我国农村基础设施投资的变迁（1950-2006年），本文主要内容关键词为：基础设施论文,农村论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
人类社会离不开公共事业，基础设施是一种以满足社会公共需要为目的的综合性产业部门或生产部类。农村基础设施的改善是农业现代化的必要条件。
世界各国的经验表明，要实现农业的现代化，必须要有强大的、发达的和完善的现代农村基础设施与之相配套。而基础设施建设是社会剩余产品或资金分配与使用的一个方面，是社会再生产过程的组成部分，致力于农村基础设施建设是政府的职能之一。各级政府的财政投入、政府对基础设施建设的政策组织是完善农村基础设施的关键环节。
由于基础设施是为国民经济正常运转提供公共服务的多种物质技术条件的总和。农村基础设施的要素和概念的内涵，随着农业的不断发展和社会生产力的提高而发展充实。农村基础设施的需求总量并不等于农业部门对它的需求总量，而应该包括农产品生产部门的需求总量、加上工业品部门的派生需求量或间接需求量、加上农村基础设施的自我需求量、加上社会其他基础设施对它的派生需求量。这就导致农村基础设施的多种内涵相互交错，目前难以对它的最优投资数量、投资规模、布局等做出精确的数量分析和估计。
顾及已有的数据和资料，本文对农村基础设施的历史研究主要通过农村基本建设投资在国家固定资产投资中的比重（包含农田水利建设投资、县乡公路建设投资、能源通讯设施投资和文教服务设施投资等方面）的文字阐述和可能得到的数字统计分析相结合来进行。概括回顾半个世纪以来我国农村基础设施投资的历史，重点考察直接生产领域（如农田水利、能源）和与生产关系密切的领域（如电力、交通、通讯、房屋）的投资比重和政策体制。
一、农村基础设施投资在国家固定资产投资中的比重（1950-2000年）
出于基础设施的公共服务性质，它的投资，包括农村基础设施的投资主要是由政府和各类经济组织实施和推进的。在1978年以前特别是计划经济时期尤其如此，在1978年以后向市场经济体制转化的过程中也基本如此。
（一）国民经济恢复和计划经济时期（1950-1980年）
1950-1980年代是我国工业化起步和奠基的时期。城市化水平很低，工业基础薄弱，农村基础设施相对而言更为落后。在计划经济体制下，农村基础设施建设投资全部来源于国家和农村集体经济组织，投资数量和比重都很有限。尽管毛泽东曾提出“农、轻、重”的发展次序和“以农业为基础，工业为主导”的发展方针，但是在工业化的起步阶段，这一发展次序在实践中难以落实。各个时期国家对农业基本建设投入在基本建设投资总额中的比重一直在20%以内，大部分年度在10%左右。其中比重最高的年度为1963-1965年经济调整时期的17.7%，其中1963年最高为23%。达到这一水平是接受3年经济困难教训与经济调整的结果。
具体情况为：
1953至1955年，农业、轻工业和重工业在基本建设投资中的比例分别为6.24%，5.86%，31.97%。1955年，毛泽东总结了第一个五年计划前3年建设的经验，研究了国外社会主义建设的历史之后，他在《论十大关系》的报告中第一次提出关于重工业和轻工业、农业关系问题的新思想。他指出：“我们现在的问题，就是还要适当地调整重工业和农业、轻工业的投资比例，更多地发展农业、轻工业。”“农业、轻工业投资的比例要加重一点。”第一个五年计划执行的结果，农业、轻工业和重工业的投资占基本建设投资的比重分别是7.1%、6.4%和36.2%。其中，1956年和1957年分别为：农业占7.7%、轻工业占6.1%和重工业占37.8%，后两年比前三年农、轻、重的投资比例都有所提高，其中农业增加的比重更高一些。这一结果是由于压缩了非生产性投资和国防投资。
第一个五年计划期间，1953、1955年农业丰收，第二年的“日子好过”，各项经济工作都比较好安排；1954年农业歉收，第二年工业发展速度、财政收入和基本建设规模都受影响。回顾新中国的建设历程，1959年毛泽东提出：过去安排计划的次序是重轻农，今后恐怕要倒过来。根据毛泽东的意见，1961年中共中央提出，计划工作要按照农业、轻工业、重工业的次序做好综合平衡。第二个五年计划执行的结果，农业基本建设投资比重上升，达到11.3%，比“一五”计划时期提高59%。由于3年“大跃进”中钢铁、煤炭等原材料工业和机械制造业投资额增长较快，重工业的基本建设投资比重提高到54%，轻工业的投资比重保持“一五”计划时期6.4%的水平。
