中国妇女健康政策的社会性别分析，本文主要内容关键词为：中国妇女论文,性别论文,政策论文,社会论文,健康论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]C913.68 [文献标识码]A [文章编号]1008-7672(2013)03-0020-10
一、全球妇女健康政策①的兴起
上世纪60年代欧美妇女健康运动不满医疗信息以及医疗政策长期以来多被男性权威主导的医疗体系控制，发出“我们的身体，我们自己”的呐喊，鲜明地提出妇女健康决策、服务和研究应以满足妇女的需求为中心的观点。自此国际社会开始了跨世纪的妇女健康运动和妇女健康政策改革。联合国透过1976-1985年的妇女工作十年规划，推进世界妇女的健康和保健工作，并带动了国际社会女性健康政策的兴起。②1985年世界卫生组织提出“妇女、健康与发展”主题，并于1992年成立全球妇女健康委员会，把妇女健康工作纳入正规的行政体系中。1995年联合国第四次世界妇女大会《北京行动纲领》提出“社会性别主流化”的策略，要求各成员国将其运用于包括妇女健康政策在内的公共政策的实施和改革中。③欧盟在1996年成立了European Advisory Council for Women's Health(EAC)以整合欧盟内妇女健康的工作。1998年世界卫生组织提出“健康公平性”的主题，并将性别、种族和贫穷并列为议题。1999年世界卫生组织成立“妇女健康部”(WMH)，2002年通过“性别健康政策”，成立“性别暨妇女健康部”(GWH)，要求WHO所有的计划和方案都需要考量“性别议题”，并将性别平等与对妇女的增权(empower)列为重点目标，以促进各国认识和关注文化与生理对妇女健康的影响。美国、澳大利亚、加拿大、新西兰等国不仅更新了妇女健康的定义，而且以妇女为对象的健康政策逐渐多元化，针对其国内特殊的妇女健康问题，制定完整的妇女健康政策。总之，全球女性健康政策的兴起和发展，不仅推动社会经济政治与医疗科技发展进步的结果为全人类所共享，令妇女健康的关注不再限于生物医学部门，而且从社会、经济、生态、政治环境等各个层面以整体性的视角探讨；更深刻揭示出人类的健康未来不能由单一性别来主导，将社会性别意识融入与健康保健相关的政策与方案中，有利于促进男女两性之间的健康平等。
二、政策的社会性别分析框架
社会性别(gender)区别于以人的生物特征，亦即先天两性生理差异为标志的生理性别(sex)，指的是以社会性的方式构建出来的社会身份和社会期待。人们的社会性别身份决定了社会如何看待男人和女人，并按一定的模式期待男人和女人思考和行动。生理性别和社会性别与健康均密切相关，生物生理因素会导致健康与疾病，比如，女性会因其生理特殊性而有其特殊健康议题如女性因生殖与生育需要更多健康资源，需要更多关注；而社会对不同性别所持有的期待导致订定的健康政策易对男女两性健康造成不同影响，比如，生殖健康政策中对两性节育和避孕角色的不同期待和责任分担对女性健康有重要的影响。
社会性别视角是近年来理解、评价和改变社会福利和社会保障政策的一个富有价值的视角，为纠正传统的社会政策只重经济结果本身而忽视社会关系的形成过程做出了积极的努力，尤其是社会中女性的权益和现行福利政策之间的内在联系方面。④社会性别是社会建构的，这是社会性别的一个基本立场，在这个立场之上，它包含着性别差异(在当今诸多社会都表现为性别不平等)、性别等级、性别规范、性别分工、性别身份以及性别利益与需要等多个涵义丰富的维度。社会性别理论认为男人和女人在社会中发挥着不同的作用，认同女性与男性的生活存在着差异性，因此两性的需要、经验以及他(她)们的实际利益，也就是性别利益(gender interests)也有不同。这些维度对于以社会性别视角分析社会政策十分重要。从社会性别的角度，亦即在社会性别分析框架下审视社会政策，可以将其归结为性别中性政策、性别平等政策、性别差异政策和社会性别意识政策四种政策模式(见表1)。
