现行出入境管理法律冲突问题研究——以法律条文为分析对象，本文主要内容关键词为：法律条文论文,冲突论文,对象论文,法律论文,出入境管理论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF34
文献标识码：A
文章编号：1674-4853(2013)01-0066-13
随着我国行政立法的不断推进，我国行政法律制度正逐步与世界接轨，并日臻完善。但我国出入境管理法律制度并没有得到及时修订和完善，因而新近创立的行政法律制度与出入境管理法律制度两者之间的相互紧张冲突关系已经表现得极其尖锐。因此出入境管理实务部门为了更好地对出入境活动进行管理，只能在不断“违法”中及时填平法律与实践之间的鸿沟，相继出台了一些与出入境管理法律法规相冲突的规范性文件，以此指导管理的实践，由此而导致出入境管理法律、法规及其他出入境管理规范性文件相互之间的冲突问题也同样严重。本文拟从各相关法律具体条文规定入手，分析研究我国现行出入境管理法律制度与国际国内相关法律之间的相互冲突问题，以期能为我国出入境管理法的进一步修订与完善提供参考依据。
一、出入境管理法律制度与国际法之间的冲突问题
本文所指称的国际法主要是指我国签署或批准的与出入境管理有关的关联性、国际性条约，也包含一些国际公认而我国尚未加入的国际性条约的有关内容。迄今为止，我国已加入包括《经济、社会及文化权利国际公约》在内的25项国际人权公约，并签署了《公民权利和政治权利国际公约》。[1]在此笔者主要从《公民权利和政治权利公约》(我国政府于1998年10月5日签署)以及WTO规则等国际法中的有关规定来分析我国出入境管理法律法规与之存在的矛盾和冲突。
(一)出入境管理法律制度与《有关人权国际条约》之间的冲突
1.有关出入境权规定与国际条约之间的法律冲突问题
在出入境权的规定方面，《世界人权宣言》和《公民权利和政治权利国际公约》(以下简称《公民权利公约》)作了比较周密的规定，尤其是《公民权利公约》的有关规定更具有操作性。根据上述公约的规定，涉及出入境自由方面的权利包含出境权、回国权、受庇护权、不受非法驱逐权、获得合法救济权以及限制权利等有关规定。出入境管理法律制度与上述国际条约之规定相冲突的主要表现在以下几个方面。
(1)出国(境)权和回国权。从《世界人权公约》及《公民权利公约》的规定看①，出入境自由权在权利来源上具有与生俱来的特性；在主观意志上，完全受制于公民个人意愿支配，不受其他任何不合理限制；在内容上，具有出国权和回国权两个方面，二者相互补充构成了出入境自由权的整体。
我国法律对公民出境、入境权益作了一些规定，但是这些规定与上述国际法规定相比，还存在相当的差距。从《公民出入境法》和《护照法》规定来看②，其缺陷在于：其一，并没有明确肯定出入境权是人与生俱来的权利。《公民出入境法》并没有“出入境权”或“出入境自由权”的提法，而是表述为“公民出入中国国境的正当权利和利益”。所谓“正当”应该指的是在国家允许的范围内，也就意味着这种权利并不是一种与生俱来的“人权”，而是一项必须得到国家法律认可并赋予的权利，因而就不是一种与生俱来的权利。《护照法》的表述相对于《公民出入境法》的表述而言有了一定的进步，称之为“公民出入中华人民共和国国境的权益”，去掉了“正当”两个字。《护照法》中对公民出入境权益的表述有了改变，其内涵已经比较接近于国际法中规定的出入境自由权的含义。《护照法》肯定了公民出入国境是一种权益，并没有作“正当”与“不正当”之区分。可见，这一权益应该是公民应该享有的，因此与与生俱来的人权有了接近的涵义。其二，并没有将其肯定为一种公民可以通过自身意愿自由实现的权利。与“正当”相对应的是在我国存在“不正当”的出入境权利，既然有不正当的权益就应该受到规制，而不能是一种能够通过自己的意愿实现的人权了。《护照法》的规定虽然有了进步，但从其规定中还是理解不出通过“自己意愿”实现出入境的含义，因而离国际法的规定还是有距离的。其三，对公民回国权的规定不完整。《公民出入境法》在回国权上仅仅只规定了华侨的回国权问题。对于本国公民的停留权、出国后再回国权等并没有规定，致使这些权利难以得到落实，尤其表现在一些在海外的“持不同政见者”出国后再返回本国权。有学者认为“如果他们继续参加反对中国政府的组织，从事危害国家安全、荣誉和利益的活动，就不允许他们回到中国”。[2]357“中国公民回国权被限制实际上致使被禁止者成了无国籍人。”[2]360虽然笔者不太赞同上述论断，但从实际的效果上，事实上已经形成了上述描述的状态。因此，为避免外国舆论的口实，应该从法律上完善有关回国权的规定，至少不应该在制度上形成漏洞。
(2)不受非法驱逐权。根据《公民权利公约》第13条的规定③，不受非法驱逐权应该包含以下要素。一是驱逐必须有合法决定；二是除因国家安全原因驱逐外，必须提供合法的救济渠道；三是被驱逐人享有委托代理人的权利。在我国，驱逐出境有三种不同性质的情形，一种是刑事性质，二是行政性质，三是外交性质。刑事性质的驱逐出境遵循的是《刑事诉讼法》的规定，外交性质的驱逐一般都为涉及国家安全原因，因而这两种的驱逐并没有背离公约的基本精神。但我国的行政性质的驱逐则与公约的规定有差距。按照《外国人入出境法》的规定，驱逐出境由公安部作出决定，该决定就是最终裁决，没有赋予其进行申请复议的权利，也没有赋予其委托代理人的权利。因而，在行政性质的驱逐出境驱逐条件、程序要求以及执行上都必须进行改进，使之能更好地符合国际公约的要求。
(3)出入境救济权。根据《公民权利公约》第2条之3规定④，出入境权必须具有以下条件。一是救济必须有效；二是救济必须由合格的人(包括行政、司法或立法当局或由法律规定其他任何合格当局)担任；三是此种救济必须能够付诸实施。在出入境救济方面，我国法律提供了行政复议、行政诉讼以及民事诉讼和刑事诉讼的渠道，但是由于对公民出入境权利的认识与国际人权公约存在比较大的差距，因而在保护标准和对象上还是难以满足国际公约中有关合格的行政救济或司法救济的要求。比如，在行政复议和行政诉讼方面，我国《公民出入境法》中规定的都是选择性规定，即要么选择行政复议，要么选择行政诉讼。这有可能导致救济上的不完整性。此外，如公安部作出的驱逐出境和限期出境处罚，如果选择行政复议，将由国务院复议，其级别太高，也有可能导致救济成本过高。
(4)权利限制规定。根据《公民权利公约》第12条的规定，在公民的出境权方面，国家是可以根据法律规定进行限制，当然这种法律限制必须是基于保护国家安全、公共秩序、公共卫生或道德，或他人的权利和自由所必需，并与该公约的其他权利不抵触。但是在回到本国的权利上，主张的则是没有任何的限制。
相对于国际公约的权利限制性规定，我国《公民出入境法》的有关规定⑤对出入境权利的限制既有超越国际公约规定的情形，同时也有部分公约中有规定但我国法律没有规定的情形。超越部分的情形，如《护照法》第13条关于没有国籍的或无法证明身份不签发护照的规定。⑥该规定在国际公约中并没有作为限制性的条件。笔者认为作为无国籍者或身份不明的人，其出入境权同样应该受到保护。该规定在一定程度上否定了这些人员的出入境权，超越了公约规定的限制条件范畴。另一方面，对于涉及公共卫生或道德，或妨碍他人权利和自由的限制条件方面，在我国法律中又没有进行规定，明显地缺少了公约当中的有关限制规定。对于这些缺少的限制性条件，应该在我国法律中予以明确规定。因为公共卫生或道德、他人权利和自由同样极为重要，如果公民的出境影响了上述问题，对其进行限制是完全可以的。