1961-1965年的国民经济调整时期，保障吃、穿等日常生活的基本需求，保证市场供应成为经济工作的首要问题。农业基本建设投资比重明显增加，3年投资74.46亿元，由于同期大幅度压缩基本建设投资，农业投资所占比重上升，达到基本建设总投资的17.06%。其中1963年最高，达到23%。经过这5年的调整，农业与国民经济的关系趋于协调。
编制第三个五年计划时（1966-1970年），国内外形势的变化导致“备战、备荒、为人民”成为各项工作的方针，经济建设中则强调国防军工等重工业的发展。当时把农业、国防比作两个“拳头”，把重工业比作“屁股”，认为“要使拳头有劲，屁股就要坐稳”。计划执行结果，农业基本建设投资比重降为10.7%。“三五”、“四五”、“五五”计划期间，农业投资比重一直保持在10%左右。1970年到1980年，农业的基本建设投资比重没有多少增减，1980年降为9.3%。①
这一时期国家对农业的财政支持，主要用于整修和治理大江大河、兴修农田水利、发展农用工业（大部分计入工业投资）、兴办农业科研和推广事业。②其中支农工业投资情况详见表1。
同时，农业集体经济组织在农村基础设施建设的资金和劳动投入方面发挥了重要作用。其不仅是国家农业投资的主要承办方，而且大批中小型农田水利工程是由集体经济直接出工出资，以“大跃进”和“农业学大寨”的群众运动方式推动完成的。
（二）市场化改革时期（1981-2000年）
20世纪80年代，我国的工业体系已初步建设起来，工业化进程逐步转入中级阶段。但是，工业化的进展并没有使农业基本建设投资比重下滑的态势得以逆转。相反，“六五”时期(1981-1985)农业投资在全社会投资中的比重为8.7%，其中基本建设投资的比重为2.3%；“七五”时期投资比重继续下滑到5%，其中基本建设投资的比重下滑为1.5%。“六五”、“七五”两个计划时期每年农业基本建设投资绝对值比70年代末还有所减少。第七个五年计划(1986-1990)期间，全社会基本建设投资7 349.09亿元，其中用于农业的110.13亿元，年平均增长速度仅3.4%，相当于同期全社会投资年平均增长速度15%的1/5强。占全社会基本建设投资的比重由六五时期的2.3%下降至1.5%。80年代以前，我国用于农业的基本建设投资为772亿元，平均每年增长11.9%，略高于同期全部基本建设投资增长10.6%的速度；农业投资比重在7%与18%之间跳动，落差为11个百分点；③1979、1980年的农业基本建设投资额分别为22.44亿元和24.96亿元；而1981-1990年年均农业基本建设投资不足21亿元。也就是说，20世纪80年代对农业基本建设投资不仅相对值下降，而且绝对值也在下降。其中被视为农业命脉的水利建设投资，1985-1990年的“七五”时期为119亿元，在基本建设投资中的比重仅1.6%，比80年代以前的28年平均比重下落5个百分点，比“六五”时期也减少1个百分点。但是在这一时期，由于基础设施投资效应滞后的特点，这个问题被家庭联产承包制所带来的农业产量增长较快掩盖了。
进入20世纪90年代，农业投资主体进一步多元化，利用外资明显增加，促进了优质高效农业的发展；农民个人投资有所增长，但主要用于住房、运输业和工业。如1989年农村个人固定资产投资总额892亿元，其中用于房屋建筑占89%，购买固定资产中的生产资料只占11%。农业生产发展的基础设施处于不断削弱的趋势中。原有基础设施老化、危化日益突出。④
根据中国农业综合生产能力研究课题组的分析和林后春1995年的不完全匡算⑤，当时估计2000年我国主要农村基础设施最低投资需求（包括农村能源设施和农村环保设施等）总量约为6000-6300亿元左右，约占同期全社会固定资产投资总额的1/4左右。实际上这一年农林牧渔业的基本建设投资为360.93亿元，占全国基本建设投资的比重为2.7%。尽管这一数字未明确包括农村能源设施和农村环保设施的投资，也可见其与最低投资需求的差距之大（详见表2）！⑥