性别中性政策主要是指政府没有意识到整体社会利益格局中男女两性的差异，将男女两性假定为“无差别”的群体，政策可以无差别地对待，既不需要采取任何纠正性别偏见的措施，也不需要有意识强化性别差异。这类政策会产生忽视两性差异的“两性无差别”的性别漠视问题。
性别平等政策强调女性在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等方面享有同男子平等的权利的政策，但却容易“抹杀两性间差异”，产生男女平均、等同的认识误区。政府威望以男性的标准来要求女性，从而加重女性的负担。
性别差异政策是指决策人认识到两性的差异，把传统男女观念带入到决策中去，产生了“强化两性差别”的社会政策。这种政策分为两类，即消极的差别对待政策和积极的差别对待政策。消极的差别对待政策扩大男强女弱的性别差异及女性的从属地位，通过强制性的政策和措施剥夺女性的权利和机会，也可称为性别歧视政策。积极差别对待政策，正视男女在实际生活中存在的社会及生理差别，从而采取积极的纠正措施和行动方案，其中包括为了使处于不利环境中的女性达到实质上的平等而制定的一系列向女性倾斜的性别倾斜政策和措施，但是基于这种态度的行动往往只是一种治标不治本的补救措施。
社会性别意识政策是决策人敏锐地认识到性别差异，具有社会性别敏感(Gender-sensitive)，注意到不同性别群体的不同处境和利益，而且这种差异与传统社会性别结构和社会的性别制度密切相关，在政策制定中，不仅采取措施和行动来改善某些性别群体的状况，以对女性因历史造成的权益受损的弥补和对女性的保护为现实目的，而且以消除传统的社会性别结构来改变社会性别秩序、实现两性和谐均衡发展为长远目标。⑤该政策不是将男女两性纳入固定的范式，而是使社会系统更具灵活性以适应不同类型的人群需要。社会性别意识政策模式是近年来产生的，颇受国际社会和组织关注，社会性别意识已经纳入联合国的人类发展统计指标，成为衡量各国发展程度的指标之一。为了推动社会性别平等的实现，联合国妇女权利委员会、联合国开发署、世界银行、福特基金会等许多国际组织大力推动与各国政府的合作，通过社会性别主流化(genderm ainstreaming)倡导，参与制定有利于两性平等的政策和法律法规，在公共政策的实施和改革中，力争从社会生活的各个层面寻求和实践真正意义上的性别平等。
三、中国妇女健康政策的社会性别分析
我国妇女健康政策，主要见诸于宪法的基本国策、劳动保护政策、社会保障法规、妇女福利政策纲领及政府所发布的妇女政策。
(一)计划生育政策与生殖健康政策
1978年3月，第五届全国人大第一次会议将“国家提倡和推进计划生育”的条款写入《中华人民共和国宪法》，从此以国家政策、地方法规和行政手段为主，强制地推行计划生育。2002年《中华人民共和国人口与计划生育法》颁布实施。作为基本国策的计划生育政策，很多内容涉及妇女生殖健康方面，可视为女性健康政策的组成部分。
妇女健康长久以来在世界大多数国家都被忽视，只有在其负担生育责任时才会被重视，其目的是保护将出生的后代，而不是以妇女为主。这种现象在我国亦然。数千年来，中国人在生殖健康问题上奉行的是以婴儿为中心的模式，更确切地说，是以男婴为中心。作为孕育和生产后代的直接承担者，妇女在以婴儿为中心的生育过程中付出了许多代价，给妇女的身心健康造成了很大负面影响。随着计划生育国策地位的确立，使得中国的生育行为在传统模式被打破的前提下发生了转变，再加之妇女地位的提高，生育中心的主体渐渐地转向妇女，致使妇女的健康，特别是生殖健康方面得到了较大的改善。生育保健包含很多要素，从各自的角度来看都是重要的，但生育调节在中国计划生育的背景下则成为了生育保健服务所有方面的核心。早期计划生育的社会职能是解决人口问题，其开展计划生育技术服务的主要目的是为了控制人口数量，并未将维护妇女生殖健康权益放在首位，更多的将妇女定位于节育避孕措施的主要使用者。造成这样的原因，一方面主要在于一些社区医疗机构并未认真执行国家的健康卫生政策，认识上存在着偏差；另一方面是，我国现有的生育健康政策存在着诸多的价值冲突，比如妇女保健服务与计划生育的超生罚款收益矛盾；现有的生殖健康服务机构职能与有偿服务收益的矛盾等，以致造成服务缺失。
