日本的竞争政策分析，本文主要内容关键词为：日本论文,竞争论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在步入社会主义市场经济新体制的进程中，竞争政策的健全和完善无疑具有举足轻重的地位。一个好的竞争政策，不仅会起到优化市场秩序，促进竞争，最终达到微观上主体行为合理，宏观上资源配置逼近最优配置的作用，而且会消除市场上的不公平竞争，维护各类市场主体的合法权益，形成稳定与繁荣并存的格局。所以，研究日本等国经济发展过程中合理利用竞争政策的经验教训，对于建设有中国特色的社会主义市场经济，是非常有益的。
一、制定竞争政策对日本经济的意义
如众所知，二战后日本经济完全崩溃，原来的经济秩序已荡然无存，各类经济主体都处于一种茫然若失的状态。为了尽快恢复经济秩序，重建市场秩序，对尽快制定和出台旨在维护市场原则的竞争政策的要求极为迫切。因为当时国内、国际经济领域的几大改革措施都需要竞争政策的支持。
第一是企业制度的改革需要新的竞争政策。战前日本是以少数财阀为控制核心的家族型企业制度。这些少数财阀控制着90%以上的工业、交通、金融、贸易，国内市场竞争极不充分，而且这些财阀在战争中又完全成了军国主义的经济后援。为了使日本的企业制度逐步走上以股份制为主体、以中小企业为基础、以有利于竞争开展为目的的新型市场经济条件的企业制度，盟军当局和日本战后吉田政府推行了解除财阀的政策。从表面上看这是企业改革，实质上它是当时最为重要的一项市场经济竞争政策。
第二是稳定宏观经济环境需要新的竞争政策。随着日本的战败，其宏观经济（包括国内经济和对外经济）都陷入了极大的混乱之中。从原各殖民地回国的军人、侨民加剧了失业，国内生产、生活物资的短缺造成物价飞涨，国际收支的极度恶化，使日元体系崩溃。为使这种混乱情况尽快结束并为今后经济的平稳、快速增长奠定基础，日本先后推出了“道崎计划”、金融规制法案等多项措施，在保证竞争的前提下，对市场准入和市场份额占有等在不同领域都有了明确的规定。
竞争政策是市场经济的基本政策，具有其他政策无法比拟的激励功能和抑制功能。市场经济的本质就是竞争，竞争政策的功能就是通过系列性的保护政策，使市场参与者的竞争机会平等化，并因此激励他们在法律、法规允许的框架下发挥自己的最大潜能，提高效率。市场经济要保持高效率，秩序化和规范化是其前提，而竞争政策的另一功能就是通过一系列标识、措施等具有警告性、惩罚性手段，消除有损市场有效竞争的现象，达到经济的健康发展。
竞争政策也可以说是一国经济发展的一项基本政策，许多国家都以“反垄断法”、“反不正当竞争法”、“反托拉斯法”或者“垄断禁止法”等法律形式固定下来。日本也不例外，在其一系列竞争政策中，《独占禁止法》位居核心地位。日本的竞争政策的主要目的是：（1）消除私人垄断、不正当交易和不公正交易方法；（2）促进公正而且自由的竞争，提高就业及国民收入实际水平；（3）确保消费者的利益， 促进国民经济在民主化条件下健康发展。特别值得注意的是“民主化”语言的使用，则明确了消费者利益是包括每个国民的利益，而非某些集团消费者利益，这就使竞争政策更具有了全民性和基础性的意义，也成了重建日本经济的基石之一。
二、日本的竞争政策：背景与主体框架
（一）战败与竞争政策的出台。
战前的日本并不是一个真正的市场经济国家，它只是一个刚刚脱离封建社会的国家资本主义。从其政治上看，君主制仍占主导地位；从经济上看，它采用的是官营产业政策，政府几乎垄断了全国的矿业、铁路、土木、造船、制铁和纺织等若干领域。由于经济资源是通过国家垄断体制支配的，所以在国内的企业间竞争并不存在。这种状况从明治时代一直延续到大正时代末期和昭和初年。由于资本主义经济关系的渗透，特别是日俄战争之后，完全由国家垄断的局面开始有所变化，企业间的合并和卡特尔垄断集团的现象不断发生，但政策并未进行阻止，而是采取了助长政策。这也是日本经济由国家垄断向私人垄断发展的一个转折点。但是，进入昭和12年以后， 由于经济转入临战体制， 特别是昭和13年《国家总动员法》的实施，日本经济再度转入国家完全垄断体制。由此可见，日本战前的政体和经济体制及其运行机制，都从客观上杜绝了竞争政策产生和出台的可能。
