中国分税制运行的成效、问题与对策*，本文主要内容关键词为：分税制论文,中国论文,成效论文,对策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔摘要〕 我国分税制运行两年来，取得了很大的成绩，同时也还存在一些矛盾和问题。本文从如何进一步完善分税制出发，总结了我国分税制的成就，分析了分税制运行中存在的问题，提出了完善分税制的设想。
〔关键词〕 分税制 转移支付 税收返还 政府事权 政府财权
从1994年1月1日起，我国的财政管理体制由包干制改为分税制。分税制运行两年来，取得了可喜的成绩，同时也存在一些问题，本文拟就如何进一步完善分税制，谈一点粗浅的看法。
一、我国分税制的初步成效
我们知道，分税制是依据市场经济原则和公共财政理论建立的，处理各级政府之间财政分配关系的一项制度。中国目前的分税制是从中国实际出发的，既可保持地方既得利益，又能增强中央宏观调控能力，是有中国特色的分税制。两年的实践，取得了可喜的成绩。
第一，实行分税制，促进了全国统一市场的形成和商品经济的发展。实行分税制，通过分税来划分中央与地方政府的收入，打破了以往按行政隶属关系确定各级政府财政收入的格局，淡化了政府对企业的行政隶属关系，使企业摆脱了政府过多的行政干预。这既有利于企业自主经营，自负盈亏，又有利于减少政府对商品流通的不必要的干预，避免市场分割和地区封锁，有利于加快商品周转，促进地区间的物资交流，促进全国统一市场的形成和商品经济的发展。
第二，实行分税制，调动了中央和地方两个积极性。在高度集中统一的财政体制下，收多收少，全部上缴，支多支少，全部报销，地方没有自主权，没有积极性；在财政包干体制下，包死基数，确保上缴，增收归地方，减收靠中央，中央没有积极性。实行分税制，依照政府事权，确定政府财权，中央与地方收支边界清晰，既增强了中央的宏观调控能力，调动了中央的积极性，又照顾了地方的既得利益，保证了地方的既得财力和地方的自主权，调动了地方的积极性。
第三，实行分税制，加速了政府职能的转变和企业机制的转换。由于实行分税制，淡化了政府与企业之间的行政隶属关系，避免了政府对企业的不必要的行政干预，使政府从微观管理中解脱出来，全力加强宏观调控；从直接经营企业、管理企业，转变为服务企业，加强基础设施建设，促进了政府职能的转变。与此同时，企业由于摆脱了与政府的行政隶属关系，能够成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的独立的经济实体，可以面对市场，参与竞争，促进了企业机制的转换，也为建立现代企业制度奠定了基础。
第四，实行分税制，推动了产业结构的调整，增加了财政收入。实行分税制，按税种划分财政收入，并把高税率的税种如消费税划归中央，改变了地方为了扩大自身财源，竟相发展见效快、税利高的项目，造成盲目上马，重复建设，浪费资源的状况，推动了产业结构的调整，优化了资源配置，减少了社会公害，提高了经济效益，增加了财政收入。据统计，我国的国内生产总值1994年比1993年增长了11.8%；财政收入在1993年已增收865亿元的基础上，1994年又增加了869亿元， 1994 年比1993年增长了19.2%，取得了良好的经济效果。
第五，实行分税制，逐步缩小了地区之间的差距，有利于各地区协调发展。在我国，由于自然条件和历史原因的影响，各地情况千差万别。在包干制下，“划分收支，分级包干”，造成条件比较好的地区，地方所得财力比较多，发展比较快；而条件比较差的地区，地方可支配的财力比较少，发展比较慢。结果贫富地区之间的差距越拉越大。实行分税制后，一方面暂时保持发达地区的既得利益，调动了发达地区的积极性。另一方面，欠发达地区自然资源比较多，国家通过扩大资源税的征税范围，并把陆地资源税全部划归地方，增加了地方的财政收入；加上中央政府通过宏观调控，给欠发达地区财政补助，增加对欠发达地区的资金投入，促进了欠发达地区的经济发展，使地区之间的贫富差距逐步缩小。
