社会组织监管信息公开中的政府供给机制问题研究，本文主要内容关键词为：机制论文,组织论文,政府论文,社会论文,信息论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《政府信息公开条例》作为我国统一的政府信息公开法律规范，其颁布实施加速了我国政府由秘密政府向透明阳光政府转变的进程，推动了我国包括社会组织监管等行政管理领域在内的部门信息公开法治的进步与发展。就我国社会组织监管信息公开法治化而言，目前已有部分监管规范基于《政府信息公开条例》的统一规定，对社会组织监管信息公开制度进行了完善，以体现政府信息公开制度精神。①为加速推进社会组织监管信息公开法治化的进程，顺应社会管理创新的当下时势背景，本文试以我国《政府信息公开条例》、《行政许可法》为评价依据，以提升社会组织监管质态为目标导向，从信息公开模式、信息公开内容、信息公开机制三个层面来对我国社会组织监管信息公开中的政府信息供给机制现状与问题进行研究。
一、信息公开模式：依申请公开未“落地化”与主动公开范围“狭窄化”
我国《政府信息公开条例》规定了主动公开与依申请公开两种政府信息公开模式，政府信息公开模式的不同决定了政府信息公开法律关系中当事人权利义务架构的不同。在依申请公开模式中，政府信息公开责任主体只有在接到信息公开申请人的信息公开申请以后，方可启动信息公开程序并决定是否公开申请人申请公开的信息。不同于依申请公开模式中的当事人权利义务架构，在主动公开模式中，信息公开是政府机关的一种依职权行政行为，是政府机关的一项法定义务，信息公开程序的启动无需社会公众的申请。此外，政府信息公开模式的不同还体现了对于社会公众信息权利保障的角度不同，主动公开模式体现了对社会公众共性信息权利的保障，侧重的是信息传播的面，而依申请公开模式则体现了对不特定利益关系个性信息权利的保障，侧重的是信息传播的点。也正是在这点面结合的制度框架下，我国政府信息公开法制得以初步架构。
就我国社会组织监管信息公开模式而言，目前主要体现为依申请公开模式未“落地化”和主动公开范围“狭窄化”问题。依申请公开模式未“落地化”主要表现为社会组织监管规范尚未依据政府信息公开的要求，结合社会组织监管实际，对社会组织监管依申请公开模式作出具体的细化规定，依申请公开模式在社会组织监管规范中缺少配套制度支撑；主动公开模式适用范围设定狭窄问题主要表现为主动公开信息范围局限于结论性信息，动态过程性监管信息尚未被纳入主动公开范围，主动公开信息量明显不足。
(一)依申请公开模式未“落地化”：阻碍了个性化信息需求的实现
《政府信息公开条例》作为我国目前政府信息公开统一法律依据，规定了两种政府信息公开模式，即依申请公开模式与主动公开模式，其中，《政府信息公开条例》第13条规定了依申请公开模式，即行政机关除主动公开政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息，这是《政府信息公开条例》关于政府信息公开依申请公开模式的规定。依据此规定，社会组织监管信息公开程序是依据社会公众及特定利益相关人的申请而启动，依申请公开模式的设置体现了对特定权利人个性化信息权利需求的保障。作为我国行政许可统一法典的《行政许可法》对于行政许可监管领域中的信息公开依申请公开模式也作出了相应的规定，例如，《行政许可法》第61条规定，“行政机关依法对被许可人从事行政许可事项的活动进行监督检查时，应当将监督检查的情况和处理结果予以记录，由监督检查人员签字后归档。公众有权查阅行政机关监督检查记录”。
作为行政许可的一种类型，社会组织登记许可信息公开模式的设置自然也应当要遵循《行政许可法》、《政府信息公开条例》的规定，因此，包括社会组织监督检查记录信息在内的与社会公众生产、生活、科研等特殊需要有关联的社会组织监管信息应当属于依申请公开的范畴。遗憾的是，由于我国目前社会组织监管立法整体上是处于一种滞后状态，作为我国社会组织监管主要规范依据的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》等还尚未依据《行政许可法》及《政府信息公开条例》的统一要求，并结合社会组织监管实践，对社会组织监管信息公开模式作出进一步的细化规定，其中，一个突出的问题就是依申请公开模式尚未“落地化”，对于依申请公开的监管信息内容、程序、法律责任等都缺少“落地化”的具体规定，依申请公开模式未“落地化”问题直接导致了社会公众监管信息获取通道单一，严重影响到了社会公众个性化监管信息权利需求的实现，影响了政府信息公开制度的执行效力。笔者认为，在推进社会组织监管法治化的过程中，实现社会组织监管信息公开法治化应当要成为《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》等社会组织监管规范修改的一项重要立法目标和价值追求。