战后日本被盟军接管，并对日本实行了“经济的非军事化”、“经济的民主化”和“确立和平的经济”三大政策，其核心是解体战争元凶的财阀。解散财阀是在高压政策下进行的，当时设置了“持股公司整理委员会”，并制定了《过度经济力集中排除法》。由于财阀的解体，使日本经济在市场化和民主化的进程中大大迈进了一步。为了巩固这种新的市场结构，防止过去财阀垄断体制的复活，占领军当局提出了制定竞争政策的意见。日本政府最后于昭和22年3月31日和4月14日分别审议并通过了《私的独占禁止及关于确保公正交易的法律》和《独占禁止法》。应该说，这是反映日本竞争政策的第一个法律文本，也是日本制定和实施竞争政策的开端。
（二）日本竞争政策的修改和完善。
从一个财阀垄断的统制经济体制过渡到现代市场经济体制，并不亚于我们从传统计划经济体制转换到社会主义市场经济体制的难度。因此，日本的竞争政策也经历了一个不断修改和完善的过程。具体而言，可分为这样几个阶段：
1.作为占领政策的竞争政策（昭和24年的修正）。以《独占禁止法》为核心的日本竞争政策，最初是作为占领政策一环而付诸实施的。为了在远东建立反共的前沿阵地，美国当局对日本的占领政策作了较大变更，相应地于昭和24年对竞争政策作出了第一次修正，主要内容是对垄断、不当竞争的限制有所放宽。如：①国际协定和贸易协定由认可制改为申报制；②修改了对公司保有自身股票的原则性禁止条款，仅禁止那些限制竞争的公司保有股票的情况；③禁止公司领导兼任的情况仅限定为具有竞争关系的公司之间；④事前申请合并、营业转让，消除了对经营合理化不起效用的限制规定；⑤重新定义了竞争概念。
2.作为独立国家的竞争政策（昭和28年的修正）。朝鲜战争结束后，日本经济再次陷入衰退。为了恢复和刺激经济启动，日本政府对竞争政策再次修正。这次修正的最大特点是日本首次以独立国形式修正竞争政策的。其修正的主要内容为：①仅禁止那些妨碍竞争的卡特尔，而对其他卡特尔认可；②仅把那些有损竞争的控股、领导兼任和企业兼并作为违法；③废除关于“因用不当的事业能力而成功”的禁止条款；④设立了对销售价格维持行为的特殊条款；⑤废止《事业者团体法》，有关内容合并到《独占禁止法》中。
3.作为调整石油冲击后的竞争政策（昭和52年的修正）。昭和40年代后期，日本经济高速增长时代结束，国内通货膨胀率上升，再加上昭和47、48年的“石油冲击”，日常生活用品价格飞涨，严重地损害了消费者的利益。除了国际市场的影响之外，造成这次物价狂涨的主要原因是综合商社等大企业囤积居奇、成立卡特尔等不正当竞争行为。由此，公众对大企业的市场不正当竞争行为的不满也达到了高潮。于是昭和52年出台了新的《独占禁止法》，其中修正的主要内容是增设了公正交易委员会，并由它对大企业的不正当行为进行规制。新增加的这部分竞争政策内容主要为：①对卡特尔新设了课征金制度；②企业调高价格要报告理由；③规制垄断状态的企业成为可能；④规制了综合商社等大型企业的股票持有总额。
4.作为日美结构问题协议的竞争政策（平成元年的修正）。 进入90年代以来，日美经济贸易摩擦不断，原来的竞争政策内容有些已不适应新的形势需要，所以以《日美结构问题协议（SII）》为契机， 日本政府再次对其竞争政策的有关内容进行了修正。这次修正内容主要有六项：①竞争政策应着眼于提高公共投资水平；②竞争政策要注意引导土地的合理开发和使用，消除地价中的泡沫成份；③流通制度过于复杂，存在各种法规限制，极大地限制竞争，所以要消除这些不利于开展竞争的法规；④制定平等的竞争政策，消除贸易壁垒；⑤要消除显著的企业相互持股和社长层架空股东的现象；⑥要消除集团内部谈判中排他性交易的惯例。换言之，这次竞争政策修正的动因又是迫于美国的压力而进行的，其中①②项是日本人和日本企业传统行为方式造成的竞争不公正，后4 项则是植根于日本经济社会的限制竞争充分展开的惯例性交易行为，也是有关独占禁止法领域的问题。
（三）日本竞争政策的主体框架。