二、现行分税制存在的问题
我国的分税制尽管取得了很大的成绩，由于运行时间不长，经验不足，还存在一些问题，归结起来有：
（一）政府的职能与事权划分不清，影响了财权的划分
明确政府的职能，界定政府的事权是分税制的前提和基础。当前，我国仍然存在政府职能不清，职责不明，政企不分的情况。这不仅表现在某些政府对微观活动干预过多，包揽过宽，企业没有自主权，难以成为市场竞争的主体，而且表现在应由政府履行的职责和提供的公共服务，如基础教育、社会保障等，却推给企业去承担。造成政府办企业，企业办社会，政企不分，职责不明。
由于政府职能界定不清，自然导致政府事权划分不明。我国政府事权的划分从理论上说是清楚的，但是在现实生活中由于中央与地方的事权会有某些交叉，加上目前政府事权的划分过于原则，操作性不强，因而一些本应由中央政府办的事，如负担国防、武警经费、搞好社会保障和九年义务教育，支持贫困地区发展等，都通过让地方分摊式武警经费、部队粮食价贴，建造消防营房，统筹社会保障，支持义务教育，一对一扶贫等办法，转由地方负担或与地方共同负担；甚至出现“中央请客，地方付钱”的不合理状况。而一些本应由地方政府办的事，如地区性的银行、邮电通讯建设等，却由中央包揽起来。事权不清，直接影响财权的划分。
同时，目前中央政府与地方政府事权的划分，不是通过法律，而是由中央政府用文件形式来规定，这既不规范，也有偏中央损地方之嫌。
另外，现阶段的分税制，政府事权的划分只限于中央与地方之间，而地方政府之间仍沿袭旧的体制。这必然影响分税制的全面实施。
（二）税收制度不健全
建立和健全税收制度，也是分税制的前提和基础，税制不稳定，分税制就难以顺利实施。当前我国的税收制度存在以下几方面的问题：
首先，应该设立的税种还没有设立，例如社会保障税、噪音税、环境污染税等。开征社会保障税，设立社会保障基金，建立社会保障体系，解除劳动者的后顾之忧，是发展市场经济的客观要求，也是市场经济国家的普遍做法。另外，经济的发展也要求开征环境污染税，加强环境保护。但上述税种至今还没有设立。
其次，已经设立的税种，还有一些没有开征，如证券交易税、遗产税等，这自然影响政府的财政收入。
再次，已经开征的税种，制度还不够规范。例如增值税，扣税制度还不够完善，一般纳税人与小规模纳税人、初级产品与深加工产品的税收负担不够均衡，减免税过多、过滥，专用发票管理制度不够严密等；另外，企业所得税实行内外两套税制，造成纳税人税负不平；个人所得税，税率偏高，费用扣除制度不合理；土地增值税，税率过高，增值额的计算过于复杂等。
总之，我国的税收制度还不够健全，变动过繁，稳定不足，影响了分税制的实施。
（三）税收划分不科学，分税不分权
我国的分税制是通过划分税种，来划分中央与地方的财政收入，确定中央与地方的财权和财力。但目前税收的划分还不够科学，主要表现在以下几个方面：
1.税种划分不科学。按分税制的要求，应把关系国家全局和便于加强宏观调控的税种划给中央，而把属于地区性的税种划给地方。但目前，一方面把直接调节投资方向和个人收入的固定资产投资方向调节税、个人所得税划给地方，而把与地方投资直接相关的地方银行和非银行金融企业所得税划归中央；另一方面，现行企业的所得税按行政隶属关系，划分为中央收入和地方收入。这样，既不利于中央加强宏观调控，也不利于贯彻分税制度，不利于改变政企不分的状况，不利于政府转变职能，企业转换机制。还可能导致地方政府对地方企业与中央企业产生亲疏感，保护地方企业，限制中央企业的发展，从而影响社会资源的合理配置和全国统一市场的形成。
2.地方税比重过低。按现行分税办法，地方税的税种虽然不少，但税源零星，税额小，收入较多的共享税，地方分成少，因而地方收入偏低。据统计，地方税收入只占全国工商税收入10%左右。许多原来的上解省变成了补助省，影响了地方的积极性，增加地方的依赖性。