(二)主动公开模式适用范围狭窄：不当削减了监管信息的主动供应量
《政府信息公开条例》第9条规定了政府信息公开的主动公开模式，即对于涉及公民、法人或者其他组织切身利益的，需要社会公众广泛知晓或者参与的，反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的，其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的，行政机关应当主动公开政府信息。主动公开模式的设置体现了政府信息公开程序中的政府依职权性，这一模式的合理设置与有效运行有利于在客观上减少社会公众信息获取成本，大大增强整个社会的信息供给量，体现了对社会公众信息知情权的充分尊重，有利于充分满足社会公众共性化的信息权利需求。
就社会组织监管信息公开而言，尽管《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》等监管规范早于《政府信息公开条例》颁布实施，但这些监管规范中仍有部分规定契合了主动公开模式的要求，例如，《社会团体登记管理条例》第26条规定，“社会团体成立、注销或者变更名称、住所、法定代表人，由登记管理机关予以公告”。《基金会管理条例》第19条规定，“基金会、基金会分支机构、基金会代表机构以及境外基金会代表机构的设立、变更、注销登记，由登记管理机关向社会公告”。《民办非企业单位登记暂行办法》第3条规定，“对核准登记的民办非企业单位，由登记管理机关发布公告”等等。这些立法例中关于向社会公告社会组织组织形态设立、变更、退出登记信息程序的设置，体现了立法者对于社会组织登记管理机关主动公开社会组织监管信息的强制性义务要求，契合了主动公开模式的要求。
尽管目前我国社会组织监管规范中有监管信息主动公开的相关规定，但总体而言，主动公开的信息范围还非常狭窄。在国家统一规范层面上，主动公开的信息范围全部集中在社会组织组织形态常规信息变化方面，而对于包括对社会组织常规行政监督检查、年检、惩戒、评估等关于社会组织运行监管的一些动态过程监管信息则没有涉及，主动公开模式适用信息范围狭窄问题直接影响到了社会组织监管信息的公开量，大大降低了社会组织监管信息公开的广度与深度。笔者认为，为进一步提升社会组织监管透明性，扩大社会组织监管公众参与度，优化社会组织监管质态，扩大社会组织监管信息主动公开模式的适用范围应当成为重要的监管路径选择。目前，一些社会组织监管地方立法实践值得借鉴，例如，《郑州市行业协会管理办法》②第31条规定，“行业协会登记管理机关和业务主管单位应当建立健全对行业协会的监督检查制度，依法查处违法行为，并将监督检查的有关情况向社会公布”。这一立法例中对于向社会公布监督检查情况的信息公开制度设置，体现了立法者提升社会组织监管透明度的主动追求，符合扩大主动公开适用信息范围的信息公开法治化趋势要求。
二、信息公开内容：偏重准入监管信息，忽略后续监管信息
以社会组织许可登记为分界点，从整体上，社会组织监管信息可分为社会组织准入监管信息与后续监管信息两大部分。根据信息公开内容来分析，目前我国社会组织监管信息公开实践中，主要存在偏重准入监管信息公开而忽略后续监管信息公开的问题，而后续监管结论形成过程信息公开则尤为缺失。实践证明，这一问题已直接影响到了社会公众对于社会组织后续监管信息的获取量，大大降低了社会公众参与社会组织登记后续监管的能力，影响了社会组织监管质量。
(一)准入监管信息公开：以不予批准说明理由与批准决定信息公告为载体
行政许可准入监管信息如何公开？《行政许可法》第38条第2款、第40条分别规定，“行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利”。“行政机关作出的准予行政许可决定，应当予以公开，公众有权查阅”。基于此，向社会组织登记申请人及社会公众主动公布社会组织准入监管信息应当属于监管信息主动公开的内容之一。目前，从国家统一规范依据层面来说，《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》等都对社会组织准入监管信息公开制度作出了规定。这些监管规范对于社会组织准入监管信息公开制度的设置主要体现在以下两个方面。