2.有关限制人身自由方面规定与国际条约之间的冲突
《公民国际公约》第9条第1款规定：“人人有权享有人身自由和安全。任何人不得加以任意逮捕或拘禁。除非依照法律所确定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由。”这里所说的法律，从我国的法律概念和法律规定来看，应该是属于全国人大或人大常委通过和制定的法律，不应该包含行政法规、地方性法规或规章。但在我国出入境管理法律制度中，有相当部分行政法规、地方性法规或规章直接规定了限制或剥夺公民人身自由的内容，这些规定是与公约的规定相冲突的，应该予以改变。
(二)出入境管理法律制度与WTO规则之间的冲突
从政府管理的角度看，自2001年12月我国正式加入世界贸易组织之后，依法行政已经成为我国政府的基本国际义务。“WTO规则主要是对行政主体及其行政行为的要求，是对行政机关所作的义务要求，它所规范的对象并不是公民、企业或组织，也不调整不同国籍公民或企业之间的关系，更不规范他们之间的商业行为。……它是对中国政府包括各级行政机关在对外贸易方面的政策及其活动的规范和限制。”[3]在出入境管理方面，我国政府必须遵守WTO规则的基本要求，履行相应的国际义务。
1.关于法律透明度方面的冲突
WTO规则对法律透明度有明确的要求。根据《关税与贸易总协定》第10条“贸易条例的公布和实施”规定⑦，其透明度必须做到：(1)迅速公布与关税、货物贸易等有关的法令、条例与一般援用的司法判决及行政决定；(2)以统一、公正和合理的方式实施法令、条例、判决和决定。维持或尽快建立司法的、仲裁的或行政的法庭或程序，以对有关海关事项的行政行为迅速进行检查和纠正。根据《中华人民共和国加入议定书》第2条规定⑧，我国作出的承诺包括：(1)只执行已公布的、且其他WTO成员、个人和企业可容易获得的有关或影响货物贸易、服务贸易、TRIPS或外汇管制的法律、法规及其他措施；(2)及时公布用于公布所有有关或影响货物贸易、服务贸易、TRIPS或外汇管制的法律、法规及其他措施；(3)设立或指定一咨询点，在咨询点可获得与予以公布的措施有关的所有信息。
根据上述WTO规则的要求和我国的承诺，我国出入境管理方面的法律法规除会影响到国家安全的情况外，都应该进行及时公布，并能够通过一定的渠道获得相关的资料和信息。但是我国目前的出入境管理制度还存在部分没有向社会进行公布的情况，这些制度却在实践中得以适用。例如，对有关限制公民出入境的人员判断标准，对出入境的有关享有知识产权的保护等方面，所依据的还是一些内部文件、政策规定，没有对外公布，透明度有待进一步的提高。
2.关于司法审查方面的冲突
根据有关司法审查的规定，成员方政府的部分抽象行政行为，如行政法规、部门规章、具有普遍约束力的决定、命令等，将纳入到司法审查范围。按照《中华人民共和国加入议定书》第2条规定⑨，司法审查包括：(1)中国应设立或指定并维持审查庭、联络点和程序，以便迅速审查所有与WTO相关法律、法规、普遍适用的司法决定和行政决定的实施有关的所有行政行为。(2)审查程序应包括给予受须经审查的任何行政行为影响的个人或企业进行上诉的机会。我国的承诺与我国现行行政复议和行政诉讼制度存在一定冲突。在审查的范围上，承诺的审查范围则包括“所有与《1994年关税与贸易总协定》第10条第1款、GATS第6条和《TRIPS协定》相关规定所指的法律、法规、普遍适用的司法决定和行政决定的实施有关的所有行政行为”。而我国行政复议法只将部分抽象行政行为⑩列入审查范围，行政诉讼法的审查范围则被严格限定在具体行政行为。两者之间的差距非常之大。在审查的主体上，承诺要求审查主体为独立于进行行政执行的机关，我国的行政复议事实上并没有独立于我国行政执行机关，审查机构是行政机关的一部分。在审查的程序上，承诺要求在所有情况下应有选择向司法机关对决定提出上诉的机会。但是我国《公民出入境法》在选择了行政法复议后，则丧失了向法院提起行政诉讼的机会。
3.有关自然人流动和过境自由方面的冲突
在境内停留或居留方面，《服务贸易总协定》第1条规定的服务贸易包括“一成员的服务提供者通过在任何其他成员领土内的自然人存在提供服务”，并在协定第29条作出了具体规定。(11)《中华人民共和国服务贸易具体承诺减让表》在“水平承诺”中对与自然人的入境和临时居留有关的措施作出了承诺。(12)该水平承诺中，准入的三类自然人中有两类是高级人才，允许他们停留的期限相对较长，而且与商业存在有关。这反映了我国对自然人流入的基本态度：尽量减少自然人的流动，只允许部分高级人才的进入。限制国外自然人的流入与我国劳动力过剩的国情有关，而允许与商业存在有关的高级人才的流入，则有利于为我国的经济建设提供智力和财力支持。目前我国出入境管理法律制度与上述协定和承诺要求还有比较大的差距，要落实上述协定和承诺事项，需要对我国出入境管理法律制度进行改进和完善。比如，在签证方面，虽然我国有学习、就业、常驻记者等时间较长的签证，一般为1年以上，有的是2年有效期。其居留许可时间一般也就是1到2年，当然也有更长的，可以达到5年。但是并没有直接针对WTO中所规定的服务贸易中所承诺的居留许可类型，因此有必要就与服务贸易有关的签证做一些特别的规定，从而使我国签证制度符合WTO规则的要求。
在自然人跨国流动的问题上，我国的承诺存在与其他成员相同的问题。“各成员方的承诺内容因本国国情和国内政策的差异而各有不同，但亦存在如下一些具有普遍性的共同特点：(1)准入的自然人类型过于集中于与商业有关的高级技术、管理人才，中、低级技术的普通劳务人员被拒之门外；(2)一些准入的限制性条件表述模糊，透明度不高，如经济需求测试、劳动力市场测试；(3)各成员方对自然人流动的市场准入限制较多。”[4]即便是我国作出的承诺，在我国出入境管理法律制度中也没有得到很好的体现，比如对高级技术人才进入，我国出入境管理制度中并没有相应的具体规定。因而，有必要按照WTO规则要求进一步细化有关外国人入出境管理的规定，以履行WTO的基本义务。
二、与宪法、立法法及刑法等法律之间的冲突问题
(一)与《宪法》之间的冲突问题
《宪法》是我国的根本大法，《宪法》的规定应该在各部门法中得到落实。任何法律、法规及规章都不得与《宪法》相冲突。从目前的情况看，出入境管理法律制度中有一些内容与宪法存在一定的冲突。
1.在保障外国人的合法权益方面落实不够，有的缺乏相应的权利保障程序
《宪法》第32条规定：“中华人民共和国保护在中国境内的外国人的合法权利和利益，在中国境内的外国人必须遵守中华人民共和国的法律。”但是在我国出入境管理及相关法律法规中并没有对外国人的合法权益作出全面具体界定，因而在具体保护层面上很难操作，容易出现各种不同处理情况，以至于保护不力。这主要表现在：
(1)在限制外国人人身自由方面，存在侵犯外国人人权的可能。例如，根据《外国人入出境法》第27条规定：“对非法入境、非法居留的外国人，县级以上公安机关可以拘留审查、监视居住或者遣送出境”，《外国人入出境法实施细则》没有对此进一步规定对象、期限、审批、执行程序，因而存在对外国人人权保护不力的可能。《公安机关办理行政案件程序规定》第193条规定中(13)，由于在对外国人采取拘留审查措施的时间给予公安机关极大的伸缩性，同样存在侵犯外国人基本人权的可能。
(2)在权益范围上缺乏外国人聚居权的规定，导致对外国人的聚居管理存在诸多漏洞。在外国人聚居比较多的地方出现了外国人群体性闹事的苗头，管理上出现了一些问题。由于没有法律规范，各地做法不一致，有的地方尽量不让外国人形成聚居，限制外国人的聚居权，以避免或减少外国人群体性纠纷。这种做法在法理上值得商榷。