3.分税不分权。除了两个小税种中央授权省级立法开征外，地方税种的设置权，税法的立法权、解释权，开征停征权，减免税权等全部集中在中央，分税不分权，不利于地方政府因地制宜组织财政收入。
4.分税、包干“双轨”运行。我国现阶段的分税制是一种不完全的、不彻底的分税制。因为一方面分税制只在中央与地方之间进行，地方政府之间的财政分配关系，仍然是包干制；另一方面，在中央政府与地方政府之间，既实行分税制，又保留包干制，“双轨”运行。这种“双轨”制，不利于分税制的实施，不利于规范政府间的财政分配关系，也不利于市场经济的发展。
（四）两套税务机构关系不顺，工作不协调，征收成本上升
我国的分税制实行分税分管，在划分税种的同时，将原来的税务机构一分为二，设立国家税务局和地方税务局，分别征收管理中央税和地方税，这有助于维护税法的严肃性，保证中央财政收入的稳定性。但由于两套机构关系没有理顺，存在着许多矛盾和问题。
1.征管范围划分不明确，界线不清楚。理论上说，两套机构应各收各税，但在实践中却把比较敏感的、而大部分属于地方税的集贸市场税收，以及涉外的个人所得税、企业所得税划归国家税务局征收。这不仅在理论上说不清，而且在实践中，使地方税制出现多头解释，执行不一的情况，既引起两局之间的矛盾，又造成纳税人与税务机关的对立。
2.税务机构分设后，一局变两局，一所变两所，有的所本来只有二、三个人，分所后由于人力不足，工作难以开展。加上两局关系不顺，矛盾加大，造成征收效率降低，成本增大。
3.国家税务所按经济区划设置，有利于精简机构，但由于按行政区域征收，结果一所征收，分多个乡镇统计和返还，矛盾自然不可避免。
4.税务机构分设后，在许多乡（镇）、一乡三所（国家税务所、地方税务所、财政所）征税，如果加上审计所，纳税人需要面对四个部门，在现阶段企业交税有困难的情况下，不仅会出现三所抢户征税，而且会造成你走他来，今天这所征，明天那所查，使纳税人难以招架，“扰民”不可避免。
（五）转移支付制度不规范
转移支付制度是分税制的一项重要内容。由于我国现阶段的财政体制是“双轨”制，因而转移支付制度不可能在短期内完善，自然存在一些问题。
1.转移支付的种类过多、过滥。我国现阶段的转移支付形式，除了分税制下的税收返还以外，还有包干制下的各种补助。据统计，仅各种补助就有上百种之多。因此，目前的转移支付制度还缺乏规范性、法治性与科学性。
2.没有体现公平原则。无论原体制中的财政补助，还是新体制下的税收返还，都是以某一年度的财政收支为基数、以既得利益为前提的，对历史原因造成的地区之间财力分配不均，服务水准悬殊的问题未予触动，因而难以体现公平合理的原则。
3.转移支付的面过宽，数量过大。据统计，分税制第一年的1994年，我国中央财政总收入占国家财政收入的比重为66.62%， 中央本级财政收入占国家财政收入的比重为55.7%；而中央财政总支出占国家财政支出的比例为71.53%， 中央本级财政支出占国家财政支出的比例为30.29%。分税制后，不少原来的上解省变成了补贴省。显然， 转移支付的面偏宽，数量过大。造成中央与地方之间财政资金双向流动，这既增加了在途资金的数量，使地方资金调渡困难，影响资金的使用效率，也使地方政府产生对中央财政的依赖性，不利于调动地方的积极性。
4.对转移支付的资金，没有规定用途，加之缺乏有效的监督和约束机制，资金浪费严重，使用效率低，转移支付的最终效果欠理想。
三、进一步完善分税制的设想
我国现行的分税制比之包干制向前迈进了一大步，但与市场经济的发展要求还有一定的差距，笔者认为需要从以下几个方面进一步调整和完善。
（一）明确政府的职能，界定政府的事权
实行分税制，首先必须明确政府的职能，理顺政府与企业之间的关系，改变长期存在的政企不分，政府直接经营企业的状况。政府应从微观管理转为宏观调控，把生产什么，生产多少，怎样生产，怎样销售等微观管理归还给企业，并帮助企业减轻和消除诸如办学校、提供社会保障等负担，使企业真正成为自主经营、自负盈亏的经济实体。政府职能的转变，政企分开是关键。政企不分，政府的事权就无法界定。