1.设置不予许可登记说明理由制度：面向社会组织登记申请人。目前，我国社会组织监管规范中基本都有关于不予许可登记说明理由制度的规定。例如，《社会团体登记管理条例》第12条以社会团体登记申请人为信息公开接受对象，对社会组织筹备许可信息告知程序作了规定，即“登记管理机关应当自收到本条例第11条所列全部有效文件之日起60日内，作出批准或者不批准筹备的决定；不批准的，应当向发起人说明理由”等等。③由于不予许可登记是一种对登记申请人产生不利影响的行政行为，是一种否定性结论，因此，登记机关在作出不予许可登记时，向登记申请人说明其作出决定的事实因素、法律依据以及进行自由裁量时所考虑的政策、公益等因素，这是正当法律程序的基本要求。④尽管不予许可登记说明理由制度已有统一规定，但在实践中，仍然存在着理由说明不充分、不明确、不准确等问题。这些问题的存在一定程度上降低了不予许可登记说明理由制度的功效。
对于不利行政决定说明理由制度作出规定，国外早有实践，例如，为改善行政机关和公民之间的关系，法国在1979年7月11日制定的《行政行为说明理由和改善行政机关和公民关系法》中特别规定两种情形下的说明理由制度，其中就包括对当事人不利的具体行政处理的情形。⑤实践证明，在社会组织准入监管环节中，以许可登记申请人为信息公开对象，设置不予批准登记说明理由制度，一方面，保障了社会组织登记申请人的信息知情权，充分体现了对社会组织登记申请人主体资格的尊重，体现了制度的民主性与开放性，有利于增进社会组织登记申请人与许可登记机关的互信，推动合作监管模式的形成，完全契合了行政许可制度的精神要求；另一方面，通过说明理由义务所形成的程序压力倒逼许可登记机关主动规范许可行为，从而有利于推动以程序控制为主要特征的事前权力监督模式的形成。
2.设置批准登记信息公告程序：面向社会公众。除了以不予登记说明理由制度为载体进行信息公开外，目前社会组织监管规范还设定了面向不特定社会公众的批准登记信息公告程序。例如，《社会团体登记管理条例》第26条规定，“社会团体成立、注销或者变更名称、住所、法定代表人，由登记管理机关予以公告”⑥。由于公告是由监管机关通过公告形式，将特定社会组织登记信息向社会不特定公众公开，因此，公告所具有的信息公开对象广泛性特点决定了依托公告进行信息公开，有利于更大范围的社会公众更加方便地从官方渠道获取社会组织成立信息，这不仅是社会组织监管机关践行行政公开原则的要求，而且更是消弭社会信息鸿沟，保护社会交易安全、降低交易成本的客观要求。
目前实践中，我国社会组织监管机关往往是通过报纸、期刊等传统媒介方式来对社会组织成立登记信息进行公告，由于这些媒介通常存在受众面小、时效性差等问题，因此，传统媒介的选用在一定程度上影响到了社会组织监管信息的传播效率。因此，为了最大限度地实现快捷的信息传播效果，在信息社会背景下，可以结合电子政务建设要求，借助于网络等新兴媒体，大力发展社会组织监管信息实时网上公告制度。通过网上公告登记信息，一方面，可以大大降低政府监管信息公开成本；另一方面，可以进一步提高社会组织监管信息传播效率，增强社会公众监管信息可得性。
(二)后续监管信息公开：公开内容结论性与公开程度浅表性
目前，我国社会组织登记后续监管信息公开总体上处于公开内容结论性与公开程度浅表性状态。公开内容结论性状态突出地表现为公开信息主要局限在监管结论信息层面，而对于监管结论形成过程信息则少有涉及。公开内容结论性状态直接影响到了信息公开的深度与广度，从而导致信息公开程度呈浅表性特征。公开内容结论性与公开程度浅表性特征严重影响到了社会公众关于社会组织监管信息权利的行使，影响到了整个社会参与社会组织监管的热情，从而最终影响到了社会组织监管质量。
目前，社会组织后续监管信息公开状态具体表现在以下四个方面。
1.社会组织监督检查记录信息公开：缺少配套制度支撑。《行政许可法》第61条规定，“行政机关依法对被许可人从事行政许可事项的活动进行监督检查时，应当将监督检查的情况和处理结果予以记录，由监督检查人员签字后归档。公众有权查阅行政机关监督检查记录”。这是《行政许可法》对行政许可监督检查记录公开制度作出的规定。根据这一规定，行政许可监管机关在履行监督检查职责的同时，还应当对监督检查情况予以记录并以适当方式向社会公众进行公开，公众也有权提出信息查阅申请。《行政许可法》之所以作出这样的规定，是因为行政许可监督检查过程渗透着重大公共利益要素，事关不特定社会公众的人身、财产安全，因此，向社会公众公开监督检查信息具有正当性与合理性，其根本出发点与落脚点在于为社会公众提供准确及时有效的行政许可日常监管动态信息，以进一步增强行政许可监督检查过程的开放性。