经过一系列修改和完善，今日的日本竞争政策已经比较成熟。从各项体现竞争政策的法律、法规及协定来看，竞争政策的主要内容体现在《独占禁止法》中。日本竞争政策主要包括三个方面：（1）禁止或约束的对象。这是竞争政策的主要部分，它包括对民营企业垄断的限制，对不正当交易行为的限制，对不公正交易方法的限制。（2）竞争政策的直接目的。这是制定竞争政策的出发点和着眼点，它表现为对竞争秩序的维持。（3）竞争政策的最终目的。 一是确保一般消费者的利益〔1〕，二是使国民经济在民主化〔2〕基础上健康发展。
三、日本竞争政策的主要内容
西方学者和我国的一些学者在研究竞争政策时，较为一致的看法是通过反垄断法贯彻公平、公正的竞争政策，其内容包括：禁止卡特尔协议，禁止滥用市场支配地位，禁止竞争者勾结，对分销、技术、合资企业、合并的不利竞争开展的方面进行禁止，对反垄断法的覆盖范围进行限定〔3〕。日本的竞争政策内容相对更集中和简化一些， 主要包括对私营部门垄断的规制、对企业结合的规制、对卡特尔协议的规制和对不公正交易方法的规制这四个方面。
（一）关于对私营部门垄断的规制。
在日本，正式的独占禁止法名称是《关于禁止私营部门的垄断及确保公正交易的法律》。可见竞争政策的作用对象仅限于私营部门或者市场部门，对公共部门的垄断并不适用。一般区分私营部门垄断和公共部门垄断的基准是事业主体的性质，象国家、地方公共团体这样的公共部门经营的事业形成垄断情况的就是公共部门垄断，由民间企业经营事业形成的垄断则是私营部门垄断。私营部门的垄断是竞争政策禁止的对象。这种禁止的内容包括排除（直接性排除和间接性排除）和支配（直接性支配和间接性支配）。
在日本的《独占禁止法》第二条五项中，对私营部门的垄断有明确的定义：所谓私的垄断〔4〕， 是指事业者单独地或者与其他事业者结合或勾结，把其他事业者的事业活动排除在外或由此自己取得支配地位的不正当竞争行为。也就是说，私的垄断的核心是通过各种不正当竞争行为，把竞争对手排除掉或使自己占有市场绝对份额，进而操纵市场，使自己处于极为有力的位置。
排除行为及案例。这里所说的排除行为，是指事业者主要采取不公正交易方法对其他事业者的事业活动造成继续困难的行为。当然，事业者通过正当努力为市场提供质优价廉商品而获得市场支配地位，从而把其他事业者排除出市场的情况并不属于排除行为。这里所说的“排除”不仅限于造成其他事业者事业活动继续困难的情况，也包括阻止新的事业者进入的情况。排除行为有时表现为对其他事业者的直接排除，但更多的表现为对非特定的第三者的非直接排除或间接排除。在日本，间接排除的有名案例是埼玉银行事件。该事件的基本经过是这样的：埼玉银行对埼玉县的制丝工厂的购买蚕茧进行了融资，但为了确保资金的回收，又申请设立了全资附属的“丸佐生丝”子公司这样一家出口生丝商贸公司来收购埼玉县的生丝。这样做的结果， 使一向收购埼玉县制丝工厂生丝的横浜出口生丝商贸公司被排除在交易之外，所以公正交易委员会最后判定埼玉银行违反了禁止独占法。
支配行为及案例。支配行为是指事业者为增强自己的事业支配力量，而采取妨碍其他事业者自由的经济行为，其常用的手段有股票的取得、官员的兼任和滥用交易上的优势地位等。支配行为意味着对其他事业者的事业活动进行拘束和强制，使他们的事业活动受到影响。支配行为并不仅限于一对一的直接支配，有时支配者在对某事业者行使支配行为时，使第三者也间接成为被支配者，于是就发生了间接支配。如“野田酱油事件”就是一个普遍认可的间接支配案例。日本的酱油产业是个典型的寡头垄断市场，全国市场被四大厂家垄断，其中野田酱油所占市场份额最大。野田酱油因其支配地位而指示东京都内的商店对其生产的品牌的酱油提高零售价格，于是其他三家厂商也提高酱油售价，从而形成了间接支配行为。即野田酱油虽然只提高自己产品的售价，但由于酱油业界已经形成同质同价的惯习，再加上野田酱油的支配地位，其他三家厂商为维持同质同价只好提高售价。为此，日本东京高裁判定野田酱油实施了间接支配行为，违反了公共利益，限制了酱油业在东京的竞争。