实行分税制，不仅要明确政府的职能，还要合理界定各级政府的事权。如前所述，中央政府与地方政府的事权划分，在理论上说似乎是清楚的，但在实践中却存在不少问题。因此，需要进一步探讨和完善。
第一，政府事权的划分应尽量做到具体明了，有可操作性。如果划分过于原则，过于笼统，弹性大，那末，随意性、人为性必然增加，互相扯皮、互相推诿不可避免。
第二，中央政府与地方政府之间事权与财权的划分，应由国家最高权力机关通过立法来规范，而不应由作为矛盾一方的中央政府以文件形式去规定。由中央政府规定其与地方政府的事权与财权，这既不科学，也不公平。
第三，政府的事权可能随着时间的推移和市场经济的发展而发生变化，因此，划分事权应考虑经济发展和市场化进程的影响。因为某些事在现阶段需要政府去办，而在下一阶段可能由企事业单位或个人自行解决。例如，文化、教育、科技、卫生、体育事业，在现阶段全部或部分由政府投资，但随着市场经济的发展，这些部门中的某些单位可能逐渐实行企业化管理，自主经营，自负盈亏。这样，政府的事权也就随之减少。
第四，对政府间出现的某些事权的交叉，应在实践的基础上，通过法律形式作出明确规定，不能临时由上级政府决定。例如对全国性的主干铁路、公路的建设，以及维护社会公共安全，应该说中央政府和地方政府都有责任。为了防止互相推诿，全国性的主干铁路、公路建设，主要应由中央政府负责，属中央政府的事权。但考虑到主干铁路、公路建设投资很大，中央财政并不宽裕，另外，这些建设将大大促进受益地区经济的发展，所以，受益地区作相应负担是合理的，受益的地方政府也应投入一定的资金。这一方面可以减轻中央政府的负担，加快工程建设的速度，另一方面可以平衡受益地区与非受益地区的矛盾。但是，中央投资多少，地方负担多少，应通过法律形式加以原则规定，而不能到时搞硬性摊派。
致于维持社会公共安全，这是各级政府的共同责任，但应有具体分工。国家安全应由中央政府统一负责，相应地，武警经费，国家安全机关运转所需费用，应由中央政府负担，必须改变目前由中央政府与地方政府共同承担武警经费的做法；而地方社会治安则应由地方政府负责，相应的经费由地方政府负担。
（二）进一步完善税收制度，建立健全地方税体系
1.对已经开征的税种，要在实践中总结经验，对某些不合理的制度，适时作出调整，使之不断完善。前面提到的增值税、个人所得税、企业所得税、土地增值税等制度，就需要通过实践，进一步完善。同时，应尽快统一内外资企业所得税。
2.对某些需要调整的税种，如城市维护建设税，车船使用税，应通过调查测算，重新立法，以改变城市维护建设税的税上税状况，更好地发挥两税组织收入和调节经济的作用；对已经设立但还没有出台的税种，如证券交易税、遗产税等，应尽快立法开征；对某些需要废除但目前仍在征收的税种，如城市房地产税，车船使用牌照税等，应尽快予以废止。
3.对经济发展要求开征，但还没有设立的税种，如社会保障（险）税、环境污染税、噪音税，以及一些地方性的税种，应在理论探讨和广泛调查研究的基础上，立法开征，以适应市场经济发展的需要。
4.应赋予地方一定的税收立法权，逐步完善地方税体系。目前，不仅地方税不成体系，税源零星，税额少，难以满足实现地方政府事权的需要，而且地方只有税种，没有税权，不利于调动地方政府组织财政收入的积极性。因此，为了扩大地方税规模，逐步完善地方税体系，应赋予地方一定的税收立法权，开征停征权和调整权。笔者认为，应区别不同的地方税种，作出不同的规定。①对涉及全国范围、或在地区之间影响较大的税种，如现有税种中的营业税、企业所得税、个人所得税、遗产税、证券交易税、耕地占用税、印花税等，应由中央统一立法开征，地方政府负责征收，但无权调整，以维护全国的统一性与规范性；②对在地区之间有一定影响的中等份量的税种，如：房产税、土地使用税、土地增值税、车船使用税、农（牧）业税、城乡维护建设税等，由中央统一立法，实行幅度税率，适用税率和减免税规定等可授权地方省级政府去确定。这样可以把全国税收制度的统一性与地方因地制宜的灵活性统一起来；③对一些收入不多，对地区经济交往影响不大的税种，如屠宰税、筵席税等，由中央确定税种，交地方省级人大，立法开征；④对某些收入小或具有地方特色，对临近地区没有直接影响的税种，如环境污染税、噪音税等，可由地方省级人大立法开征，报中央备案并接受监督。
