性利益，通过多党民主、经济援助等手段来实现对非洲的控制。
总之，美国在非洲推行“人权外交”的过程中，完全从自身的价值观和利益出发，片面强调人权的普遍性、个人性和人权的政治含义，忽视或不顾人权的特殊性、集体性和人权的经济含义。事实上，对非洲及广大发展中国家来说，生存权和经济、社会及文化权利，才是最紧迫的人权问题。（注：非洲国家的人权观主要体现在1981年6 月非洲统一组织18国首脑会议通过的《非洲人权与民族权利宪章》（1986年10月生效）和1992年通过的《突尼斯宣言》这两份文件中。具体内容可参见洪永红：《中非人权观比较》，载《西亚非洲》2001年第2期。）当前， 非洲面临的主要是和平与发展问题，防止、控制和解决冲突，促进经济发展，帮助难民回归和妥善安置，减免外债，为非洲经济发展创造有利的外部环境，以及保护生态环境和防治艾滋病等等，才是非洲人民最需要的人权。对自封“人权卫士”的美国，人们有理由问，当1994年卢旺达发生种族大屠杀时，美国是如何保护那里的“人权”的？当非洲大湖地区爆发有多国卷入的所谓“第一次非洲大战”，致使生灵涂炭，难民如潮时，美国这个“人权卫士”又在哪里？另外，美国对“盟友”和“非盟友”，对听从于美国和不听从于美国的非洲国家还采取不同的人权标准和态度。对此，里根政府在其《人权备忘录》中曾有过一段“精彩”的表白：“人权应有双重标准，即所谓发扬光大民主价值观使苏联政府陷于窘境的‘积极标准’和对盟国侵犯人权行为不必采取行动而只批评一下即可的‘消极标准’。”（注：里根政府1981年10月提交国会的《人权备忘录》，转引自罗艳华：《东方人看人权》，新华出版社1998年版，第39页。）说到底，由于美国的“人权外交”完全从维护其私利出发，无视非洲各国现实发展水平的差异和历史文化传统的多样性，它在实践中必将走入死胡同。最近，美国落选联合国人权委员会便是对美国“人权外交”的最好注脚和最大讽刺。
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