如何判断某个事业者违反了竞争政策呢？当然主要是判定其是否处于垄断状态。在日本的《独占禁止法》中，对事业者处于“垄断状态”的定义为：在一定的事业领域，某事业者所占有的市场规模、提供的商品或劳务数量，形成了一定的垄断性市场结构及妨碍竞争开展的情况，即为垄断状态。垄断状态包括4个条件：①市场结构条件。 如果某事业者一年间经营同种或类似商品的价格和同种服务的价格合计额超过500亿日元，即被视为该市结构是垄断性的。②市场占有率条件。如果某事业者一年间为同一市场供给的同一或类似商品及服务的数量超过市场容量的50%（一家公司）或75%（两家公司），则被视为垄断。③新入市者条件。如果某个事业者想在某个领域经营某种商品或服务，市场介入非常困难，则该市场被视为垄断状态。④弊害条件。如果某事业者供给的商品或服务，在相当长时间内价格显著上升，利润率明显高于标准水平，同样被视为垄断。
当市场中出现了垄断等不正当竞争现象时，日本的竞争政策是怎样使市场恢复到竞争状态的呢？根据日本《独占禁止法》第八条四款第一项，当市场存在垄断状态时，公正交易委员会可以通过公司的分割、营业的部分让渡等措施恢复竞争，消除垄断。这些措施当然也遭到了通产省和企业界的反对，如他们认为对市场占有率的限制与规模经济相矛盾，企业分割成本过大，公正交易委员会的企业分割命令违背公司关于股东大会的决议权利等。尽管如此，企业分割和营业部分让渡这些恢复市场竞争的政策，在现实经济中还是得到了有效的实施。
（二）关于对企业结合的规制。
一般意义上的企业结合，是指多个企业通过公司设立、股票持有、官员兼任、合并及营业受让等手段而形成一个新的经济单位的情况。构成新经济单位原企业很少具有独立性，是紧密结合而非卡特尔式的松散结合。由于企业结合可以在短时间内以较低成本扩大企业规模成为可能，所以它成为企业结构优化、经营多元化和改善素质常用的手段，也是企业集中的有效手段。但不可否认，企业结合的同时，也孕育着妨碍竞争充分开展的危险性，所以在市场竞争政策中才产生了对企业结合的规制措施。
对企业结合的规制是日本竞争政策的重要一环。它包括对“控股公司”的禁止、对大规模公司股票保有总额的规制、对公司股票保有的限制、对公司以外者股票保有的限制、对官员兼任的限制以及对合并的规制等。
1.“控股公司”的禁止。持股公司是把其他公司的股票、债券作为资产所有，并以支配该公司为目的而设立的公司，是形成企业集团的有效方法，也是托拉斯方式被禁止后出现的一种企业集中制度。控股公司制度是日本战前财阀体制的核心，财阀本社实际是最高控股公司，银行、保险公司等是其二级控股公司，此外还有三级甚或四级控股公司。随着财阀的解体，日本竞争政策中对“控股公司”作出了严格的禁止规定。其内容为：①设立禁止。《独占禁止法》第九条一项规定：凡是以控股公司为目的的公司设立一律禁止。②职能的禁止。第九条第二项进一步规定，尽管设立时不是控股公司，但在运行上行使了控股公司职能的，也一律禁止。
2.大规模公司股票保有总额的规制。昭和52年的修正案中，对大规模公司以股票保有为手段而确立支配地位的企业结合新设了限制规定。该限制的对象为金融业以外，且纯资产300 亿日元以上的股份有限公司。
3.公司股票保有的限制。这种限制性措施适用于两种情况：一是因保有股票而在一定交易领域实质性地限制了竞争的开展，二是因保有股票而出现不公正交易方法的场合。一般判断对公司股票保有出现过高比例而形成垄断的标准有三项：其一是公司自身股票保有率超过50%，其二是和股票发行公司为关联公司，其三是股东顺位第一的持股比率25%以上。凡是违背这三项标准之一者的企业结合，都被视为违反竞争政策。
4.金融公司的股票保有限制。日本的大部分企业自有资金比例都很低，企业的资金来源主要依靠金融机构。所以，在国民经济中金融机构处于支配地位，再加上金融资本向产业领域的渗透，以金融机构为核心的企业集团出现了。为了维持金融的稳定又不使其过份妨碍竞争，日本的竞争政策也对金融公司的股票保有作了必要的限制。《独占禁止法》第十一条规定：凡是经营金融业的公司，持有本国股份公司股票的份额必须低于总发行额的5%（经营保险业的公司该比例要低于10%）。 这里的金融业公司是指银行业、相互银行业、信托业、保险业、证券业等，不含信用金库、信用合作工会，至于那些没有贷款业务的证券金融公司、短资公司、消费者金融公司，以及日本开发银行、中央金库等公共法人，自然不在概念范围之内。