2.受庇护权没有得到落实
《宪法》第32条第2款规定：“中华人民共和国对于因为政治原因要求避难的外国人，可以给予受庇护的权利。”但是我国并没有出台外国人受庇护的申请接受条件、程序、批准、解除条件等相关规定，因此在操作上没有依据，只能依据政策进行解决。
(二)与《立法法》、《行政处罚法》之间的冲突问题
1.与《立法法》关于法制统一规定的冲突
《立法法》第4条规定：“立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严”。《公民出入境法》及其实施细则、《外国人入出境法》及其实施细则、《出境入境边防检查条例》等出入境管理方面的法律法规与在其后制定出台的《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》、《行政许可法》等相关法律之间有些内容相抵触。根据《立法法》的要求，前法与后法抵触的，其抵触的部分应该无效。而在当前出入境管理工作中，所适用的法律法规主要还是原先颁布实施的这些法律法规，如果这部分条款无效，则使部分出入境管理处于无法可依状态。这样就形成了一个两难的问题：按照法律规定应该无效，但是实践有需要这些无效的法律。因此，应尽快对出入境管理法律制度进行完善，不然就可能出现根据法律办事却不断违法的尴尬局面。
2.有关限制人身自由的规定与《立法法》、《行政处罚法》规定有冲突
我国《立法法》和《行政处罚法》规定(14)，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制的措施和处罚，只能由法律规定。但在我国现行出入境管理法律制度中，有相当一部分行政法规或规章规定了限制人身自由的强制措施和处罚，如《中国公民因私事往来香港地区或澳门地区的暂行管理办法》(以下简称《往来港澳办法》)第26、27、28条(15)，《边防检查条例》第14、15条等(16)有关人身检查和行政拘留的规定，明显违背了《立法法》的规定。当然该两部法规自行设定了限制人身自由的处罚或强制措施，超越了法律规定的范畴，应属无效，但并不影响设定“警告”处罚的有效性。[5]
(三)与《刑法》之间的冲突问题
在刑法的适用上，我国关于偷越国边境犯罪的法律适用有违法治的基本要求。例如，我国《刑法》第322条规定：“违反国(边)境管理法规，偷越国(边)境，情节严重的，处一年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处罚金”。刑法明确规定偷越国(边)境行为必须达到情节严重的，才能构成犯罪。对于何为“情节严重”，在司法实践中都是依据公安部的解释来确定。《公安部关于妨害国(边)境管理犯罪案件立案标准及有关问题的通知》的规定中对偷越国(边)境中的“情节严重”给出了一个立案标准(17)，在检察机关移送起诉、审判机关审理这类案件中，对“情节严重”的认识都是以公安机关制定的这一解释性文件为定罪量刑的依据。公安机关作为主办案件的一方，将自己认定的犯罪嫌疑人移诉至检察机关，并最终使其侦查案件经法院审理判决，其制定的解释性文件最终作为法院审理的法律依据，这违背了自己不能做自己法官的法律适用原则。因为公安机关就是办理案件的侦查机关，其罪与非罪如果依据公安机关的解释，法官的判断实际上就是公安机关自己的判断，相当于公安机关做了自己的法官，影响了司法的独立性和权威性。这些问题被国际上一些媒体指责为公安机关支配刑事司法体系[6]，在国际上造成了负面影响。
(四)与《民法通则》之间的法律冲突问题
根据《外国人入出境法实施细则》规定(18)，出入境行政处罚适用于协助外国人非法入境或出境、造成外国人非法居留或者停留、聘雇私自谋职的外国人、为未持有效旅行证件的外国人前往不对外国人开放的地区旅行提供方便的有关责任者。根据该规定，对外国人来华后，由接待单位或亲属、朋友代办居留证件和签证、居留证件的延期手续，如果由于代办人员未履行职责，势必造成外国人非法居留。在处罚上，公安机关都将接待单位或个人作为责任者进行处罚。这一规定与我国民法通则中有关代理权的规定是相冲突的。因为外国人来华后申办居留证，以及签证、证件延期，这是法律所设定的外国人义务，外国人应当履行；相反，法律并未规定接待单位和个人有这一义务。如果说外国人委托接待单位和个人代为办理，或后者主动要求代为办理，这则是一种委托代理民事法律关系。根据《民法通则》规定，代理人实施民事法律行为，由被代理人承担民事责任。由此可见，承担责任的主体应是外国人，不应该将接待单位或个人作为责任者加以处罚。
三、与《行政许可法》、《行政复议法》等法律之间的冲突问题
(一)与《行政许可法》等法律之间的冲突问题
1.与《行政许可法》之间的冲突
根据《行政许可法》第15条的规定(19)，部委规章不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。我国公安部颁发的《因私出入境中介活动管理办法》设定了“因私出入境中介机构经营许可证”法人资格方面的许可，并且这一许可也是设立登记许可，这与行政许可法的规定是有冲突的。
同时对于因私出入境中介机构事项是否应该设立行政许可，也应该是个值得探讨的问题。根据《行政许可法》的规定，对于行业组织或者中介机构能够自律管理的，可以不设定行政许可。出入境中介机构作为出入境活动市场发展过程中出现的服务机构，通过行业自律应该可以进行自我管理，因而建立起管理部门引导的行业自律机制应该是今后的发展方向。
2.与《治安管理处罚法》之间的冲突问题
(1)有关行政处罚的主体规定存在不一致。
如《外国人入出境法》规定，外国人违反本法规定的，由县级以上公安机关处以警告、罚款或拘留，而《治安管理处罚法》规定，对一般行政违法行为，公安派出所可处警告或500元以下罚款。
(2)行政处罚的适用上不一致。
《外国人入出境法实施细则》第48条规定：“外国人无力缴纳罚款的，可以改处拘留。”但是在《行政处罚法》、《治安管理处罚法》等法律中并没有类似规定，因而该细则规定在实践适用必然会存在合法性的质疑。由于细则本身效力层次低于行政处罚法、治安处罚法等法律，它并不是由全国人大及其常委会颁布的法律，只是由国务院颁布实施的行政法规，因此即便运用特别法优于普通法原则也无法对此规定适用的合法性作出合理解释。
3.与《关于严惩组织、运送他人偷越国(边)境犯罪的补充规定》之间的冲突问题
出入境管理法律中关于偷越国(边)境行政处罚的规定与《关于严惩组织、运送他人偷越国(边)境犯罪的补充规定》不一致。根据《关于严惩组织、运送他人偷越国(边)境犯罪的补充规定》第5条的规定：偷越国(边)境的，公安机关可以处15日以下拘留，单处或者并处1000元以上5000元以下罚款；情节严重的，处二年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金。但是《外国人入出境法》及其实施细则规定(20)，非法入境、出境的，公安机关可以处以警告、罚款或者10日以下的拘留处罚；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。罚款的数额为1000元以上、10000元以下，拘留的期限则为3日以上、10日以下，可以并处限期出境或者驱逐出境。而《公民出入境法》及其实施细则规定(21)，非法出境、入境，公安机关可以处以警告或者10日以下的拘留处罚；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。可见，在不同法律中，对偷越国(边)境行为进行罚款的幅度、拘留的期限各不相同，相互冲突明显，这也容易“导致公民对执法机关的权威性和公正性产生怀疑”。[7]
