实现我国耕地资源总量动态平衡的对策，本文主要内容关键词为：动态平衡论文,耕地论文,总量论文,对策论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
摘要 我国世纪之交的土地管理奋斗目标是实现耕地总量动态平衡，使土地利用方式从粗放型向集约型转变。本文通过对十年来耕地资源现状分析，剖析了耕地减少深层次的原因，提出了实现上述目标的重要措施及保护制度。同时阐述了有关耕地保护的关键问题。
关键词 耕地总量 动态平衡 对策 中国
众所周知，耕地资源是关系国计民生最重要的自然资源。我国农业现面临的最严峻的问题是：随着人口的不断增加，工业化和城市化的迅速发展，耕地面积逐年减少，此种局面随经济的迅速发展而难以改变。如何在今后十几年中利用有限的耕地资源解决十几亿人的吃饭问题，实现本世纪末粮食产量达到5000亿公斤；对现有耕地立足内涵挖潜，在全国范围内使耕地总量达到动态平衡，将是土地管理事业发展的奋斗目标。
1 十年来我国耕地增减变化情况分析
影响我国耕地增减的主要因素有各项建设占用、农业结构调整、灾害毁地、开发宜耕荒地及废弃地的复垦。表一是全国十年间（1986—1995）耕地增减的情况。
从表中看出 1986—1995年十年间全国共减少耕地684.3万公顷，共增加耕地496.8万公顷，增减相抵净减187.5万公顷，年均净减18.8万公顷。
1.1 纵向时期比较
首先是“七五”与“八五”时期的比较。不难看出，“八五”期间耕地净减数为70.3万公顷，比“七五”时期耕地的净减数117.2万公顷少了近40%，说明随着耕地保护管理制度的不断完善与强化，“八五”期间基本上扼制了耕地锐减的势头，耕地总量供给基本纳入了土地计划管理体系的轨道；其次是各年度间的比较。虽然十年间全国耕地净减在总体上是呈下降趋势，但各年度又有所区别。尤其在“七五”与“八五”期间，出现了两个占用耕地的高峰年段。一为处于改革开放初期阶段的1986—1988年，各项建设（包括国家、集体和个人建设）占用了大量耕地，此三年建设占用耕地62.9万公顷，是“七五”期间建设占用耕地总量的71%；同时，农业生产为改变以往“以粮为纲”的局面，进行了大农业内部结构调整，退耕还林还牧还渔的面积较大，此三年农业结构调整占耕地量是“七五”期间农调占用耕地总量的73%。而此间耕地开发复垦年增幅度极小，基本维持在同一水平（48万公顷左右）。由此86—88三年间耕地净减112.4万公顷，年均37.5万公顷，远远大于“七五”时期的年平均数（23.4万公顷）。另一占用耕地高峰期为“八五”期间的92—93年，94年仍依惯性滑行。主要原因是九十年代我国经济加速发展，工业化和城镇化占用了大量耕地，尤其是92—93年的“房地产热”和“开发区热”，对盲目超标占用耕地起到了推波助澜的作用。据统计，此三年耕地净减74.7万公顷，年均24.9万公顷，为“八五”期间耕地年均净减数的1.8倍。
说明：表一数据依国家统计局《中国统计年鉴》编例
1.2 横向因素比较
在“七五”与“八五”期间耕地减少因素中，建设占用耕地的比例为24.8%—33.2%，农业结构调整及灾毁占耕地的比例为66.8%—75.2%，由于有相当数量的因灾损毁耕地在当年都能及时复耕，所以灾毁耕地的比例较小。可见农业结构调整是造成耕地减少的“大头”，各项建设占用次之。从全国各省（市、区）看亦是如此。据有关资料统计，“八五”期间，农业结构调整占用耕地占耕地减少总量50%以上的省（市、区）有十八个，是省（市、区）总数的60%；各项建设占用耕地占耕地减少总量45%以上的省（市、区）有九个，是省（市、区）总数的30%。