（三）合理划分中央与地方以及地方政府之间的财权和财力
第一，要摒弃对企业所得税、营业税按行政隶属关系划分和缴库的办法，将所有税种分别确定为中央税、地方税、中央地方共享税。这既有利于实现真正的分税制，又有利于政企分开，减少政府对企业的不必要的行政干预。
第二，调整目前税种的划分方法，根据分税制的要求，应将关税、消费税、个人所得税、固定资产投资方向调节税、海关代征的消费税、增值税划为中央税，将增值税、资源税、证券交易税和统一后的企业所得税作为共享税，其余各税划为地方税。共享税暂仍实行分成办法，但需适当调整分成比例。可考虑增值税70%归中央，30%归地方，企业所得税35%归中央，65%归地方，资源税与证券交易税按原办法分享。这样划分的好处：一是企业流转税的大部分归中央，企业所得税的大头归地方，有利于中央政府与地方政府共同关心和服务企业；二是营业税划给地方，有利于调动地方发展第三产业的积极性，促进第三产业的发展；三是个人所得税和固定资产投资方向调节税划归中央，有利于加强对个人所得税的征管，调节贫富差别，防止两极分化；有利于加强宏观调控，防止固定资产投资规模的过渡膨胀。
第三，对共享税的分配办法，应根据经济发展和财政收入状况作出调整。在财政收入比较稳定的情况下，可考虑将共享税由分成制改为分征制，如增值税按17%的税负，中央征12%，地方征5%； 企业所得税按33%的税负，中央征12%，地方征21%；证券交易税按实际税负各征一半；资源税则维持原征税办法。这有利于加强征收管理，避免政府之间对税源的挤占。在条件成熟时，完全取消共享税，将增值税和海上资源税划为中央税，企业所得税和证券交易税划为地方税。
第四，进一步健全税务管理机构。首先应将财政部门征收的农业四税以及部分省区财政部门征收的国有企业的所得税，划归税务局征收，改变管理机构过于分散的状况；其次，尽快明确国税局与地税局的征管范围，实行各税各管，逐步理顺两局关系。同时，建立两局业务协作，资料共享制度，减少磨察，提高征管效率。
第五，在划分中央与地方财政收入的同时，通过理论探讨和对实践的总结，合理界定地方各级政府的事权，划分地方各级政府的财政收入，使分税制得到全面的贯彻执行。
（四）建立规范的转移支付制度
转移支付制度是分税制的一项重要内容，也是完善分税制的一个难点。当前应做好以下几个方面的工作：
1.改“双轨制”为“单轨制”。用分税制完全代替包干制，用较规范的转移支付制度，取代按基数确定的税收返还制度和包干制下的各种补助制度。
2.逐步改“基数法”为“因素法”，合理确定各级政府的财政收支。所谓因素法，就是找出影响地方财政收入和支出的各种因素，然后根据各因素对收支的影响程度确定其权数，最后计算财政收支基数的方法。因素法的优点在于，因素是客观存在的，标准是统一的，可以避免基数法中的随意性和人为干扰。采用因素法最关键的是因素的选择和各因素权数的确定，如果因素选择不合理或权数确定不准确，必然造成收支基数的偏差甚至双向扭曲，导致奖懒罚勤，打击发达地区组织财政收入的积极性。
因此，在现阶段比较可行的应是“基数”与“因素”相结合的方法。在操作上，首先按基数法，确定该地区的财政收支基数；同时，又按因素法计算出该地区的财政收支基数。然后，依各50%的权数，加权平均得出地方的财政收支基数。这种方法计算比较复杂，但容易为各方面所接受，有利于调动各地区的积极性。待条件成熟，再全面推行因素法。
3.合理确定中央政府与地方政府财政收入的比重，以及转移支付的规模。