(二)与《行政复议法》、《行政诉讼法》、《行政强制法》之间的冲突
1.与《行政复议法》之间的法律冲突问题
(1)关于复议主体问题。公安机关属于政府工作部门，根据《行政复议法》第12条规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”但是根据我国现行的出入境管理法律制度规定，我国出入境管理的行政复议主体却不是非常明确，其法律地位比较模糊。
其一，护照审批行为因行政权享有及行使的分离，导致难以确定复议主体。从现行出入境管理法律制度看，关于护照审批行为权力享有和行使是分离的，从行使权力的机关看，应该由地市级公安机关行使，因而其复议主体应该是其上一级机关或相对应的地方政府，但是按照《护照法》的规定(22)，护照审批行为是公安部的委托行为，护照审批权的享有者应该是公安部，根据复议法的规定，公安部作出的行政行为应该向公安部申请行政复议。这给实践处理带来了困难。
其二，边防检查行为的复议主体规定有违复议法的规定。根据《边防检查条例》规定(23)，被处罚人对边防检查站作出的处罚决定不服的，可以向边防检查站所在地的县级公安机关申请复议。县级公安机关既不是边防检查站的上一级部门，也不是地方政府，因此这一规定与复议法的规定有明显冲突。
(2)关于复议的范围。根据《行政复议法》第6条规定，我国的行政复议范围包含11种行政行为。但是在《公民出入境法》及《外国人入出境法》中，都只规定了行政拘留处罚行政行为的申诉权(24)，对于其他行政行为的复议权则没有作出相应的规定。
(3)关于复议或诉讼选择问题。根据《行政复议法》规定，复议选择权中并没有关于出入境管理行政行为复议终裁的规定，只有国务院或省级政府关于土地等自然资源方面的复议决定(25)，以及国务院对其有关部门或省级政府做出的复议决定作出的裁决才具有终裁性质。(26)因此，《公民出入境法》第15条、《外国人入出境法》第29条所作的选择性规定，由于将复议视为终裁决定，与复议法存在冲突，应该是无效的规定。
(4)关于复议申请时间问题。《行政复议法》第9条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过60日的除外。”但是出入境管理法中规定的都只有15天申诉期，明显少于《行政复议法》规定的60天。
2.与《行政诉讼法》之间的法律冲突问题
在提出诉讼的时间上，《行政诉讼法》第39条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起3个月内提出。法律另有规定的除外。”但我国的出入境管理法律关于公民直接提出行政诉讼的时间为15天。在诉讼的范围上，出入境管理法只规定了行政拘留处罚的可诉性，至于其他行政行为则没有规定其可诉性。这与行政诉讼法及其司法解释中有关诉讼受案范围的规定冲突明显。
3.与《行政强制法》之间的法律冲突问题
根据《行政强制法》规定(27)，行政强制措施必须由法律设定。法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的，行政法规、地方性法规不得作出扩大规定。在现行的出入境管理法律法规中，有些强制措施的设定并不是由法律设定的，而是由行政法规或规章设定。如《边防检查条例》第15条设定的限制活动范围措施。此外，还有规章缩小了法律规定的强制措施范围。如《公安机关办理行政案件程序规定》则缩小了《外国人入出境法》关于拘留审查的对象范围。按照《外国人入出境法》第27条的规定，采取拘留审查的对象应该是非法入境、非法居留的外国人，而程序规定中第191条则规定只对身份不明的非法入境、非法居留的外国人才可以拘留审查。这样就使拘留审查对象由“非法入境、非法居留的外国人”缩小为“非法入境、非法居留且身份不明的外国人”。上述情况都违反了行政强制法的规定。
四、出入境管理法律制度相互之间的冲突问题
目前的出入境管理法律、法规及规章中相互冲突的问题同样非常突出。
(一)公民出入境方面的法律法规分析
1.《护照法》、《公民出入境法》及其实施细则、公安部规章相互之间的冲突问题
(1)关于立法目的上的不一致。前者规定的是为保障中国公民出入中国国境的正当权利和利益，促进国际交往。而后者规定的是为保障中华人民共和国公民出入中华人民共和国国境的权益，促进对外交往。如前所述，《护照法》在立法目的表述上，比《公民出入境法》更为进步一些，其规定已经暗含了出入境人权的内涵在里面。
(2)在护照审批主体制度上的理论冲突。《公民出入境法》规定的授权主体制度(28)，《护照法》的规定则是委托主体制度。(29)《公民出入境法》使用的“授权”的表述，意味着护照审批权的下放，被授权的每一个行政机关都具有审批权，根据行政法学的一般理论，被授权组织应该以自己的名义作出行政行为，并且应该就此行为承担相应的法律后果。因此，每一个审批机关都应该以自己的名义作出审批决定，并承担由此而产生的法律后果。但实际的情况是，公民所持有的护照或其他出入境证件所盖的印章都是公安部出入境管理局的印章，并非以被授权机关的名义出具证件。这样在理论上显然就变得无法解释了。一方面，从法律规定看，护照审批权或海员证审批权应该属于公安部、外交部或交通部；另一方面，在护照、海员证审批许可决定上，是以被授权机关名义作出的；最后，表现在具体的文本上，却是公安部、外交部或交通部下属的出入境管理局及其他机构的印章。如果从法律责任方面分析，要承担这一审批行为后果的应该是公安部，但实际上其他被授权机关往往成为了承担这一责任的主体。这从行政法学理论上是无法解释的。
《护照法》的规定应该说比较符合我国当前行政法学的主流理论。但是也还是有一些不如意的地方。《护照法》规定享有护照审批权的行政主体还是公安部、外交部或交通部，其权力行使主体却不是公安部、外交部或交通部，而是其下属的有关管理机构。其他各地方机关作出的审批决定都是通过公安部、外交部或交通部委托的权力来作出的。这样的规定，首先肯定了护照审批权的归属应该是中央事权，而且从法律责任的承担看，应该比较明确的是公安部、外交部或交通部。但是，这一规定却把不能作为行政主体的公安部、外交部或交通部下属的有关管理机构如公安部出入境管理局作为了权力行使主体，因此同样与现行的行政法学理论有很大的冲突。
(3)在出入境许可程序上的具体规定差别。在受理的机关表述上，《公民出入境法》表述为向“户口所在地的市县公安机关提出申请”，《护照法》表述为“向户籍所在地的县级以上地方人民政府公安机关出入境管理机构申请普通护照”。虽然从具体的工作部门上看没有多大的变化，但是《护照法》规定得更具体一些。一是《公民出入境法》中关于“市”的规定不明确，现在的“市”既有县级市，也有地级市，还有直辖市，这种规定使得该条文含义不确定。而《护照法》的“县级以上”规定应该要明确具体。二是《护照法》中的“出入境管理机构”具有更具体的指向，更容易为申请人接受，但是该表述与行政法学的主体理论有冲突，作为内部机构的“出入境管理机构”是不能作为行政主体的，在行政法条文表述时应尽量使用行政主体的名称。此外，两部法律中的“户口所在地”与“户籍所在地”不同用语容易引起歧义，在规范条文上应该尽量避免。