自1994年开罗国际人口与发展大会以来，随着生殖健康的观点被世界上大多数国家承认并接受，中国人口和计生委积极吸收国际先进理念，改革计划生育政策，将单纯的行政命令式的人口控制政策转变为与生殖健康结合的以人为本、以服务对象为中心、维护公民生育健康权利的政策。开展计划生育技术服务的目标被定位为，主要是保护妇女健康，防止意外妊娠和分娩造成对妇女健康的危害，尤其是控制那些过早、过多、过密、过晚的生育，以免影响母婴的健康。⑥
从政策层面来看，计划生育政策改善了妇女的生育权益，但还不够充分，政策制定和执行并未以育龄妇女的生殖健康需要和满意为出发点和落脚点。政策的短缺的根源在于“主人”和“对象”之间的矛盾：“妇女是计划生育的主人，她拥有生育的自主权(事实上，这在中国历史中从未实现过)；妇女又是计划生育的对象，通过育龄妇女的避孕，实现生育率下降。这样，妇女又具有实行计划生育的义务。本来权利和义务就有冲突，由于下列原因，加重了这种冲突。中国是一个东方古国，习惯于东方的思维逻辑，常常强调国家和整体的需要。国家的、政府的、上级的权力至重至上，习惯于要求个人服从整体。这样的思维逻辑被用于人口与生育领域，二十年来的计划生育，主要是强调人口形势的压力，个人的生育行为需要服从国家的需要，需要帮助国家缓解人口压力。而较少考虑每一个行为个体的生育权利和需要。”⑦更深刻地说，计划生育制度的出台使女性的子宫由原本文化中被父权控制的情形，恶化成由男性、专业医疗及国家联合控制的结果，导致妇女生殖健康权利缺失持续恶化，这些都妨碍着妇女的健康进程。虽然近年来卫生保健和计划生育部门也在生殖健康的实践中不断调整健康服务的取向，但仍然存在着性别盲点。生殖健康包括男女两方面，但在现有的计划生育政策中，男性的生殖健康权益是受到忽视的。比如，对男性的节育和避孕角色淡化，使育龄妇女承担了大部分的计划生育责任⑧，生育负担不公平地过多加在妇女身上，而为妇女提供的服务远远不够，相应的权利没有受到应有的重视和保护。在现实生活中，妇女在生育和人口控制方面的贡献，有时是以牺牲自己的健康为代价的，比如，伴随为避孕和节育而手术或长期服药和使用器械，给妇女带来了副作用和风险，使妇女在健康方面受到负面影响。而社会和男性常常将女性采取避孕方法后的副作用视为正常现象，因而对女性的关心和理解较少；很多女性即使发生了副作用，寻求治疗，很难得到认为避孕节育措施副作用为正常现象的男性的支持和理解，致使女性生殖健康方面的医疗和保健不理想。生育及计划生育不是单方面的事，男女双方的生殖健康也是相互影响的，因此，没有男性的参与，没有充分考虑男性生殖健康需要，没有强化男性责任和义务的计生政策就不可能真正实现整个人群的生殖健康。此外，在计划生育背景下的生殖健康政策中，未婚妇女、更年期妇女的生殖健康权益往往受到忽视，这类人群的生殖健康需要因其在基本生殖健康服务获得权方面的缺失而被忽视。
以社会性别的视角来分析，不同年龄、不同性别的服务对象在生殖健康领域的需要存在差异性，现有的计划生育和生殖健康政策与服务对这些需要的关注和满足还有很大的提升空间。计划生育政策和生殖健康政策应努力促进男性参与生殖健康，逐步扩大面向未婚妇女、更年期妇女及男性的生殖健康技术与服务。增进男女两性在生殖健康方面的沟通和对共同责任的理解，使男子和妇女在公共领域和私人生活领域成为平等的伙伴，共同促进人口、经济和社会的可持续发展。⑨
(二)女职工劳动保护政策