5.公司以外者保有股票的限制。由于《独占禁止法》对公司自我持有股票数量和比例都有明确限制，所以有些企业就把公司股票放在公司以外的人手中，以达到同样的控股目的。为了防止这种情况的发生，《独占禁止法》第十四条作了补充性限制措施。
6.“官员兼任”的限制。日本的竞争政策对官员兼任有明确的禁止条件：一是双方公司处于竞争关系蕢不能兼任，二是双方公司中任何一方官员的1/4占有着两公司以外公司官员位子的情况不能兼任， 三是一人最多只能兼任四个公司的官员。
7.“合并”的规制。合并是企业结合惯用的手段，它包括吸收合并、新设合并。吸收合并又包括水平性合并、垂直性合并和混合型合并。合并既是企业重组的机会，也是走向垄断的条件。为防止由此带来的不公正竞争，日本的《独占禁止法》规定了不许合并的条件。即对生产、销售或经营合理化没有意义的合并予以禁止，对降低原有事业能力的合并予以禁止，对产生妨碍竞争的合并予以禁止，对通过不公正竞争方法强制性的合并予以禁止。
（三）关于对卡特尔的规制。
在日本的一系列竞争政策中，对卡特尔的规制是非常完善的。
1.行为主体的规制。无论是水平型卡特尔还是垂直型卡特尔，日本的《独占禁止法》都是禁止的。不过现实中仍存着各种各样的卡特尔。
2.成立条件的规制。卡特尔的成立对市场效率的发挥和竞争水平的提高常常是有害的，所以日本在法律上做了许多详细的限制措施。如价格限制措施、投标谈判限制措施、课征金制度等。
（四）关于对不公正交易方法的规制。
在日本的竞争政策中，对不公正交易方法的规制占有举足轻重的地位。根据日本《独占禁止法》规定，不公正的交易方法主要有4种。 第一是拒绝交易。所谓拒绝交易是指事业者单独或联合体，没有正当理由地拒绝和特定的交易者交易，进而使其他事业者不与该特定交易者交易的市场歧视行为。按拒绝交易行为的形态划分，有单独拒绝交易、共同拒绝交易和事业者团体拒绝交易。若按与被拒绝者的关系分类，还可分为直接性拒绝交易和间接性拒绝交易。第二种是价格歧视。价格歧视是指同一事业者对不同地域或不同买者实行不同的价格待遇，使某些地域或某些人群的利益受到侵害的一种不正当交易方法。第三种是倾销。第四种是不正当的利益诱惑。以上诸种不正当交易方法，日本的《独占禁止法》中都作了详尽的规制措施。
四、日本竞争政策对我国竞争政策的借鉴意义
通过上述分析，我们既看到了日本竞争政策的变动性，又看到了其稳定性、独特性和有效性。这些经验和成果对进一步完善我国的竞争政策体系具有非常有益的借鉴意义。
第一，随着我国经济改革的深化，公共部门将越来越少，竞争部门必然会从小到大发展成市场经济的主体。因此，尽早把竞争政策的约束重点放到对竞争部门或者市场部门上来，是维持市场秩序，预防垄断，促进竞争的必由之路。
第二，中国的企业正面临着全面重组的形势，企业结合以及卡特尔文化也已经出现。应当说，目前的企业结合是利大于弊，有利于提高产业规模，但对可能出现的垄断等行为切不可掉以轻心，不能重走日本走过的路。
第三，要认真研究和总结哪些是不正当交易行为，并据此制定禁止措施。
＊ 该文系中国社科院重点课题“竞争政策比较研究”的一个分报告。 课题负责人：卢中原，本报告执笔人：房汉廷。
注释：
〔1〕消费者利益或权利是一个很宽泛的法律用语， 归纳起来至少包括四个内容：安全的权利、知情的权利、可以选择的权利和提出意见的权利。
〔2〕经济民主化是战后日本经济中的一个专用术语， 主要是指通过解散财阀、农地改革，使经济资源和资本不再被少数人独占，一般中下阶层人士也可以拥有，即资本财所有的民主化、社会化。
〔3〕参见卢中原：《原苏联东欧国家在经济转型期的竞争政策》， 《改革》杂志1994年第6期。
〔4〕为简化起见， 凡下文未加说明的“私的垄断”均指私营部门的垄断，“公的垄断”均指公共部门的垄断。