开发与复垦耕地是保持耕地面积稳定的重要措施。在现状耕地增加数量中，开发和复垦各占3／4与1／4。表一中全国十年间共开发复垦耕地496.8万公顷，耕地年均增量基本维持在同一水平，为50万公顷左右。因受自然条件限制、技术手段落后及措施不利因素的影响，我国现阶段由开发复垦增加的耕地无论在数量和质量上，还不能对耕地的减少进行有效的补充。
综合以上分析可得出结论：从总趋势看，十年间我国耕地负增长趋势依然存在，大幅度减少的势头未得以根本控制，土地利用基本上处于粗放状态；耕地净减幅度逐年下降，具体到各年度又有所区别。值得强调的是，农业结构调整与各项建设虽都为占用耕地的“大户”，但其对土地的利用有质的差别，建设对耕地的破坏是难以逆转的，因此非农业建设占用耕地是耕地保护与经济发展关系中亟待解决的主要矛盾。同时，由于农业结构调整造成耕地数量的严重减少，也急待加大调控力度。
2 耕地减少的深层次原因分析
以上从表面分析了影响耕地增减的因素，但耕地减少往往还有更深层的原因。
首先是经济利益的驱使。随着改革开放的深入，今天的农民与传统的农民有了较大的不同，他们有了选择自己经济行为的自主权，农民种粮的积极性就取决于种粮的收入是否与从事其他用地类型产业的收入相等。因此，种粮与其他用地类型产业的经济效益的悬殊差异是耕地减少最重要的原因。
从表二的比较结果可以看出，在市场经济条件下，受经济利益的驱动，放弃效益低的粮食生产，经营回报率更高的用地产业，对于农民无疑是一种合理的选择。各地实践证明，经济利益差异越悬殊，耕地转变为非耕地的动力也就越大。
上述经济利益不仅强烈吸引了农民个人并使土地利用方式发生改变，不少地方政府也经不起巨大收益的诱惑，不顾农业萎缩与否和党纪国法，或牺牲耕地去招商引资，或无节制地出让土地，“以地生财”，以此获取任期内当地经济实力的增强及自身的领导政绩。结果是一方面土地征而不用大量闲置荒芜，一方面农民无地可耕，造成资源利用的浪费。
第二是现有土地管理体制的欠缺给耕地保护造成了很大困难。我国土地实行的是公有制，各级政府既是土地的所有者，又是土地的使用和管理者。土地管理部门在重大决策上必须听从于政府。十多年来的实践证明，土地违法的各级主体都是地方政府领导。这种裁判员与运动员混淆的体制及由此产生的不规范政府行为已成为耕地保护工作及土地市场健康发展的最大障碍。
第三是政策引导失误。政策引导失误常使某一时期内耕地面积不稳，供需失衡。92—93年的“房地产热”和“开发区热”的后期畸形发展，导致城市外缘盲目扩大，以及在农业结构调整中都存在着政策的误导。相当多的地方在适应市场经济的过程中，对本地区自然经济条件和远景发展缺乏全盘考虑，大搞果品、养殖等农业综合开发工程，甚至用行政手段强制农民种植果树。这种作法不仅达不到充分利用农业资源提高经济效益和社会效益的目的，而且可能使当地农业生态环境遭到破坏，给粮食生产及种植业带来长期不利影响。
3 “节流开源”并举，实现耕地总量动态平衡
从计划体制向社会主义市场经济转变，经济增长方式从粗放型向集约型转变，是今后十五年我国经济发展奋斗目标的关键所在。为适应国家经济体制和增长方式的根本转变及资源持续综合利用的原则，土地管理和土地利用方式也要有相应的转变：这就是要逐步实现从与计划经济体制相适应的土地管理方式向与市场经济相适应的土地管理方式的转变；逐步实现土地利用从粗放型向集约型转变。与此同时，“实现耕地总量动态平衡”作为“九五”时期和2010年土地管理的主要奋斗目标，不仅符合我国人多地少的国情，而且对稳定农业基础地位，提高粮食产量具有重意义。为实现上述宏伟目标，在兼顾社会、经济、生态效益的前提下，应采取以下重要措施：
3.1 “节流”——严格控制耕地占用总量