农村基础设施投资比重下降的趋势于“九五”时期(1996-2000)开始扭转。这5年的农业基本建设投资的绝对额由“八五”时期的257.93亿元猛增至1150.50亿元，增长了3倍以上，占全部基本建设投资的比重也改变了1980年以来的一路走低的态势，回升到2.0%。具体来看，农业基本建设投资比重的明显反弹发生在1999年。在这一年，农业基本建设投资比重一反1985-1998年农业基本建设投资比重长达13年徘徊于2%以下的局面，升至2.4%。而且，根据《中国固定资产投资统计数典(1950-2000)》一书所注，自1993年起，农业基本建设投资统计中开始不包括水利投资，水利业投资被统计在地质普查和勘探业（详见表3），也就是说，如果统计口径与1993年以前相同，这一比重还要高些。⑦
这一反弹的出现，是与1998年我国遭遇水灾、损失严重分不开，也来自亚洲金融危机后我国实施了积极财政政策。
综合半个世纪的农村基本建设投资可以看出，投资的绝对额呈逐步增加的趋势。其中尤其以1996-2000年增加的幅度最大，由257.93亿元猛增至1150.5亿元；占基本建设投资总额的比重也增加了近1倍，由1.1%增加至2.0%。但是就农村基础设施投资占基本建设总投资的比重来看，半个世纪中最高点为1963-1965年调整时期，为7.6%。这一时期不仅所占的比重最高，而且农村基础设施投资的固定资产交付使用率也最高，为87.2%。这是经过3年经济困难，痛定思痛的结果！此后比重呈下降的趋势。1980年以后，依靠改革农业生产体制调动农民积极性促进农产品丰富起来之后，随着大部分地区村镇集体经济的衰落或消亡，农村基础设施建设存在被漠视的趋向。1998年以后，农业基本建设投资明显回升是严重水灾造成惨重损失的结果。不论是计划经济时期的1963-1965年调整，还是改革以来的1998-2000年，这两个投资幅度增长较大的年度的情况都表明，农村基础设施投资较大幅度增加的原因有相仿之处：都是在遭受严重灾害之后，不得不采取的被动调整措施。详见表1和图1、图2、图3。
二、基础设施成为新农村建设的首要需求
20世纪后半叶，农村基础设施建设投资的历程反映，尽管随着国民经济的发展，投资的绝对值在不断上升，但是投资的比重不仅没有上升，而且有下降的趋势。分阶段看，投资比重一时呈上升趋势往往来源于遭受灾害后的被动应对，缺少顺应反哺农村增加基础设施投资的长远规划。随着农村集体经济的比重下降甚至消失，相当部分农村存在基础设施建设和管理承办者缺位的问题，以至农村环境水平不仅没有进步反而在倒退。
21世纪初，“十五”计划时期以来，尽管国家不断加大了对农村基础设施建设的投入，但由于历史欠账太多，农村基础设施落后的状况仍然没有大的改观。2000-2004年期间，各级财政用于支持农村税费改革的资金累计达到1 600亿元，其中中央财政承担了1171亿元，占73%。财政部统计显示，“十五”期间中央财政的支农资金年均增长17%。但从财政支农资金占财政支出比重看，国家财政用于农业的支出占财政总支出的比重呈下降状态，据统计资料，“六五”时期为8.69%，“七五”时期为9.38%，“八五”时期为9.75%，“九五”时期为9.29%，而2001-2004年为8%左右。政府财政对农业的支持总量仍是低水平的，城乡财政资源配置不对称的状况没有彻底改观。按照《农业法》规定，财政每年对农业投入的增长幅度应高于其经常性收入的增长幅度，但由于缺乏必要的监督和有效的执行手段，许多地方都做不到。一些欠发达地区为了在地方人大会议上通过财政预算方案，虚列农业支出，造成地方财政支农支出预算中存在很大偏差和水分。国家审计署2004年对50个县财政支农资金审计调查结果表明，有40个县共虚增支农投入5.35亿元，占财政支农资金投入总额的10.8%。例如，根据湖北省某县财政支援农业生产支出数字除了每年近20%的上级拨款外，剩余的80%是虚数。⑧政府财政用于农业的公共投资占财政支出的比例低，致使大量农用水利设施年久失修，农村公共用品供给严重不足。
根据国务院发展研究中心《推进社会主义新农村建设研究》课题组2006年在全国范围内涉及17省（市、区）、20个地级市、57个县（市）、166个乡镇、2749个村庄的调查⑨，迫切需要解决的问题选择比例由高到低依次是文化建设(82.7%)、修路(79.5%)、医疗网点(67.7%)、垃圾收集(66.5%)、厕所改造(64.2%)、饮水(62.3%)、污水处理(58.2%)、建沼气(55.6%)和用电(38.6%)。各地区认可程度的排序情况有类似性。例如，除河北以外，其它16个地区均把文化建设认可为最迫切需要解决的问题，或仅次于最迫切需要解决的问题。这9项问题都涉及到基础设施投资问题。