从国家规范与地方规范两个层面来分析社会组织监督检查记录信息公开状况，总体上来说，我国社会组织监督检查记录公开制度还处于一种缺失状态。第一，从国家统一规范层面来说，除《基金会管理条例》外，《社会团体管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》都是在《行政许可法》之前颁布实施且一直未能得到及时修改，因此，《社会团体管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》中显然不可能对社会组织监督检查记录公开制度作出规定。而就《基金会管理条例》而言，尽管是在《行政许可法》之后颁布实施，但也并没有关于监管检查记录公开制度的规定。第二，从地方规范层面来说，社会组织监管国家规范立法滞后问题在客观上也连锁导致了地方立法的滞后状态，目前，我国也仅有个别地方规范对《行政许可法》所规定的监督检查记录公开制度进行了细化、落实。例如，《新疆维吾尔自治区行业协会管理办法》⑦第29条规定，“登记管理机关应当对行业协会的组织机构运作、业务活动开展、人事财务状况等进行定期评估，依法加强业务指导和监督管理，并向行业或者社会定期公布监督检查的有关情况”。《乌鲁木齐市行业协会管理办法》⑧第41条规定，“登记管理机关和业务主管单位应当建立健全对行业协会的监督检查制度，依法查处违法行为，将监督检查的有关情况向社会公布”。
2.社会组织年检信息公开：公开立法有失均衡，公开内容缺失过程性。《行政许可法》确立了行政许可年检制度，行政许可年检制度之所以在行政许可领域得到运用是因为基于行政许可年检制度的有效运行，行政许可监管机关能够更多地掌握行政许可持有人实施行政许可的一些动态监管信息，而这些监管信息的获取则能够在一定程度上强化行政许可监管能力，有利于进行科学监管决策。就社会组织年检而言，年检信息作为社会组织登记后的运行信息的年度集中反映，其既是社会组织监管决策的重要依据，也是社会公众集中全面了解社会组织运行情况的重要的权威参考信息。因此，作为社会公共信息的一种，年检信息公开对于完善社会治理具有非常重要的理论与实践意义。目前，在国家统一规范层面上，立法机关专门为社会组织年检制定了包括《基金会年度检查办法》、《民办非企业单位年度检查办法》，而就其中的年检信息公开而言，具体表现为以下两个方面的特点。
第一，在国家规范层面上，年检信息公开立法有失均衡。尽管，《社会团体登记管理条例》第31条设定了社会团体年检制度，但对于年检信息公开制度则缺少操作性规定。《基金会年度检查办法》第10条规定，“基金会、境外基金会代表机构无正当理由不参加年检的，由登记管理机关责令停止活动，并向社会公告”。第12条第1款规定，“完成年度检查后，登记管理机关应当向社会公告年度检查结果，并向业务主管单位通报”。《民办非企业单位年度检查办法》中对于年检信息公开则少有向社会公众进行监管信息披露的规定，只是在第10条中规定，“登记管理机关对连续两年不参加年检，或连续两年‘年检不合格’的民办非企业单位，予以撤销登记并公告”。总体而言，在年检信息公开立法问题上，基金会年检信息公开立法要比其他社会组织年检信息公开立法更为完善一些。综上所述，在国家统一规范层面上，年检信息公开立法呈现出一种不均衡状态，当然，造成这种不均衡状态的原因更多地是由于《社会团体登记管理暂行条例》、《民办非企业单位登记管理条例》未能得到及时修改而造成的，因此，加快《社会团体登记管理暂行条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》的修改步伐已成为立法者必须面对的课题。
第二，在信息公开阶段上，年检信息公开内容有失过程性。尽管我国社会组织年检规范中有关于年检信息公开制度的规定，但这些制度所规定的信息公开阶段主要还是集中在年检结论阶段，信息公开内容则主要是年检结论信息，而对于年检结论形成过程信息则少有涉及。例如，《民办非企业单位年度检查办法》⑨第4条第4项规定，“登记管理机关作出年检结论，发布年检结论公告”。《基金会年检检查办法》第12条规定，“完成年度检查后，登记管理机关应当向社会公告年度检查结果，并向业务主管单位通报”。因此，在信息公开阶段上，无论是面向社会组织还是社会公众，年检结论形成过程信息公开程度非常欠缺，年检过程信息公开制度建设薄弱问题在一定程度上降低了年检制度的民主性与开放性。
实践表明，强化对年检结论形成过程的信息公开，具有非常重要的理论与实践价值。在作出年检结论之前，通过在年检的不同阶段设置信息告知程序，将年检调查处理信息以适当的方式告知社会组织或者社会公众，并允许社会组织在规定的时间内通过行使陈述权、申辩权、听证权等方式向年检机关提出异议，与年检机关进行充分的信息交换。一方面，对于社会组织而言，社会组织通过陈述申辩程序提出自己的不同意见、观点，有利于确保年检程序在程序与实体上的公正性，有利于提高年检调查结论的民主性与科学性；另一方面，对于行政权力监督而言，能够有利于增强社会组织年检程序的开放性，提升年检程序的公众参与度，增强年检权力监督的事前预防性；再次，对于行政管理效能而言，社会组织年检程序公正性的彰显，最终必然会促成社会组织与社会公众形成认同社会组织年检结论的心理基础，自觉服从并执行基于社会组织年检结论而产生的社会组织后续监管决定，有效预防和减少社会组织监管争议。