“九五”期间和2010年建设占用耕地控制数要明显低于“八五”期间水平。今后非农建设用地要从外延增量发展为主转向内涵存量发展为主，充分挖掘存量建设用地潜力；改变过去各项建设以大量占用耕地为代价和闲置浪费严重的状况，建设用地不足部分主要靠对原闲置和低效利用的建设用地的再利用解决。同时，加大对农业结构调整的调控力度，严禁挖鱼塘、栽果树占用耕地，农业结构调整用地要首选宜农荒地和闲置地。从全国范围看，今后耕地调整的重点应为经济不发达、交通落后、水土流失严重的边远省区的退耕还林还牧。
3.2 “开源”——加大耕地开发复垦力度
今后十五年耕地开发、复垦的年均数量和质量要高于“八五”期间水平，力争增减相抵有余。我国现有宜耕荒地后备资源1360万公顷，主要分布在西北、东北和西南地区；我国现有因各种人为因素造成破坏废弃的土地累计有1340万公顷，约有50%可开垦为耕地；这些后备资源的开发复垦可弥补国民经济发展过程中耕地不得不减少的部分。要重点抓好集中连片、水土条件好、投资少、见效快的宜耕荒地和工矿废弃地，以及江河、沿海滩涂的开发利用，到2010年宜农荒地的利用率要达到50%。
此外，为实现上述目标，在加快土地管理体制改革及耕地保护立法进程的同时，还必须建立以下一系列行之有效的耕地保护制度：这就是基本农田保护制度，耕地占用许可证制度，耕地占用补偿制度，耕地开发复垦保护基金制度，耕地变化动态监测制度和耕地保护行政领导责任制度。其中基本农田保护制度是耕地保护制度的核心内容。在进行基本农田划定时，要将国家确定的已建和在建、新建的900多个商品粮、棉、油基地县及城镇周围、水路、公路沿线的耕地划入基本农田保护区，实行一级保护；东部和中部地区的耕地要实行重点保护；基本农田除国家重点建设经依法严格审批占用外，其它建设项目和各类生产活动一律不得占用。
4 有关耕地保护的几点思考
4.1 转变思想观念，处理好土地与经济发展的关系
在对耕地认识上，现存有这样一种误区：即发展经济就必须以牺牲农业做为代价。我们要借鉴世界工业化国家和地区在工业化、城市化过程中占用耕地过多，大量农村劳动力向城市转移，造成耕地撂荒，农业减产的经验教训，为实现用世界7%的耕地养育世界22%人口的目标，必须从思想上端正认识，妥善解决耕地保护与经济发展的关系：即经济发展一定要以保护耕地作为前提条件，要把农业生产尤其是粮食生产放在经济发展的首位；要把土质肥沃，灌溉条件好的土地确保给农业，政府要对土地连片，农田规划和农业机械化给予引导与支持。
4.2 建立一种有效的保护耕地的内在动力机制
这其中包括经济制约机制、宏观调控机制、社会监督机制和奖惩机制。通过机制作用引导土地利用方式，形成大批高收入农业用地，使那些大量占用耕地的低效益行业失去对农民和地方政府的诱惑力，控制耕地向非耕地转化的速度；依据土地市场供求状况协调出的耕地供给计划内容要向社会发布，接受社会和民众的监督。对于承担基本农田保护和开发复垦耕地成绩突出的地方要给予适当的补偿和奖励，使保护耕地成为全社会的自觉行动。
4.3 树立集约利用的思想，改变土地利用效益低下的现状
首先要处理好保护耕地与城镇建设的关系。要严格控制大、中城市建设的规模，适度发展中、小城镇和卫星城市，决不能再走乱占耕地，无限制发展城市的路子。这里讲的“严格控制”并不是废止城市发展对土地的需求，而是要鼓励引导现有城镇建设用地的再开发利用，提高现有城镇土地使用效率，盘活土地存量，达到土地最优化配置。据估计，我国城镇土地至少有40%的潜力，如集约利用，可节约每年占用耕地的60%。其次是处理好种植业与林业、牧业、渔业的用地关系。在进行大农业内部各业用地安排和结构调整时，必须服从保护耕地的大局，确保粮、棉、油、菜等基地农产品的生产稳定。尤其应该强调，基层的农业结构调整一定要在当地自然条件许可的范围内进行，与基础设施能力相适应，以市场为依托，积极排除政策误导和市场信息扭曲造成的资源浪费。
参考文献（略）