①要兼顾中央与地方的利益，合理确定中央与地方的财力。为了加强中央的宏观调控能力，加快重点项目的建设，缩小地区之间的差距，限制和消除诸侯经济，提高中央财政收入的比重是必要的，但要保持在适当的范围内。比例过高，会挫伤地方政府组织收入的积极性，并增加地方对中央的依赖性。中央总的财政收入占国家财政收入的比重多大为合适？笔者认为，应从我国实际出发来确定，应有半数左右的省能做到自给，而不是绝大部分的省等待中央转移支付。如果原来上解的省，现在大部分变成领取补助的省，虽然有利于加强中央调控，但不利调动地方积极性，不利于提高资金的使用效率，不利于促进经济的发展。因此，要从有利于调动两个积极性，来确定中央、地方收入的比重。
②正确处理地区之间的财政分配关系。处理地区之间的分配关系，既要考虑公平的要求，又要贯彻效率的原则；既要使不同地区的居民享受到大体相同的公共服务，促进各地区协调发展，又要正视地区之间目前的差距，不搞平均主义，不搞一刀切。因此，一要考虑不同地区由于自然条件和历史原因造成的不同的消费水平，发达地区生活水准较高，财政支出自然较大，支出基数应该高一些。当然，欠发达地区，由于条件差，收入少，相对来说，中央给他们的补助应该多一些。二要考虑地区的投入与产出效果，在条件大体相同的地区，国家的投资相同，如果主观努力程度不同，产出效果不一样，中央的转移支付不应奖懒罚勤，而应鼓励先进，鞭策落后。这有利于调动积极性，减少依赖性。
4.监督转移支付资金的使用，提高使用效果。
根据我国的实际，借鉴外国的做法，我国的转移支付可采取以下几种形式：
①预算补助。也称为经常性、一般性补助。这是指中央政府对在预算上收不抵支的地区所给予的补助。主要用于平衡地方政府经常性的预算收支，使各地区居民获得大体相同的公共服务，如义务教育、社会保障等。预算补助需要保持经常性和稳定性。预算补助不规定具体用途，但需要加强对资金使用的监督，要防止用发工资的钱去进口小汽车，用公款吃喝玩乐。
②专项补助。也称为特殊补助。是指有特定目的和特定用途的补助，例如，中央政府为了加快老、少、边、山、穷地区，以及交通、能源、通讯、原材料、教育、科技等行业的发展所给予的财政补助。专项补助必须实行专款专用。专项补助的目的是为了增强贫困地区和特定行业的“造血”功能，促进这些地区和行业的发展。笔者认为，中央政府应把转移支付的重点放在专项补助上。
③临时补助。也称为困难补助。这是指在某些地区遭受特大自然灾害或其它重大意外事故时，中央政府所给予的救济性的补助。这种补助具有突发性、临时性、针对性和不固定性。补助款必须专款专用。因此，需要加强监督和管理，防止截留、挪用，中饱私囊。
注释：
*本文1996年2月6日收到。
On the Effects and Problems of China's
New Fiscal System and Some Suggestions for Its Improvement
Yang WeihuaAbstract China has practiced its new fiscal system of sharingrevenue between the central government
and
the
localgovernments by category of taxes,which replaced the oldsystem of sharing revenue by proportions or by quotas. Thisarticle evaluates the new system after its 2-year operation.By analyzing the problems and contradictions which arose inthe operation,the author makes some suggestions for itsimprovement.
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