早期与妇女健康有关的政策措施以劳保政策和《中华人民共和国劳动保险条例》(1951年)中的女工保护条款为主，主要内容包括产妇的生育待遇、医疗服务和生育休假安排等。生育保险金包括在劳动保险金之中，实行全国统筹与企业留存相结合的基金管理制度。1955年4月，国务院出台《关于女工作人员生产假期的通知》使“机关女工作人员”也有了基本相同的制度保障。早期这些规定主要是沿袭十九世纪欧洲国家的法令，将女工与儿童视为工作场所中的弱者而进行特别保护。女工方面主要是保护女性顾及家庭以及生殖的能力不会因工作而被破坏，能安全生育后代成为新的劳动力。后来在此基础上，国务院于1988年发布《女职工劳动保护规定》，劳动部于1990年发布《女职工禁忌劳动范围规定》，卫生部、劳动部、人事部、全国总工会、全国妇联于1993年联合发布《女职工保健工作规定》，这些规定组成了现行的女职工劳动保护法规体系，主要是延续上个世纪50年代的带有强烈“计划经济时代”特色的女职工劳动保护，内容涵盖了劳动妇女的身心健康及生理特殊需要方面，较多保护怀孕妇女，将就业妇女的健康置于法律条文的保护之下。这是保护性平等制度，即承认女性不同于男性的生理特征和传统照顾角色，通过保护女性的特殊生理和照顾角色，进而实现平等⑩，目的是减少和解决女职工在劳动和工作中因生理特点造成的特殊困难，保护女职工的身心健康及其子女的健康发育和成长，提高民族素质。
从女职工劳动保护政策的历史分析来看，“保护女性”，“善待女性”等观念是最初制定女职工劳动保护政策的出发点和主流思想。因为这种观点出发点不是两性的公平和平等，而是一种权宜性的行为，带有随机性和不确定性，它既可以体现着对女性的关怀，也可能带着某种居高临下的恩赐意味，因而不具有完整的平等性。(11)这些政策从表面上看，都是在保护女性，女性因生理的特殊性而受到不一样的对待，促进女性的健康，从而对女性更公平合理，在计划经济年代女性因之而获得了一定的保障，但是，改革开放后，在中国社会转型和全球化的背景下，这些政策的实施效果和最终导致的结果，实际上变相地剥夺了女性平等的就业权利。改革开放30年期间里，中国的经济体制向着市场经济转化，劳动力市场发生了深刻变化，非正规就业逐步扩大，出现了很多公共或私人领域的新就业形态妇女，原有《规定》中确立的原则和适用性受到挑战。比如，劳务派遣工，现有条例无法体现派遣单位和用人单位对女职工劳动保护承担责任的问题。(12)又如，《规定》要求女职工比较多的单位应当逐步建立女工卫生室、孕妇休息室、哺乳室、托儿所、幼儿园等设施，而现在的形势是要求减轻企业的社会负担，逐步消除“企业办社会”的计划经济遗迹。因此，很多过去企业为女工所承担的费用一下子就转到个人及家庭身上，在非正规就业领域甚至出现女工怀孕后就被迫停工甚至辞职回家的现象，还有托儿所和幼儿园完全市场化，女工卫生室、哺乳室不见踪影，更谈不上妥善解决女职工在生理卫生、哺乳、照料婴幼儿方面的困难。按照我国计划经济时代的传统做法，女工劳动保护费用主要由企业承担(实际是政府承担)，市场经济改革后，政府无形中从公共服务中撤退出来，提供职业安全保护和卫生的责任转到了企业，雇用女工要承担“额外”劳动力成本。根据2001年对北京市的调查，女工劳动保护费用大大高于生育保险费用，是生育保险费用的2.56倍，在“国营企业”甚至高达9.64倍。(13)对市场经济下的企业来说，趋利性是不可能改变的，如果雇用女性员工会增加企业的用工成本的话，雇主会选择在合法的范围内尽可能地规避该成本，寻找合理的理由不录用女性职工。作为家庭来说，如果女性因为工作所带来的收入低于因为生育过程而带来的支出，在这种情况下，家庭也会选择让女性放弃工作。(14)就业收入对个体的社会、经济地位以及医疗可及性影响很大，从而间接地对女性健康造成不利影响。所以，仅以保护女性为出发点制定的女工劳动保护政策和生育保障政策，不能切实地保证女性不会因为其女性的生理特殊性而在职业领域中受到的不公平的对待，从长远来看，对女性健康的促进也无益处。
(三)母婴保健及公共卫生政策