在审批程序上，《护照法》缩短了《公民出入境法实施细则》规定的审批时限。将原来的一般审批时限从30天缩短为15天，对交通不便、偏远地区的时限由60天缩短为30天(30)，同时，《护照法》的时限是包括了“审批”与“签发”两个行为。原来《公民出入境法实施细则》规定的时限则只是批准时限。这一改变，适应了我国当代社会的出入境人员急速流动的现实需要。
(4)在审批对象上，《护照法》扩大了《公民出入境法》关于不予批准出境的对象。《公民出入境法》规定了不批准出境的五种情形(31)，《护照法》在此基础上增加了“不具有中华人民共和国国籍的、无法证明身份的、在申请过程中弄虚作假”等情形。还有一些进行一定期限限制的情形，如因妨害国(边)境管理受到刑事处罚的、因非法出境、非法居留、非法就业被遣返回国的。(32)
(5)《公民出入境法实施细则》与公安部规章的冲突。一是公安部规章改变了细则关于附发出入境登记卡的规定。根据《公民出入境法实施细则》规定，公民出境除发放护照外，并附发出境登记卡。2007年公安部决定从当年10月1日起，中国公民出入境无需填写出境登记卡。[8]二是公安部规章改变了细则关于出入境审批时间的规定。《公民出入境法实施细则》规定，市、县公安局对出境申请应当在30天内，地处偏僻、交通不便的应当在60天内作出批准或者不批准的决定，并通知申请人。但自1996年开始，公安部就通过内部文件要求各地公安机关在大中城市办理护照的在20日办结，地处偏僻、交通不便的则需在30日办结。
2.有关往来港澳行政法规、规章及规范性文件之间的冲突问题
有关往来港澳行政法规、规章及规范性文件之间的冲突问题集中表现在公安部通过部委规章《往来港澳通行证和签注受理、审批、签发管理工作规范》(2005年实施)(以下简称《往来港澳工作规范》)、《内地居民赴港澳地区定居审批管理工作规范》(1997年5月20日实施)(以下简称《前往港澳定居工作规范》)及其他一些规范性文件改变行政法规《往来港澳办法》有关规定。其一，公安部通过决定改变了《往来港澳办法》关于内地公民从指定口岸通行的规定。《往来港澳办法》规定，内地公民因私事前往香港、澳门，从指定的口岸通行。指定的口岸：往香港是深圳，往澳门是拱北。但是从1998年10月开始公安部就决定[9]，内地居民往来港澳不再需要从指定口岸出境，只要从开放口岸都可以出境去香港、澳门。其二，从申请条件上看。在往来港澳的条件上，《往来港澳办法》规定了探亲等5种情形(33)，而《往来港澳工作规范》对往来港澳的申请条件进行了极大的细化补充，规定了探亲、商务、团队旅游、个人旅游、其他及逗留等类型。(34)相比较而言，实际上《往来港澳工作规范》是对内地居民往来港澳加强了限制。比如探亲，在《往来港澳办法》中规定为近亲属，而存《往来港澳工作规范》中则限定在配偶、父母或者配偶的父母、子女、兄弟姐妹。从法律上来说，近亲属包括：配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女和其他具有扶养、赡养关系的亲属，规范的规定明显小于法律的范围。
在前往定居的条件上，《前往港澳定居工作规范》同样在《往来港澳办法》的基础上加强了限制条件。《往来港澳办法》规定了5种情形，《前往港澳定居工作规范》对这些进行了限制性解释，如照顾父母的，申请人需年满18岁、不满60岁；父母均需年满60岁，一方或双方定居港澳地区，身边确无子女照顾；投靠近亲属的，“老人”指60岁以上，子女均不在内地定居，身边无人照料的内地居民；“儿童”指父母均不在内地定居或父母双亡的14岁以下内地居民，等等。(35)其三，关于港澳居民来往内地使用的证件名称。《往来港澳办法》规定使用的证件为港澳同胞回乡证或者入出境通行证。而1999年公安部通过通知决定将这一规定改为了使用《港澳居民来往内地通行证》。其四，关于往来港澳的审批时限，管理办法第11条规定：“公安机关出入境管理部门受理的前往香港、澳门的申请，应当在60天内作出批准或者不批准的决定，通知申请人。”而《往来港澳工作规范》规定：“(一)受理往来港澳通行证及签注申请后，在15个工作日内完成审批和往来港澳通行证及签注的制作。(二)申请人已持有有效往来港澳通行证再次申请签注，在10个工作日内完成审批和签注的制作。(三)对于赴香港或者澳门治病、探望危重病人、奔丧等特殊情况急需赴香港或者澳门的申请，按照急事急办的工作原则，优先审批办理。”
(二)外国人入出境管理法律法规中的法律冲突问题
1.《外国人入出境法实施细则》自身条文冲突问题
《外国人入出境法实施细则》自身规定的冲突和矛盾。如第30条规定：“外国人在中国居民家中住宿的，须于抵达后24小时内，由留宿人或本人到公安机关申报，填写临时住宿登记表。”违反此条，则根据实施细则第45条规定：“不办理住宿登记或者不向公安机关申报住宿登记的责任者，可以处警告或罚款。”从条文上理解，可以处罚留宿人，也可以处罚外国人(住宿人)，也可以同时处罚留宿人和住宿人。这显然没有直接明确应负法律责任的责任者，在执法上使人无所适从。又如，第26条规定：“在中国出生的外国婴儿，须于出生后1个月内，由其父母或者代理人持出生证明向当地公安机关申报，办理登记手续”；第27条规定：“外国人在中国死亡，其家属或者监护人或者代理人须于3日内持死亡证明向当地公安局申报并缴验死者的居留证件或者签证。外国人非正常死亡，有关人员或者发现者应当立即向公安机关报告。”但“罚则”却没有规定违反上述义务行为的相应处罚。又如第54条规定：“不满16周岁的外国少年儿童，与其父母或者监护人使用同一护照的，随其父母或者监护人来中国的，可以不单独办理入境、过境、居留、旅行手续。”但实施细则并没有规定已满14周岁不满16周岁的与其父母使用同一护照的违反法律规定该如何处罚。
2.《外国人入出境法实施细则》与《中国公民往来台湾地区管理办法》之间的冲突问题
《外国人入出境法实施细则》第45条规定：“对违反本实施细则第四章规定，不办理住宿登记或者不向公安机关申报住宿登记或者留宿未持有效证件外国人的责任者，可以处警告或者50元以上、500元以下的罚款”，而《中国公民往来台湾地区管理办法》第37条规定，“台湾居民不办理暂住登记或者暂住卡的，处以警告或者100元以上，500元以下的罚款”。行为相同，罚款最低标准却有别。
3.《外国人入出境法》与《边防检查条例》之间有关法律救济的冲突问题
《外国人入出境法》规定的复议和诉讼任选方式，对行政处罚不服的外国人，可以向上一级公安机关申诉作出最后的裁决，也可以直接向当地人民法院提起诉讼。《边防检查条例》则规定的是复议前置程序，即对处罚不服的被处罚人，向边防检查站所在地的县级公安机关申请复议，被处罚人对复议决定不服的，向人民法院提起诉讼。(36)
五、结语
本文以法律条文作为分析对象，分析总结了当前我国出入境管理法律制度中存在的各种相互冲突问题。诚然，现有冲突的一部分通过适用“新法优于旧法”、“上位法优于下位法”的原则得到了解决。但大部分的冲突还有待立法部门通过法律修订来完成。实践中，出入境法律适用在处理法律冲突问题上都必须由执法、司法者来进行判断，势必增加法律适用的难度或随意性，从而影响到法律的公正与权威。因而消除法律之间的相互冲突，维护法律统一是出入境管理法律制度中当前的一个迫切问题。
注释：
①《世界人权宣言》第13条规定：“二、人人有权离开任何国家，包括其本国在内，并有权返回他的国家。”《公民权利公约》第12条规定：“二、人人有自由离开任何国家，包括其本国在内。三、上述权利，除法律所规定并为保护国家安全、公共秩序、公共卫生或道德、或他人的权利和自由所必需且与本公约所承认的其他权利不抵触的限制外，应不受任何其他限制。四、任何人进入其本国权利，不得任意加以剥夺。”