3.社会组织评估信息公开：评估结论形成过程信息公开缺失。根据《社会组织评估管理办法》⑩第3条规定，社会组织评估是指各级人民政府民政部门为依法实施社会组织监督管理职责，促进社会组织健康发展，依照规范的方法和程序，由评估机构根据评估标准，对社会组织进行客观、全面的评估，并作出评估等级结论的一种社会组织监管手段。社会组织评估结论作为社会组织登记后运行信息的集中体现，其是否公开以及如何公开直接关系到整个社会组织监管法律关系中的信息均衡状态。从信息公开义务设定的正当性与合理性角度出发，由于社会组织评估活动是由政府监管部门来组织进行的，因此，政府监管部门所处的信息生产者地位决定了社会组织评估信息应当成为社会组织监管信息主动公开的范围。目前，主动公开社会组织评估结论信息义务已经在国家统一法层面上得到确认，例如，《社会组织评估管理办法》第16条第7项规定，“民政部门确认社会组织评估等级、发布公告，并向获得3A以上评估等级的社会组织颁发证书和牌匾”。第32条规定，“民政部门应当以书面形式将降低或者取消评估等级的决定，通知被处理的社会组织及其业务主管单位和政府相关部门，并向社会公告”。
目前，社会组织评估信息公开制度不仅体现在国家规范层面，在地方规范层面上也有不同程度地体现，有些地方规范值得立法者加以借鉴。例如，《江西省行业协会管理办法》(11)第23条规定，“县级以上人民政府民政部门应当对行业协会的组织机构运作、业务活动开展、人事财务状况等进行定期评估，并向行业或者社会公布定期评估的有关情况”。这一立法例设定了民政部门向行业与社会定期披露评估信息的制度，扩大了信息披露范围与信息受众面，有利于提升信息公开的及时性与流通性。再例如，《北京市社会组织评估管理暂行办法》第16条第7项规定，“民政部门审定后向社会公告评估结果，向获得3A及以上等级的社会组织颁发证书和牌匾，2A及以下等级的社会组织颁发证书。评估结果同时告知同级政府有关部门”。这一立法设定了民政部门向政府有关部门公开社会组织评估结论的程序，在政府监管部门之间建立起了社会组织评估信息共享机制。与《社会组织评估管理办法》相比，在信息共享机制构建问题上，《北京市社会组织评估管理暂行办法》显得更为完备一些，因为，《社会组织评估管理办法》只是在第32条规定了在降低或者取消社会组织评估等级情况下，通知业务主管单位和政府相关部门的要求，缺少初始评估结论状况下的信息共享机制构建制度。
尽管从国家统一规范与地方规范两个不同层面综合考察我国目前社会组织评估信息公开状况可知，我国社会组织评估信息公开在制度层面取得了一定的进步，但与社会组织信息公开法治化的要求相比，在总体上仍然表现为评估信息公开程度还很浅表，社会组织评估过程信息公开不够，社会公众参与评估过程缺少信息基础保障，这些都在一定程度上影响到了社会组织评估制度的开放性与评估结论的社会公信力。笔者认为，深化社会组织评估结论形成过程信息公开，调动社会公众参与评估的热情，增强社会组织评估结论的社会公信力，应当成为社会组织评估法治化必须坚持的路径选择。
4.社会组织退出登记信息公开：自愿退出与强制退出信息公开不均衡。作为行政许可后续监管法治化的一项重要内容，建立出口畅通的行政许可持有人退出行政许可机制，对于完善行政许可良性循环制度系统，实现行政许可制度价值具有非常重要的理论与实践意义。基于行政许可退出机制的有效运行，让那些不符合行政许可法定条件且不能依法恢复行政许可法定条件或者不愿意继续持有行政许可的行政许可持有人依法及时有序地退出行政许可，为行政许可的实施起到清障作用。对于社会组织监管而言，完善社会组织退出登记机制是社会组织监管法治化的一项重要内容，由于社会组织运行性特点决定了退出登记法律关系复杂性要强于社会组织准入登记法律关系，因此，就退出登记信息与社会组织准入登记信息公开必要性相比，其对于不特定的社会公众影响更大。基于此，社会组织退出登记信息就自然应当成为监管信息公开的一项内容。
就社会组织退出登记机制而言，从主观层面来分析，目前我国社会组织退出登记类型主要表现为两种形式，一是申请退出登记。根据《社会团体登记管理条例》第21条的规定，社会组织可以向民政部门提出注销登记申请，通过注销登记的方式来退出登记。二是强制退出登记。强制退出登记表现为因社会组织在许可登记后出现了法定违法情形，民政等社会组织监管机关依法责令其退出登记。例如，《基金会管理条例》第42条规定，基金会、基金会分支机构、基金会代表机构或者境外基金会代表机构在出现法定违法情形时，可以由登记管理机关撤销登记。撤销登记就是一种不依社会组织申请，由社会组织监管机关依职权作出的强制退出登记类型。从国家与地方两个层面的规范来分析，我国社会组织退出登记信息公开主要表现为自愿退出登记与强制退出登记信息公开制度建设不平衡的问题，其中自愿退出登记信息公开制度相对健全，而相较而言，强制退出登记信息公开制度则处于非常薄弱的状态。(12)