由于旧中国婴幼儿死亡率很高，所以新中国成立后，为了降低妇婴死亡率，更为全面深入地控制城市卫生保健，政府通过颁行法规、设立机构、宣传常识等措施，开始推动妇幼卫生的工作。我国的妇幼保健机构是新中国成立后最早建立的公共卫生服务机构，是国家提供妇幼保健和基本医疗服务的主导力量。解放初期，妇幼卫生工作坚持“预防为主”，以推广新法接生和妇科病普查普治为主要工作内容。20世纪60年代后期，妇幼保健机构逐步恢复和建立健全，逐渐形成院、所、站三级妇幼保健网络。1995年《中华人民共和国母婴保健法》正式实施，该法对婚前保健、孕产期保健和婴儿保健进行了明确规定，使母婴保健事业走上了法制化管理的轨道。2001年国务院出台了《中华人民共和国母婴保健法实施办法》，进一步规定了婚前保健、孕产期保健、婴儿保健、母婴保健医学技术鉴定和母婴保健监督管理工作方面的职责部门和工作内容，之后又发布了《产前诊断技术管理办法》、《婚前保健工作规范》、《孕前保健服务工作规范》等配套文件。通过不断完善政策法规，至今已经形成以“一法(《母婴保健法》)两纲(《妇女发展纲要》《儿童发展纲要》)”为核心、涵盖国家宏观卫生政策和妇女儿童健康保护专项法律法规的政策体系。
总体来说，改革开放以前，中国妇幼保健体系的制度性框架基本确立，但是，由于经济社会发展水平限制，妇幼健康照顾服务停留在较低水平上。改革开放以后，中国妇幼保健范围显著扩大，健康照顾服务日趋多样，服务的专业化程度不断提高。但不容忽视的是经济制度的改革对公共卫生政策，特别是母婴保健政策造成的影响也在妇女健康方面得以体现。政府围绕着“经济发展”进行的公共卫生政策和机制改革，虽然从未公开贬低公共卫生的重要性，但其财政资源的分配清楚地昭示人们，公共卫生不是其优先关注领域。(15)20世纪90年代以来，中国经济GDP平均每年增长8％-9％，但中国公共卫生的设施和资源却没有同步增长，特别是与妇女健康密切相关的农村妇幼保健院(所/站)和疾病预防控制中心(站)的数量却在下降(见表2)。
母婴保健等公共服务的减少便意味着家庭要成为最后一道保障线，特别是那些因为经济收入低下无法承担市场化保健和照顾服务的家庭，妇女要为此负担更多的社会责任，承担政府社会性投资缩减的不良后果(17)，在家庭中扮演着医疗保健角色，成为卫生保健的提供者、支持者与教育者。子女健康习惯的养成、对于家人的疾病照护、甚至医疗场所中的护理与医疗照顾工作更多地落在妇女肩上，这与女性所扮演的生育者、养育者和家庭照顾者等社会性别角色密切关联。也就是说，在社会安全阀削弱或不复存在之处，非正规保健的负担几乎完全落到了妇女身上，她们成了事实上的安全阀。随之需要重视的是，妇女作为第一线及最基层的家人健康保健者功能被利用，甚至形成剥削，不间断的照顾工作逐渐腐蚀着妇女的能力、身体的健康以及作为持续照顾者的角色与意愿。事实上，长期的压力与情绪困扰，使得不少照顾者成为下一个需照顾的病人。(18)健康保健和照顾工作被视为爱心工作或家务，是无偿的，其健康权利受到忽略，长此以往，最终会形成对妇女极端不利，也不公平的健康环境。
(四)妇女福利政策纲领
中国妇女健康发展在20世纪90年代迎来的一个重要契机，是1995年联合国第四次世界妇女大会在中国北京的召开，会议通过了著名的《北京宣言》和《行动纲领》。在《行动纲领》确定的12个战略目标中，“妇女与健康”被列为第3个战略目标，指出“妇女有权享有能达到的最高身心健康的标准”。根据世妇会的精神，在我国于1995年制定和发布的《中国妇女发展纲要(1995-2000年)》和2000年制定的《中国妇女发展纲要(2001-2010年)》确定的战略目标中，“妇女与健康”都被列为主要的战略领域，健康被作为妇女生存和发展中最重要的基本权利被指出。