各个地区有共同的迫切要求。村庄的基础设施和公共服务是农民生产生活的基本条件。从调查的结果看。多数农村对基础设施和公共服务的需求远未满足。突出的问题为：1.村庄道路状况参差不齐。饮水困难的问题尤为突出；2.农村环境污染形势严峻，被调查地区平均41%的村庄有环境污染问题。50%的村有污水和垃圾污染问题。存在环境污染问题的村庄的比例没有明显的地区特征和经济发展状况特征，东、中、西部各地区的农村都有比较严重的环境污染情况。例如浙江、贵州、湖南有环境污染问题的村庄比例分别为61%、61%和56%。青海和内蒙古的比例要低些，为17%-18%。从污染源看，主要是污水和垃圾，其次是河道欠治理。50%的村所遭受的环境污染主要来源是污水和垃圾；该情况东、中、西部各地区基本一致；3.农村公共文化薄弱。文化设施普遍较差，被调查地区53%的村庄在近几年里有过公共文化娱乐活动。
又据对河北省经济状况属于中间偏下的清苑县李罗侯村2006年的调查，李罗侯村近年的人均纯收入虽然上升得缓慢，但毕竟还是在上升。据村委会的统计，2006年李罗侯村人均纯收入达3000多元，大多数农户的生活已经没有大问题。但是，与此相反的是，在村庄的基础设施方面却存在诸多问题，有的方面甚至在退步，不要说与国家近年的经济社会的发展不相协调，就是与本村农户经济的进步也不相协调。主要问题包括：1、村内道路问题；2、村内自来水问题；3、卫生问题（厕所、猪圈、垃圾、工业污染、村容村貌等）。许多村庄出现了舍弃村内的旧房屋向村外发展，致使村内出现很多荒芜院落的现象。由于许多村集体没有企业，没有收入，村委会对存在的问题无力解决。⑩
相反，在那些建设新农村方面取得成就的典型示范村庄，主要投资正是用在基础设施建设上。北京市正逐渐加大郊区建设的比重。2005年城市与郊区建设比重为1:1，2006年为1:1.1，郊区建设已超过市区。以北京市的新村建设试点村平谷县镇罗营镇玻璃台村为例。该村自2004年秋起，用3年多时间，已建设成为一个规划合理、基础设施完备、居住环境优美的花园式新农村。独特的环境和良好的设施吸引了大批北京居民到新村做客，节假日来旅游还要预订。这个村庄的投资主要用于改善基础设施。以2006年村资金收支为例（详见表4）：当年政府拨款6225603元，上年结余3303 712元，加上零星收入，总计收入9746505元；当年资金支出共计9083652元，其中基础设施建设7352983元，另有在建工程1139574元，二项合计8492557元，占支出总额的93%以上。另外农民贷款改建住宅和客房，全村67个农户，除1户未借贷外，其余66户平均借贷15-20万元，至2006年底，全部还清贷款的5户，其余大部还贷在借贷额的1%-7.5%之间。贷款主要用于改建住宅和接待用客房（详见表5）。
种种情况表明，新农村建设的核心是农村基础设施，农民和基层干部迫切需要的也是改善农村基础设施。推进新农村建设，必须大幅度增加农村中小型公共基础设施建设投入。
农村基础设施投资主要依靠政府和各类经济组织大幅度增加对农村中小型公共基础设施建设投入，重点支持与农业生产和农民增收关系密切的人畜饮水、乡村道路、农村水电、农村沼气、草场围栏等农村中小型基础设施建设，改善农村公共服务水平。
三、农村基础设施投资需要得力的承接和管理
农村基础设施体现的是公共政策价值取向的公共利益。而公共利益体现的是集体利益，不是某个狭隘或专门行业的利益。公共利益基于这样一种思想，即公共政策应该最终提高大多数人的福利，而不只是少数人的福利。(11)公共利益的这种属性在实现过程中往往会遭遇种种显性或隐性的屏障。譬如对部分人利益的忽略影响公共利益实现的真实与完整；公众偏好伪装影响公共利益的可信度；政府利益侵占公众利益的实现空间；利益表达渠道不畅导致公共利益整合受阻；政府回应的不足影响公众对利益表达的参与；公共利益词语叙述中的语义偏离等等。(12)
为了克服实现公共利益的种种屏障，农村基础设施的投资不仅要保障资金来源，还要有得力的组织承接、合理规划，并与农村金融支持和村民关注相结合。投资形成的经济实体要有明确的产权归属和管理。人民公社体制消亡之后，目前，全国乡镇和村两级集体经济实力相差悬殊，多数村庄的集体经济收入微薄。在国务院发展研究中心《推进社会主义新农村建设研究》课题组2006年调查的2 749个村庄中，近一半村庄集体收入低于5万元；近60%的村庄低于10万元；高于50万元的村占22.6%；高于100万元的村占16%。村级集体经济收入的平均值为190.8万元。剔除少量超过1亿元收入的特殊样本后，调整后的集体经济总收入平均水平为79.2万元。东、中、西部集体经济实力差距明显。西部、中部各有91.4%、75.9%的村庄收入在10万元以下，而东部有近60%的村庄集体收入在10万元以上。西部和中部集体收入高于100万元的村庄分别占比为3.9%和1.2%，而东部这一比值为33%。(13)