目前我国社会组织强制退出登记信息公开法制建设还非常薄弱，这一问题在国家统一规范层面上表现得更为突出。例如，尽管《基金会管理条例》第41条、第42条规定了撤销登记的强制退出登记形式，但却并没有关于撤销登记信息的公开要求。此外，《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》中也有关于撤销登记种类的规定，但同样也没有关于撤销登记信息公开的要求。目前也仅有个别国家统一规范对撤销登记信息公开作了规定。(13)在地方规范层面上，目前，我国个别地方的社会组织规定已经注意到了社会组织退出登记信息公开的价值，已经对强制退出登记信息披露制度作出零星规定。例如，《四川省社会组织行为失信惩戒制度(试行)》(川民发[2009]325号)第19条第1项规定，除依法对行为失信的社会组织进行处罚外，还应在媒体上公布撤销登记的社会组织名单。《广东省社会组织登记管理机关实施行政处罚程序规定》(14)第28条第1款规定，“登记管理机关对社会组织作出撤销登记决定的，应当收缴其登记证书和印章，并函告其业务主管单位同时抄送质量技术监督、开户银行、公安等相关部门。社会组织拒不缴回或者无法缴回登记证书或者印章的，由登记管理机关公告作废”。
三、信息共享机制：信息壁垒的存在降低了行政监管协同性
信息是任何行政决策的基础与前提。行政决策正确性程度取决于行政管理者所掌握的信息量以及这些信息所具有的质态。只有建立在客观、真实的信息基础上的行政决策方才可能是正确的决策。就行政许可决策而言，行政许可决策也同样并不总是一种在信息均衡状态下作出的决策，而常常是在一种信息不对称状态下产生的，信息不对称问题的存在常常可能会导致行政许可监管机关作出错误决策，也正是由于存在行政许可监管机关作出错误决策的可能性，导致了行政许可监管制度具有了存在的合理性与正当性。正是基于此，在行政许可监管机关之间构建高效的行政许可监管信息共享机制显得非常重要而迫切。资源共享是信息化社会背景下有效促进信息流动，充分发挥信息价值的信息使用规则。就社会组织监管领域而言，我国目前社会组织监管立法滞后问题必然导致社会组织监管信息共享机制建设薄弱的后果，这必然不能适应社会组织监管法治化的要求。
总体而言，造成我国社会组织监管信息公开壁垒问题的产生，更多的是由于顶层制度设计层面的原因。信息分享是增强社会组织行政监管协同性、提升行政监管整体性的基础，要促进信息分享，就必须消除阻碍信息分享在认识上与制度上的障碍。但如果社会组织监管机关之间各自为政，互不统属，就很容易导致社会组织监管之间信息闭塞、社会组织监管成本加大。基于此，对于我国来说，应当将实现信息资源共享确立为我国政府信息化的主要目标，(15)通过尽快完善社会组织监管信息公开立法，全面开放社会组织监管信息，将信息化手段充分融入到社会组织精细化监管过程之中，加快建立互联互动、资源共享的社会组织管理信息平台，努力消除监管信息阻隔，打破信息壁垒。(16)
具体而言，我国社会组织监管信息公开共享机制建设可重点从以下三个方面来加以展开。
(一)监管信息异地抄告制度：面向异域监管机关
行政许可持有人活动范围的广泛性与行政许可准入监管决定机关的特定性决定了行政许可后续监管机关与行政许可准入监管机关常常是处于一种分离状态。也正是出于对行政许可持有人实施更加有效监管的考虑，《行政许可法》第64条设定了行政许可持有人违法信息异地抄告制度，即“被许可人在作出行政许可决定的行政机关管辖区域外违法从事行政许可事项活动的，违法行为发生地的行政机关应当依法将被许可人的违法事实、处理结果抄告作出行政许可决定的行政机关”。违法信息异地抄告制度的实施在促进行政许可监管信息共享机制构建的同时，促进了监管信息的流动，增强了整个监管体制的决策信息供给量，有利于进一步增强监管决策的科学性与民主性。
就社会组织监管体制中的监管信息异地抄告制度而言，是指查处违法行为的社会组织监管机关应当将社会组织违法从事行政许可事项活动的事实及处理结果准确及时地抄告给不在同一监管区域的社会组织批准登记机关。基于这一信息公开制度，社会组织监管机关之间的信息沟通与交换得以加强，能够有效地改变社会组织在社会组织批准登记地以外的地区实施行政许可违法行为可能会游离于社会组织监管体制外的问题，使社会组织登记后的运行行为始终处于社会组织监管机关的有效监管视野之内，有利于增强社会组织监管工作的连续性、统一性和效率性。