上世纪90年代健康政策只关注女性生育健康的情况开始有了些许变化，随着疾病转型，政府开始重视非传染性疾病的预防工作，除了对常见妇科疾病进行检查外，也重视妇科恶性肿瘤的筛检工作；在某些过去被视为男性的健康问题领域中开始将女性同时纳入宣导行列，如艾滋病的预防和控制等方面。《中国妇女发展纲要(2001-2010年)》中的“妇女与健康”从提高妇女生命质量着手，提出提高妇女预期寿命、保障妇女享有计划生育权利、为流动人口妇女提供卫生保健服务、控制妇女艾滋病病毒感染、提高妇女健身意识和健康水平等6项主要目标。与95《纲要》相比，把重点放在提高健康服务质量和维护妇女健康权利上，强调妇女在整个生命周期享有良好的医疗保健服务，将健康和医疗卫生资源分配于妇女一生的不同生命阶段，关心的不再仅仅是生育旺盛期的妇女，而是妇女一生的健康。妇女发展纲要规划对政府制定相关政策法规和妇女健康指标等起到了积极的促进作用。
虽然越来越多的健康政策关注妇女健康的维护，但遗憾的是，与其他国家单列有具体完备的妇女健康政策不一样，我国至今没有一个成体系的专门的国家级妇女健康政策。传统的公共卫生政策和妇幼保健机构将妇女健康包含在“妇幼卫生”项下，长期以来，妇女健康议题始终从属、依附在更大的妇幼保健议题之中，政府一直视“妇幼卫生”政策为“妇女健康”政策，形成“妇幼保健”的传统与“妇女儿童”的工作模式。妇女与儿童相联并列，一方面显示在执政者的心目中，妇女的身份近似(或等同)儿童，同时也表示社会关心妇女健康的目的，在维护家人及下一代的健康，而非妇女本身，致使妇女健康问题与健康需要长期受到忽视，妇女健康领域的相对独立性和专门化程度尚待提高。
四、反思和展望
基于社会性别视角对妇女健康政策的分析表明，现有的妇女健康政策没有与时俱进地有效回应妇女的特别需要，而且强化妇女的角色定型，处于劣势地位的女性在健康政策中利益受损，妇女健康政策最终加剧了性别差异和不平等。总体而言，我国政府对妇女健康促进和健康政策的重视程度和统筹能力需进一步加强。像其它许多发展中国家一样，中国的妇女健康政策仍较着重于从母婴保健和计划生育的角度关注妇女健康，她们整个生命周期的其它健康问题很少成为政策的焦点。不仅如此，对妇女生殖健康/计划生育需要的过分强调，还不可避免导致了对育龄妇女之外其它妇女人群和生育节育之外其它健康问题的拒斥。(19)妇女健康政策的妇儿保健趋向导致健康照顾服务体系的服务对象数量有限，选择性特征明显。对于其它议题如环境与妇女健康、就业与妇女健康的关系、妇女就医环境等方面，还未足够重视。健康政策多重医疗、药诊、卫生的层面，对社会文化或环境对妇女健康的影响等方面关注较少，比如，经济改革社会转型后，妇女在社会中的弱势角色(在经济上、职场上及医疗资源上的弱势)，以及身为照顾者角色的重担所可能带来的对于女性健康的负面影响等。另一方面，妇女健康政策所出分散于卫生、计生、劳动和社会保障、民政、食品药品监管、环保、质检、安监、财政、教育、人事等方面的多个政府部门和工青妇组织中，形成了条块分割和多元行政管理主体的分隔化政策和服务体系。(20)妇女健康制度的这种结构性特征弱化了妇女健康体系的服务能力，导致健康政策所支持的各种服务的专业化程度不高，各类服务之间缺乏紧密的有机联系，服务间易产生分隔，影响了现有资源的有效利用和整合。有鉴于此，妇女健康问题需要采取集体主义和制度化方式来解决，女性健康政策与健康服务体系应成为现代社会福利制度与社会政策框架的组成部分。
(一)整合既有妇女健康政策，制定完整的国家层妇女健康政策
健康政策作为一项社会政策，国家理应在健康促进和健康公平上负起不可推卸的责任。促进和改善女性健康是一项系统工程，不仅需要超越健康部门的跨部门行动，还涉及整个社会、经济、文化等方面的因素，而且需要把短期与长期目标结合起来进行整合性干预。在实施整合性的女性健康促进过程中，制定完整的女性健康政策尤为重要。目前许多国家都制定了相应的女性健康政策，来保证女性健康促进的组织实施，而我国目前在这方面仍较欠缺，我国至今没有一个成体系的专门的国家级妇女健康政策，缺乏政策宗旨与远景(vision)。