集体经济的衰弱，导致农民的分散状态是空前的，不仅共同的生产瓦解了，甚至共同的生活也在消失。据调查，目前我国中部农村社会高度地“原子化”了，严重的和更加严重的社会问题悄悄地蔓生着，甚至有观点认为当前农村已经出现了“伦理性危机”。(14)在“以县为主”的财政体系下，某些基础设施有所改善。但是农村的事情既不可能也不应该都由农民办，都由政府办也办不好。以县域管理为主的体制在实际操作过程中，过度依赖政府包办，明显忽视农民合作与自治的价值，如果不能扭转这个倾向，很可能导致严重的社会经济后果，危及小农社会的持续健康发展，也不可能使基础设施投资“可持续建设”。
在小农的社会中无论建立怎样的合作体系，都需要以农民的社区为基础。没有社区的有力支持，在以规模细小的承包制为基础的小农环境中，现代化基础设施即使有了初步建设，也是很难维持与发展的。因此，村民组织、村集体经济，以及在村和县之间的乡镇一级组织对于农村基础设施的合理规划与建设、有效与完善的管理，均是至关重要的。
注释：
①此部分数字见国家统计局固定资产投资统计司编《1950-1985中国固定资产投资统计资料》，中国统计出版社1988年版，第78、97页。其中农业基本建设投资包括水利和气象投资额。
②从支农工业方面看，重工业包括的范围较广，其中农机、化肥、农药三个行业是专为农业服务的，用于这方面的投资实际上等于用于农业。自从1962年明确提出把工业部门的工作转移到以农业为基础的轨道上来以后，用于农机、化肥、农药的投资占工业投资的比重由“一五”计划时期的2.9%，大幅度地增长到“四五”计划时期的9.8%和“五五”计划时期的8.7%。占总投资的比重，相应地由1.25%上升到5.43%和4.58%。1958-1985年间，支农工业投资856亿元，在工业基本建设中所占比重平均为6.5%，其中以“四五”时期最高，为9.8%；以“一五”和“六五”时期最低，为2.9%。“七五”时期支农工业投资72亿元，年平均增长速度不足0.1%，投资比重进一步下降为1.9%。
③关锐捷主编：《半个世纪的中国农业》，南方日报出版社1999年版，第132页。
④国家计委投资研究所、国家统计局投资统计司编：《1991中国投资报告》，中国计划出版社1991年版，第20-21、46页。
⑤参见林后春《农业基础设施的供给与需求》，载《中国社会科学》1995年第4期。
⑥国家统计局固定资产投资统计司编：《中国固定资产投资统计数典(1950-2000)》，中国统计出版社2002年版，第121页。此部分农业基本建设投资额统计与前引《1950-1985中国固定资产投资统计资料》中数字相比较，不包括水利和气象投资额。
⑦参见国家统计局固定资产投资统计司编《中国固定资产投资统计数典(1950-2000)》，第153页注。
⑧转引自李剑阁主编《中国新农村建设调查》，上海远东出版社2007年版，第174页。
⑨国务院发展研究中心《推进社会主义新农村建设研究》课题组：《新农村调查——走进全国2749个村庄》，载《中国经济报告》2007年第7期，《改革》2007年第6期。
⑩朱文强：《我国农村经济社会协调发展问题初探——以李罗侯村村庄基础设施建设方面的问题为例》，研讨会议论文。
(11)（美）E.R.克鲁斯克、B.M.杰克逊：《公共政策词典》，上海远东出版社1992年版，第30、31页。
(12)参见刘伟忠《论公共政策之公共利益实现的困境》，载《中国行政管理》2007年第8期，转载自《新华文摘》2007年第18期网络版。
(13)国务院发展研究中心《推进社会主义新农村建设研究》课题组：《新农村调查——走进全国2749个村庄》，载《中国经济报告》2007年第3期。
(14)参见熊万胜《人民公社体制是如何消亡的》，载《三农中国》2007-09-23网络版。
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