(二)监管信息通报制度：面向同域监管机关
《行政许可法》只是在第64条规定“被许可人在作出行政许可决定机关管辖区域外违法从事行政许可事项活动的，违法行为发生地的行政机关应当依法将被许可人的违法事实、处理结果抄告作出行政许可决定的行政机关”，此即监管信息异地抄告制度。笔者认为，这是《行政许可法》的立法疏漏。行政许可监管信息交流的范围不应仅仅局限于异域行政许可监管机关之间，还应包括同域行政许可监管机关之间的信息交流。为进一步增强监管信息的流动性，更好地发挥其监管决策价值，还需要一并构建基于同域行政许可监管机关之间的行政许可监管信息通报制度，在同域行政许可监管机关之间建立起高效的行政许可监管信息共享机制。
目前，行政许可监管信息通报制度在我国一些行政许可管理规范中已经有所体现。例如，《工业产品生产许可证注销程序管理规定》(2004年)第19条规定，“各级质量技术监督部门要在总局公告撤销、撤回、吊销、注销生产许可证决定之日起5日内，将涉及本辖区的企业名单书面报告当地政府，通报工商、卫生、食品药品监管、环保等相关部门”。《军工电子装备科研生产许可证管理办法》第20条规定，“信息产业部应及时将《许可证》的变更、续发、注销的情况通知相关部门和相关单位”等等。行政许可监管信息通报制度的设置对于提升行政许可监管质态具有非常重要的意义，一方面，它加速了行政许可监管信息流动，为其他行政许可监管机关提供了监管决策所必需的基础信息；另一方面，它有利于进一步打破监管信息壁垒，促进监管信息资源共享，推动行政许可监管机关之间良性互动行政协作关系的形成。
就我国而言，由于“长期以来，在我国政府机构内部，跨越行政隶属关系的横向信息传递十分薄弱。不同部门间，甚至同一部门的不同厅局或处室之间，信息传递不畅的现象十分严重，极大地妨碍了信息资源的共享。而且，由于信息传递过程中的利益关系，造成了虚假或者冗余信息的扩散”(17)。因此，目前政府监管信息共享机制建设还非常薄弱。具体到社会组织监管信息公开而言，目前在国家规范层面上，缺少统一构建信息共享机制的要求，而在地方规范层面上，也只有少数地方对信息共享机制构建提出了要求，例如，广东省于2011年制定了《关于加强社会组织管理的实施意见》，意见提出“建立和完善民政、财政、税务、审计、物价、工商、公安、司法等部门信息共享、协同监督、齐抓共管的联动工作机制。建立健全社会组织登记与监管信息系统和服务信息网络”。《浙江省社会团体管理办法》(18)第17条规定，“社会团体办理变更登记、注销登记或者被撤销登记的，登记管理机关应当及时将有关情况通知其业务主管单位、开户银行和税务、工商等有关行政主管部门”。《四川省社会组织行为失信惩戒制度(试行)》(川民发[2009]325号)第19条第2项规定，除依法对违法社会组织进行处罚外，在撤销社会组织登记的情况下，建议业务主管单位撤销其相应的许可。这些监管信息通报制度的立法例体现了制度设定者对于监管信息通报制度价值的准确定位。
(三)监管互联互通机制：面向社会组织与关联机关
《行政许可法》第61条第3款规定，“行政机关应当创造条件，实现与被许可人、其他有关行政机关的计算机档案系统互联，核查被许可人从事行政许可事项活动情况”。这是电子政务背景下《行政许可法》对行政许可监管机关所提出的构建行政许可监管信息共享机制的要求。基于行政许可监管信息共享机制这一信息平台，政府各监管部门之间、行政许可持有人之间、社会公众之间的信息得以有效沟通与交换。显然，这种信息交流状态能够有效促进行政许可监管法律关系主体之间的信息在均衡状态下快速达成。
也正是基于对社会组织监管互联互通机制价值的充分认识，我国有些地方在社会组织监管实践中已开始实践，例如，广州市委办公厅、广东省广州市人民政府办公厅于2010年3月制定下发了《关于发展和规范我市社会组织的实施意见》(穗办[2010]3号)，意见提出要“建立政府与社会组织的沟通、协调机制，建立健全社会组织信息交流会议制度，畅通信息交流渠道。构筑全市统一、高效、完整的社会组织监管信息系统和服务信息网络，建立全市社会组织公共服务信息平台和基础数据库”。社会组织公共服务信息平台和基础数据库有助于加速信息共享机制的建立，更好地发挥监管信息的决策价值。
四、结语：让政府信息公开加速监管信息均衡