②《公民出入境法》第1条规定：“为保障中国公民出入中国国境的正当权利和利益，促进国际交往，特制定本法。”《护照法》第1条规定：“为了规范中华人民共和国护照的申请、签发和管理，保障中华人民共和国公民出入中华人民共和国国境的权益，促进对外交往，制定本法。”
③《公民权利公约》第13条规定：“合法处在本公约缔约国领土内的外侨，只有按照依法作出的决定才可以被驱逐出境，并且，除非在国家安全的紧迫原因另有要求的情况下，应准予提出反对驱逐出境的理由和使他的案件得到合格当局或由合格当局特别指定的一人或数人的复审，并为此目的而请人作代表。”
④《公民权利公约》第2条之3规定：“本公约每一缔约国承担：(甲)保证任何一个被侵犯了本公约所承认的权利或自由的人，能得到有效的补救，尽管此种侵犯是以官方资格行事的人所为；(乙)保证任何要求此种补救的人能由合格的司法、行政或立法当局或由国家法律制度规定的任何其他合格当局断定其在这方面的权利；并发展司法补救的可能性；(丙)保证合格当局在准予此等补救时，确能付诸实施。”
⑤《公民出入境法》第8条规定：“有下列情形之一的，不批准出境：(一)刑事案件的被告人和公安机关或者人民检察院或者人民法院认定的犯罪嫌疑人；(二)人民法院通知有未了结民事案件不能离境的；(三)被判处刑罚正在服刑的；(四)正在被劳动教养的；(五)国务院有关主管机关认为出境后将对国家安全造成危害或者对国家利益造成重大损失的。”第9条规定：“有下列情形之一的，边防检查机关有权阻止出境，并依法处理：(一)持用无效出境证件的；(二)持用他人出境证件的；(三)持用伪造或者涂改的出境证件的。”
⑥《护照法》第13条规定：“申请人有下列情形之一的，护照签发机关不予签发护照：(一)不具有中华人民共和国国籍的；(二)无法证明身份的；(三)在申请过程中弄虚作假的；(四)被判处刑罚正在服刑的；(五)人民法院通知有未了结的民事案件不能出境的；(六)属于刑事案件被告人或者犯罪嫌疑人的；(七)国务院有关主管部门认为出境后将对国家安全造成危害或者对国家利益造成重大损失的。”第14条规定：“申请人有下列情形之一的，护照签发机关自其刑罚执行完毕或者被遣返回国之日起六个月至三年以内不予签发护照：(一)因妨害国(边)境管理受到刑事处罚的；(二)因非法出境、非法居留、非法就业被遣返回国的。”
⑦《关税与贸易总协定》第10条“贸易条例的公布和实施”规定：“1.缔约国有效实施的关于海外对产品的分类或估价，关于税捐或其他费用的征收率，关于对进出口货物及其支付转账的规定、限制和禁止，以及关于影响进出口货物的销售、分配、运输、保险、存仓、检验、展览、加工、混合或使用的法令、条例与一般援用的司法判决及行政决定，都应迅速公布，以使各国政府及贸易商对它们熟悉。一缔约国政府或政府机构与另一缔约国政府或政府机构之间缔结的影响国际贸易政策的现行规定，也必须公布。但本款的规定并不要求缔约国公开那些会妨碍法令的贯彻执行、会违反公共利益、或会损害某一公私企业的正当商业利益的机密资料。2.缔约国采取的按既定统一办法提高进口货物关税或其他费用的征收率，或者对进口货物及其支付转让实施新的或更严的规定，限制或禁止的普遍的适用的措施，非经正式公布，不得实施。3.(甲)缔约各国应以统一、公正和合理的方式实施本条第一款所述的法令、条例、判决和决定。(乙)为了能够特别对于有关海关事项的行政行为迅速进行检查和纠正，缔约各国应维持或尽快建立司法的、仲裁的或行政的法庭或程序。这种法庭或程序应独立于负责行政实施的机构之外，而它们的决定，除进口商于规定上诉期间向上级法院或法庭提出申诉以外，应由这些机构予以执行，并作为今后实施的准则；但是，如这些机构的中央主管机关有充分理由认为它们的决定与法律的既定原则有抵触或与事实不符，它可以采取步骤使这个问题经由另一程序加以检查。(丙)如于本协定签订之日在缔约国领土内实施的事实上能够对行政行为提供客观公正的检查，即使这个程序不是全部或正式地独立于负责行政实施的机构以外，本款(乙)项的规定，并不要求取消它或替换它。实施这种程序的缔约国如被请求，应向缔约国全体提供有关这种程序的详尽资料，以便缔约国全体决定这种程序是否符合本项规定的要求。”
⑧“贸易制度的实施(C)透明度”对法律透明度作出了明确的承诺规定：“1.中国承诺只执行已公布的、且其他WTO成员、个人和企业可容易获得的有关或影响货物贸易、服务贸易、TRIPS或外汇管制的法律、法规及其他措施。此外，在所有有关或影响货物贸易、服务贸易、TRIPS或外汇管制的法律、法规及其他措施实施或执行前，应请求，中国应使WTO成员可获得此类措施。在紧急情况下，应使法律、法规及其他措施最迟在实施或执行之时可获得。2.中国应设立或指定一官方刊物，用于公布所有有关或影响货物贸易、服务贸易、TRIPS或外汇管制的法律、法规及其他措施，并且在其法律、法规或其他措施在该刊物上公布之后，应在此类措施实施之前提供一段可向有关主管机关提出意见的合理时间，但涉及国家安全的法律、法规及其他措施、确定外汇汇率或货币政策的特定措施以及一旦公布则会妨碍法律实施的其他措施除外。中国应定期出版该刊物，并使个人和企业可容易获得该刊物各期。3.中国应设立或指定一咨询点，应任何个人、企业或WTO成员的请求，在咨询点可获得根据本议定书第2条(C)节第1款要求予以公布的措施有关的所有信息。对此类提供信息请求的答复一般应在收到请求后30天内作出。在例外情况下，可在收到请求后45天内作出答复。延迟的通知及其原因应以书面形式向有关当事人提供。向WTO成员作出的答复应全面，并应代表中国政府的权威观点。应向个人和企业提供准确和可靠的信息。”
⑨《中华人民共和国加入议定书》第2条规定：“1.中国应设立或指定并维持审查庭、联络点和程序，以便迅速审查所有与《1994年关税与贸易总协定》(‘GATT1994’)第10条第1款、GATS第6条和《TRIPS协定》相关规定所指的法律、法规、普遍适用的司法决定和行政决定的实施有关的所有行政行为。此类审查庭应是公正的，并独立于被授权进行行政执行的机关，且不应对审查事项的结果有任何实质利害关系。2.审查程序应包括给予受须经审查的任何行政行为影响的个人或企业进行上诉的机会，且不因上诉而受到处罚。如初始上诉权需向行政机关提出，则在所有情况下应有选择向司法机关对决定提出上诉的机会。关于上诉的决定应通知上诉人，作出该决定的理由应以书面形式提供。上诉人还应被告知可进一步上诉的任何权利。”
⑩《行政复议法》第7条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：(一)国务院部门的规定；(二)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；(三)乡、镇人民政府的规定。前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。”
(11)《服务贸易总协定》第29条“关于本协定项下提供服务的自然人流动的附件”规定：“1.本附件在服务提供方面，适用于影响作为一成员服务提供者的自然人的措施，及影响一成员服务提供者雇用的一成员的自然人的措施。2.本协定不得适用于影响寻求进入一成员就业市场的自然人的措施，也不得适用于在永久基础上有关公民身份、居住或就业的措施。3.依照本协定第三部分和第四部分的规定，各成员可就在本协定项下提供服务的所有类别的自然人流动所适用的具体承诺进行谈判。应允许具体承诺所涵盖的自然人依照该具体承诺的条件提供服务。4.本协定不得阻止一成员实施对自然人进入其领土或在其领土内暂时居留进行管理的措施，包括为保护其边境完整和保证自然人有序跨境流动所必需的措施，只要此类措施的实施不致使任何成员根据一具体承诺的条件所获得的利益丧失或减损。”