我国自1988年出台《女职工劳动保护规定》至今，已陆续颁布实施了《中华人民共和国妇女权益保障法》(1992)、《中华人民共和国母婴保健法》(1994)、《中华人民共和国婚姻法》(2001)、《中华人民共和国人口和计划生育法》(2001)等法律和《中国妇女发展纲要》(1995-2000)及(2001-2010)等，但这些法律法规基本上都局限于女性健康的某一领域或只是宏观策略，而缺乏一部统领女性健康全局的《女性健康政策》。这一方面使整个女性健康体系缺乏明确的职能定位，另一方面也使女性健康不可能真正成为公共健康体系的工作目标，从而使绝大部分健康政策的制定不可能以女性健康为导向，直接导致了公共卫生的发展滞后于女性健康需要的发展。妇女健康问题需要采取集体主义和制度化方式来解决，因此妇女健康政策领域的相对独立性和专门化程度亟待提高，女性健康政策与健康服务体系应成为现代社会福利制度与社会政策框架的组成部分。
政府是女性健康促进制度建设的主要责任人，在整个促进女性健康的网络中处于核心地位。在我国，行政组织的公信力较其他组织都更具有说服力。因此，行政文化变革是改变传统性别意识盲点的榜样力量。我国政府应根据对妇女健康政策所做出的严肃承诺，制定出一部完整的统领女性健康全局的国家层妇女健康政策，从制度上保障女性的合法权益，并通过制度建设营造社会文化氛围，确立现代社会的健康性别公平性理念。增进跨部门的协调与合作，把性别分析放在健康政策的主轴，在性别的大架构下再论及不同年龄和地区的健康差异，制定改善妇女健康的目标和时限，并制定实施监测和评价的方法。这样的女性健康政策实际是一套全方位的行动架构，即在女性健康的总框架下，以妇女为中心，切合女性的健康需要；以行动为取向，强调女性的参与和充权；以社区为基础，初级照护优先；并且强调男性的责任与参与，通过跨部门整合来谋求妇女健康的发展。
(二)加强健康政策的性别敏感度，建构具有社会性别意识的健康政策
在社会性别理论看来，任何政策必须满足全体社会成员的需要而不是部分人的需要，作为不同性别的利益主体具有不同的需要取向和收益函数。在传统的社会政策领域中，分析所关注的主体和客体都是非性别化的，女性和她们的利益被边缘化，体现在健康政策上，表现为中性的、不考虑性别的健康政策带给女性和男性实际可以享有的利益的不平等。政府有责任创造相等的获得健康的机会，并将不同社会人群健康的差别降到最低水平，致力于促进男女之间在整个生命过程中享有健康的公平性与平等性。政策选择必须保证对男女两性都是公正的，以男女各自的性别特征和需要为尺度来制定，因此，建议在健康政策改革中纳入社会性别意识，加强性别平等的敏感度。
1.培育科学社会性别文化，使政策制定者及执行者对于政策有一定的性别敏感，把性别的分析纳入政策制定的主流。加强对政府有关部门决策者、管理工作者及卫生保健服务提供者的社会性别培训，提高他们的性别意识，使其在政策制定、执行、监测评估及卫生保健服务中能更多关心和反映妇女的健康需要(21)，不断地积极检视既有健康政策的性别盲点，主动融入性别分析观点。
2.完善健康性别指标，建立健全性别统计和监测评估体系。性别统计是制定、监测、评估政策性别影响的重要工具。建立和完善健康性别指标，除了传统的死亡率、期待寿命或疾病罹患率之外，需加入社会及心理的健康指标，加强性别统计和性别发展分析，并将其纳入政府健康部门的常规统计之中。成立全国妇女健康通报与监测系统，通过对女性健康发展状况和变化趋势的监测，及时反映两性健康情况，为医疗保险制度的制定和修改提供真实可靠的统计数据和评估资料，合理分配两性健康资源。
3.在健康政策和制度制定中，以对女性因历史造成的权益受损的弥补和对女性的保护为现实目的。鉴于女性在健康领域所处的弱势地位，政府应加大对女性卫生保健资源的投入，在卫生资源筹集和分配中要适当向女性健康促进倾斜，以消除传统的社会性别结构来改变社会性别秩序、实现两性和谐均衡发展为长远目标，以确保维护社会成员之间公平发展目标的真正实现。
注释：