“公平总是与资源的稀缺相关，公共信息资源总量的稀缺以及由此而导致的信息垄断、供给利用不足等问题促使人们不得不重新思考政府信息资源管理与社会信息公平领域建构的关系”。(19)如何实现社会组织监管领域中的信息公平？笔者认为，矫正社会组织监管法律关系中的社会公众、监管机关、社会组织之间的信息不对称状态不仅需要信息劣势主体自身积极努力地去搜寻信息，还需要来自于国家作为公权力机关的信息供给与补强。而“政府信息公开制度正是通过改变行政主体与公众之间的信息不对称状况，加强了公民权与行政权对等的地位，成为平衡行政权与公民权不对等关系的重要程序设计”(20)。基于政府信息公开制度的有效运行，应建立起以政府监管机关为信息供给义务主体的监管信息供给机制，政府应对社会组织监管信息进行主动介入和适度干预，(21)“利用它所处的特殊地位，及时地搜集、分析、整理各方面的信息，并及时地把它们传递到各个方面去，提高全社会的信息分享程度，降低因信息不完全造成的无效率”(22)。
①例如，《基金会管理条例》第19条规定，“基金会、基金会分支机构、基金会代表机构以及境外基金会代表机构的设立、变更、注销登记，由登记管理机关向社会公告”。
②《郑州市行业协会管理办法》于2007年10月15日经郑州市人民政府第90次常务会议审议通过，自2007年12月1日起施行。
③此外，《民办非企业单位登记管理暂行条例》第11条规定，“登记管理机关应当自收到成立登记申请的全部有效文件之日起60日内作出准予登记或者不予登记的决定。有下列情形之一的，登记管理机关不予登记，并向申请人说明理由”。《基金会管理条例》第11条第1款规定了基金会不准予登记的说明理由制度，即“登记管理机关应当自收到本条例第9条所列全部有效文件之日起60日内，作出准予或者不予登记的决定。准予登记的，发给《基金会法人登记证书》；不予登记的，应当书面说明理由。
④参见章剑生：《论行政行为说明理由》，载《法学研究》1998年第3期。
⑤参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1989年版，第157页。
⑥此外，《民办非企业单位登记管理暂行办法》第3条第5项规定了民办非企业单位登记准入监管信息公告程序。《基金会信息公布办法》第19条规定了基金会、基金会分支机构、基金会代表机构以及境外基金会代表机构的设立信息公告程序。
⑦《新疆维吾尔自治区行业协会管理办法》于2010年8月18日经新疆维吾尔自治区第十一届人民政府第14次常务会议讨论通过，自2010年10月1日起施行。
⑧《乌鲁木齐市行业协会管理办法》于2010年2月24日经乌鲁木齐市人民政府第23次常务会议通过，自2010年6月1日起施行。
⑨《民办非企业单位年度检查办法》于2005年3月29日经国家民政部部务会议通过，自2005年6月1日起施行。
⑩《社会组织评估管理办法》于2010年12月20日国家民政部部务会议通过，自2011年3月1日起施行。
(11)《江西省行业协会管理办法》于2011年12月7日经江西省第58次省政府常务会议审议通过，自2012年2月1日起施行。
(12)在自愿退出登记信息公开方面，国家统一法对作为自愿退出登记形式的注销登记信息的披露一直就有统一规定，例如，《民办非企业单位登记管理暂行办法》第20条第1款、第2款规定，“民办非企业单位登记公告分为成立登记公告、注销登记公告和变更登记公告”。“登记管理机关发布的公告须刊登在公开发行的、发行范围覆盖同级政府所辖行政区域的报刊上”。《社会团体登记管理条例》第26条、《基金会信息公布办法》第19条都有相关规定。
(13)例如，《民办非企业单位年度检查办法》第10条规定，“登记管理机关对连续两年不参加年检，或连续两年‘年检不合格’的民办非企业单位，予以撤销登记并公告”。《基金会年度检查办法》第12条第1款规定，“完成年度检查后，登记管理机关应当向社会公告年度检查结果，并向业务主管单位通报”。
(14)《广东省社会组织登记管理机关实施行政处罚程序规定》(粤民民(2010)66号)由广东省民政厅于2010年8月10日制定，自2010年10月1日起施行。
(15)参见陈传夫、姚维保：《我国信息资源公共获取的差距、障碍与政府策略建议》，载《图书馆论坛》2004年第6期。
(16)参见黄炳坤：《信息不对称的负面影响、产生原因及治理办法》，载《情报资料工作》2002年第7期。
(17)王艳华、章晓航：《我国政务信息资源共享问题分析和立法研究》，载《档案学研究》2007年第1期。
(18)《浙江省社会团体管理办法》(浙江省人民政府第284号令)于2010年12月21日开始实施。
(19)夏义堃：《公共信息资源的多元化管理》，武汉大学出版社2008年版，第13页。
(20)刘爱芳：《以平衡论为视角看我们需要什么样的政府信息公开制度》，载《湖湘论坛》2007年第1期。
(21)参见王远明、唐英：《公司登记效力探讨》，载《中国法学》2003年第2期。
(22)樊纲：《市场中的政府》，载《参考文选》2003年第5期。
标签：政府信息公开条例论文; 社会组织论文; 信息公开论文; 基金会管理条例论文; 依申请公开论文; 社会管理论文; 立法原则论文; 时政论文;