(12)《中华人民共和国服务贸易具体承诺减让表》“水平承诺”具体包括：“(a)对于在中华人民共和国领土内已设立代表处、分公司或子公司的——WTO成员的公司的经理、高级管理人员和专家等高级雇员，作为公司内部的调任人员临时调动，应允许其入境首期停留3年；(b)对于被在中华人民共和国领土内的外商投资企业雇佣从事商业活动的WTO成员的公司的经理、高级管理人员和专家等高级雇员，应按有关合同条款规定给予其长期居留许可，或首期居留3年，以时间短者为准；(c)服务销售人员——即不在中华人民共和国领土内常驻、不从在中国境内的来源获得报酬、从事与代表——服务提供者有关的活动、以就销售该提供者的服务进行谈判的人员，如：(a)此类销售不向公众直接进行，且(b)该销售人员不从事该项服务的供应，则该销售人员的入境期限为90天。”
(13)《公安机关办理行政案件程序规定》第193条规定：“对外国人拘留审查时间，不得超过一个月；对于案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长一个月；对外国人监视居住时间，不得超过三个月，对于案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长至六个月；对无法立即遣送出境，释放后无法保证安全的，经省级公安机关批准，拘留审查和监视居住时间可延长至国籍认定并被遣送出境为止。”
(14)《立法法》第8条规定：“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制的措施和处罚，只能制定法律。”第9条规定：“全国人大及其常委会可以授权国务院根据实际需要，对部分事项先制定行政法规，但有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制公民自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”《行政处罚法》第9条第2款规定：“限制人身自由的行政处罚，只能由法律规定。”
(15)《往来港澳管理办法》第26条规定：“持用伪造、涂改等无效的或者冒用他人的前往港澳通行证，往来港澳通行证，港澳同胞回乡证，入出境通行证的，除可以没收证件外，并视情节轻重，处以警告或5日以下拘留”；第27条规定：“伪造、涂改、转让前往港澳通行证，往来港澳通行证，港澳同胞回乡证，入出境通行证的，处10日以下拘留”；第28条：“编造情况，提供假证明，或者以行贿等手段，获取前往港澳通行证，往来港澳通行证，港澳同胞回乡证，入出境通行证，情节较轻的，处以警告或5日以下拘留”。
(16)《边防检查条例》第14条规定：“边防检查站认为必要时，可以对出境、入境的人员进行人身检查。人身检查应当由两名与受检人员同性别的边防检查人员进行”；第15条：“出境、入境的人员有下列情形之一的，边防检查站有权限制其活动范围，进行调查或者移送有关机关处理：(一)有持用他人出境、入境证件嫌疑的；(二)有持用伪造或者涂改的出境、入境证件嫌疑的；(三)国务院公安部门、国家安全部门和省、自治区、直辖市公安机关、国家安全机关通知有犯罪嫌疑的；(四)有危害国家安全、利益和社会秩序嫌疑的”。
(17)《公安部关于妨害国(边)境管理犯罪案件立案标准及有关问题的通知》规定：“偷越国(边)境，具有下列情形之一的，应当立案侦查：(1)偷越国(边)境3次以上，屡教不改的；(2)实施违法行为后偷越国(边)境的；(3)在偷越国(边)境时对执法人员施以暴力、威胁手段的；(4)造成重大涉外事件和恶劣影响的；(5)有其他严重情节的。”
(18)《外国人入出境法实施细则》第49条规定：“本章规定的各项罚款、拘留处罚，也适用于协助外国人非法入境或出境、造成外国人非法居留或者停留、聘雇私自谋职的外国人、为未持有效旅行证件的外国人前往不对外国人开放的地区旅行提供方便的有关责任者。”
(19)《行政许可法》第15条规定：“地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。”
(20)《外国人入出境法》第29条规定：“违反本法规定，非法入境、出境的，在中国境内非法居留或者停留的，未持有效旅行证件前往不对外国人开放的地区旅行的，伪造、涂改、冒有、转让入境、出境证件的，县级以上公安机关可以处以警告、罚款或者10日以下的拘留处罚；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《外国人入出境法实施细则》第40条规定：“对非法入出中国国境的外国人，可以处1000元以上、10000元以下的罚款，或者处3日以上、10日以下的拘留，也可以并处限期出境或者驱逐出境；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
(21)《公民出入境法》第14条规定：“对违反本法规定，非法出境、入境，伪造、涂改、冒用、转让出境、入境证件的，公安机关可以处以警告或者十日以下的拘留处罚；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《公民出入境法实施细则》第23条规定：“持用伪造、涂改等无效证件或者冒用他人证件出境、入境的，除收缴证件外，处以警告或者5日以下拘留；情节严重，构成犯罪的，依照《全国人民代表大会常务委员会关于严惩组织、运送他人偷越国(边)境犯罪的补充规定》的有关条款的规定追究刑事责任。”
(22)《护照法》第4条规定：“普通护照由公安部出入境管理机构或者公安部委托的县级以上地方人民政府公安机关出入境管理机构以及中华人民共和国驻外使馆、领馆和外交部委托的其他驻外机构签发。外交护照由外交部签发。公务护照由外交部、中华人民共和国驻外使馆、领馆或者外交部委托的其他驻外机构以及外交部委托的省、自治区、直辖市和设区的市人民政府外事部门签发。”
(23)《边防检查条例》第42条规定：“被处罚人对边防检查站作出的处罚决定不服的，可以自接到处罚决定书之日起15日内，向边防检查站所在地的县级公安机关申请复议，有关县级公安机关应当自接到复议申请书之日起15日内作出复议决定，被处罚人对复议决定不服的，可以自接到复议决定书起15日内，向人民法院提起诉讼。”
(24)《公民出入境法》第15条规定：“受公安机关拘留处罚的公民对处罚不服的，在接到通知之日起15日内，可以向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关作出最后的裁决，也可以直接向当地人民法院提起诉讼。”《外国人入出境法》第29条规定：“受公安机关罚款或者拘留处罚的外国人，对处罚不服的，在接到通知之日起15日内，可以向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关作出最后的裁决，也可以直接向当地人民法院提起诉讼。”
(25)《行政复议法》第30条规定：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”