①健康政策(Health Policy)在我国也称“医疗卫生”政策或“卫生保健”政策。长期以来，因深受苏联和日本文化影响，health被习惯性译为“卫生”，public health概念被译为“公共卫生”，World Health Organization(WHO)被译为世界卫生组织，这些译法将“health”概念曲解和狭义化，形成传统的“卫生”“医疗”理解层次，实际上“health”的外延内涵远比“医疗卫生”丰富，虽然医疗卫生和保健服务构成了健康照料的主体，但不是全部。从政策层面来讲，健康政策不仅需要从生物、医学层面讨论，而且需要从社会、经济、生态、环境、政治等各层面来探讨；从个体而论，就人一生而言，应当大多的时候是健康的，只有少数时候生病。因为只有少数人在少数时间需要治疗，所以健康政策的重点应当着眼在健康，而非医疗。这也是本文采用“健康政策”而未采用“医疗卫生”政策的原因。
②张开宁、张桔：《21世纪中国女性健康面临的新机遇与挑战》，《云南民族大学学报(哲学社会科学版)》2007年第4期。
③1995年联合国第四次世界妇女大会文件：《第四次妇女问题世界会议的报告》，1995年。
④Neil Gilbert & Paul Terrell：《社会福利政策导论》，黄晨熹、周烨、刘红译，华东理工大学出版社2003年版，第43页。
⑤李慧英主编：《社会性别与公共政策》，当代中国出版社2002年版，第67页。
⑥郑晓瑛：《计划生育、妇女地位与生殖健康———生殖健康的影响因素探讨》，《人口与经济》1996年第6期。
⑦朱楚珠、李树茁：《计划生育对中国妇女的双面影响研究》，《人口与经济》1997年第4期。
⑧从1999年我国育龄夫妇避孕节育方法的构成来看，妇女采取各种节育措施的占85％，而男性只占15％。参见国家计划生育委员会：《人口与计划生育常用数据手册》，中国人口出版社1999年版，第61页。
⑨萧扬：《社会性别视角下的妇女生殖健康》，《浙江学刊》2001年第5期。
⑩刘伯红：《中国社会转型期的女职工劳动保护》，《妇女研究论丛》2009年第2期。
(11)田芳芳：《社会性别视角下的生育保险政策反思》，《法制与社会》2006年第6期。
(12)马冬玲、李亚妮：《女职工劳动保护与性别平等“女职工劳动保护条例讨论会”综述》，《妇女研究论丛》2009年第1期。
(13)当然，女工劳动保护费用中的大项“托儿所、幼儿园(折旧)”是不能完全算在女工头上，而应该属于家庭福利，只是该项费用按国家规定与女工人数挂钩。但即使不算“托儿所、幼儿园(折旧)”费(设想今后企业不再承办托儿所和幼儿园)，“女工劳动保护费用”也相当于同期生育保险费用的0.91倍。参见潘锦棠：《北京市女职工劳动保护费用调查分析》，《妇女研究论丛》2005第2期。
(14)谭宁、刘筱红：《生育保险政策中的社会性别意识与女性平等就业权》，《湖北经济学院学报》2009年第1期。
(15)王绍光：《中国公共卫生的危机与转机》，《比较》2003年第7期。
(16)整理自刘伯红：《全球化与中国妇女健康》，《云南民族大学学报(哲学社会科学版)》2005年第4期。
(17)Whiteford L.， “Child and maternal Health and International Economic Policies” ，Social Science and Medicine,Vol.37,No.11,1993,PP.1391-1400.
(18)Kuhn,D.R.， “Is Homecare Always the Best Care?” ，Generations,Vol.22,No.3,1998,PP.99.
(19)胡玉坤：《疾病负担、结构性挑战与政策抉择——全球化图景下中国农村妇女的健康问题》，《人口与发展》2008第2期。
(20)就公立医疗机构的隶属而言，卫生部门管理的医疗机构仅占全国医疗机构总数的51％，其他医疗机构隶属其他部门、行业和企业。参见杨琼瑛：《影响我国医疗卫生政策制定的若干因素》，《云南社会科学》2009年第4期。
(21)姜秀花：《社会性别视野中的健康公平性分析》，《妇女研究论丛》2006第4期。