(26)《行政复议法》第14条规定：“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。”第42条规定：“本法施行前公布的法律有关行政复议的规定与本法的规定不一致的，以本法的规定为准。”
(27)《行政强制法》第10条规定：“行政强制措施由法律设定。尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除本法第9条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施。法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。”第11条规定：“法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的，行政法规、地方性法规不得作出扩大规定。”
(28)《公民出入境法》第2条规定：“中国公民凭国务院主管机关及其授权的机关签发的有效护照或者其他有效证件出境、入境，无需办理签证。”第6条规定：“中国公民因公务出境，由派遣部门向外部或者外交部授权的地方外事部门申请办理出境证件。”第7条规定：“海员因执行任务出境，由港务监督局或者港务监督局授权的港务监督办理出境证件。”第12条规定：“因公务出境的中国公民所使用的护照由外交部或者外交部授权的地方外事部门颁发，海员证由港务监督局或者港务监督局授权的港务监督颁发，因私事出境的中国公民所使用的护照由公安部或者公安部授权的地方公安机关颁发。中国公民在国外申请护照、证件，由中国驻外国的外交代表机关、领事机关或者外交部授权的其他驻外机关颁发。”
(29)《护照法》第4条规定：“普通护照由公安部出入境管理机构或者公安部委托的县级以上地方人民政府公安机关出入境管理机构以及中华人民共和国驻外使馆、领馆和外交部委托的其他驻外机构签发。外交护照由外交部签发。公务护照由外交部、中华人民共和国驻外使馆、领馆或者外交部委托的其他驻外机构以及外交部委托的省、自治区、直辖市和设区的市人民政府外事部门签发。”
(30)《公民出入境法》第5条规定：“市、县公安局对出境申请应当在30天内，地处偏僻、交通不便的应当在60天内，作出批准或者不批准的决定，通知申请人。”《护照法》第6条规定：“公安机关出入境管理机构应当自收到申请材料之日起十五日内签发普通护照；对不符合规定不予签发的，应当书面说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。在偏远地区或者交通不便的地区或者因特殊情况，不能按期签发护照的，经护照签发机关负责人批准，签发时间可以延长至三十日。”
(31)《公民出入境法》第8条规定：“有下列情形之一的，不批准出境：(一)刑事案件的被告人和公安机关或者人民检察院或者人民法院认定的犯罪嫌疑人；(二)人民法院通知有未了结民事案件不能离境的；(三)被判处刑罚正在服刑的；(四)正在被劳动教养的；(五)国务院有关主管机关认为出境后将对国家安全造成危害或者对国家利益造成重大损失的。”
(32)《护照法》第13条规定：“申请人有下列情形之一的，护照签发机关不予签发护照：(一)不具有中华人民共和国国籍的；(二)无法证明身份的；(三)在申请过程中弄虚作假的；(四)被判处刑罚正在服刑的；(五)人民法院通知有未了结的民事案件不能出境的；(六)属于刑事案件被告人或者犯罪嫌疑人的；(七)国务院有关主管部门认为出境后将对国家安全造成危害或者对国家利益造成重大损失的。”第14条规定：“申请人有下列情形之一的，护照签发机关自其刑罚执行完毕或者被遣返回国之日起6个月至3年以内不予签发护照：(一)因妨害国(边)境管理受到刑事处罚的；(二)因非法出境、非法居留、非法就业被遣返回国的。”
(33)《往来港澳办法》第8条规定：“有下列情形之一的，可以申请短期前往香港、澳门：(一)香港、澳门有定居的近亲属，须前往探望的；(二)直系亲属或者近亲属是港澳同胞，必须由内地亲人去香港、澳门会亲的；(三)归国华侨的直系亲属，兄弟姐妹和侨眷的直系亲属不能回内地探亲，必须去香港、澳门会面的；(四)必须去香港、澳门处理产业的；(五)有其他特殊情况，必须短期去香港、澳门的。”
(34)《往来港澳工作规范》第1条(二)规定：“内地居民申请往来港澳通行证和签注，须符合下列条件之一：1.探亲。探望在香港或者澳门定居、就学或者就业的亲属。‘亲属’是指：配偶，父母或者配偶的父母，子女，兄弟姐妹。申请人的配偶、子女可随同申请。2.商务。(1)受单位派遣赴香港或者澳门商务。(2)个体工商户经营者赴香港或者澳门商务。(3)驾驶往返内地与香港或者澳门专用交通工具人员。3.团队旅游。参加国家旅游局指定旅行社组织的团队赴香港或者澳门旅游。4.个人旅游。经批准开办常住居民个人赴香港或者澳门旅游。5.其他。(1)因治病、奔丧、诉讼、应试、处理产业、学术交流等特殊事由申请赴香港或者澳门。(2)在澳门就学、就业的内地居民申请赴香港。6.逗留。经香港或者澳门有关部门批准在香港或者澳门就学、就业、培训的人员及其亲属。”
(35)《往来港澳办法》第7条规定：“有下列情形之一的，可以申请前往香港，澳门定居：(一)夫妻一方定居香港、澳门，分居多年的；(二)定居香港、澳门的父母年老体弱，必须由内地子女前往照料的；(三)内地无依无靠的老人和儿童须投靠在香港、澳门的直系亲属和近亲属的：(四)定居香港、澳门直系亲属的产业无人继承，必须由内地子女去定居才能继承的；(五)有其他特殊情况必须去定居的。”《前往港澳定居工作规范》规定：“依据《暂行管理办法》的规定，符合下列情形之一的可申请前往港澳地区定居：(一)夫妻一方定居香港、澳门，分居多年的；(二)定居香港、澳门的父母年老体弱，必须由内地子女前往照料的；(三)内地无依无靠的老人和儿童须投靠在香港、澳门的直系亲属和近亲属的；(四)定居香港、澳门直系亲属的产业无人继承，必须由内地子女去定居才能继承的；(五)有其他特殊情况必须去香港、澳门定居的。上述第一款中申请人需同港澳居民有合法婚姻关系；受批准赴港澳地区定居的，可携带一名14岁以下的子女同行。第二款中申请人需年满18岁、不满60岁；父母均需年满60岁，一方或双方定居港澳地区，身边确无子女照顾。第三款中‘老人’指60岁以上，子女均不在内地定居，身边无人照料的内地居民；‘儿童’指父母均不在内地定居或父母双亡的14岁以下内地居民。第四款指港澳居民身边无直系亲属，去世后，需内地子女赴港澳地区定居继承产业。对多人共同享有继承权的，只受理一人赴港澳地区定居继承遗产的申请。第五款指有特殊理由确需赴港澳地区定居的。以上‘直系亲属’指父、母、子、女、(外)祖父母、(外)孙子女；‘近亲属’指兄弟姐妹。”
(36)《外国人入出境法》第29条规定：“受公安机关罚款或者拘留处罚的外国人，对处罚不服的，在接到通知之日起十五日内，可以向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关作出最后的裁决，也可以直接向当地人民法院提起诉讼。”《出境入境边防检查条例》第42条规定：“被处罚人对边防检查站作出的处罚决定不服的，可以自接到处罚决定书之日起15日内，向边防检查站所在地的县级公安机关申请复议，有关县级公安机关应当自接到复议申请书之日起15日内作出复议决定，被处罚人对复议决定不服的，可以自接到复议决定书起15日内，向人民法院提起诉讼。”
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