社会福利的国家道义与福利社会化逻辑悖论分析，本文主要内容关键词为：悖论论文,道义论文,社会福利论文,福利论文,逻辑论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
初步检索学术期刊网站，发现自1984年以来有关“社会福利社会化”的讨论文章达4千余篇。普遍的观点认为，改革开放就是以突破单位全能福利为一个重要起点的，认为建立以投资主体的多元化、服务对象的公众化、服务内容的多样化、服务队伍的专业化为基本特征的中国福利体制是中国社会福利制度创新和转型的主要方向①。其转型的目的就是作为市场经济改革的配套措施直接为市场经济改革服务，是让单位制体制中的福利包袱脱离。然而这一思路使得改革后的社会福利很快减缩为简单的民政救济这一狭小领域，产生了诸如政府“缺位”与“越位”并存、第三部门发育迟缓、商界服务市场化有余而福利性不足及社区力量动员不足等实践困境②。在一定意义上说这些困境的出现是由于对社会福利社会化基本理念理解的偏差所致，或者说是对社会福利的国家道义忽视的结果。
一、福利概念的历史概说与中国社会福利理念中的国家道义
福利是社会理论中的重要概念。从词源上说，福利即为“好的生活”、“幸福的生活”、“快乐的生活”等。《韦伯斯特新世界大学词典》的解释是“一种健康、幸福、舒适的良好状态”。一方面，它与人的需求是否满足有关；另一方面它与人的需求的满足程度、人的主观感受有关③。社会福利是指改善全体社会成员的物质、文化生活，提高其生活质量的国家制度④。具体从学术上考察，国内外学者一般从广义和狭义两个方面、从剩余性、制度性和发展性三个角度对社会福利进行解释。剩余性社会福利往往视为家庭和市场的支撑系统，即在家庭发生重大变故后起到防止意外紧急事件的作用，其意义是“施舍”或“改善”；制度性社会福利被认为是现代社会结构中常规化的、习久性的、必须的重要组成部分，是一种不同于自由市场和家庭的实行再分配的利益机制，其意义主要是“普适性”；发展性社会福利要求社会建立起一套旨在提高人们的生活质量和满足人类发展需要的福利制度，而不仅仅在于解决社会问题，其意义是追求社会的公平和正义⑤。以上三个角度对社会福利的解释，概括起来有广义和狭义之分。广义的社会福利也称为“大福利”，泛指所有旨在保障人们基本生活、提高人们生活质量的保障和服务设施。它包括国家和社会举办的文化、教育事业，城市居民和职工的住房、医疗，城市和农村社区或企事业单位举办的各种公益事业。狭义的社会福利论也称“剩余福利”，是指“在社会成员因年老、疾病、生理或心理缺陷而丧失劳动能力而出现生活困难时向其提供的服务措施”。从以上的考察来看，学术界的区别主要表现在两个方面：一是福利范围，主要表现在什么人享受福利的问题，其中有全民和部分困难成员之分；二是福利支持方式，主要是制度普遍性和临时特殊性之分。但共同性是明显而全面的，主要表现为福利性质、福利类型、福利责任、福利主体等方面。福利性质方面都强调提高社会成员的健康、幸福、舒适的生活质量；福利类型方面上述讨论虽然没有明确定义，但从中可以看出是全民福利和单位福利，但统归国家福利；福利责任是国家与社会；福利主体方面社会成员是承受主体，而国家是福利的唯一责任主体。无论剩余性社会福利观、制度性社会福利观还是发展性社会福利观三种角度都是这样认为的。
社会福利的国家责任事实上构筑了社会福利理念中的国家道义。这是认识中国现代社会福利保障制度的基础。中国现代社会福利保障制度是从20世纪50年代初建立发展起来的，其内容由社会保险、社会救济、社会福利和优抚安置构成，其面对的主要是国家机关、企业、事业单位的职工。政府出面“通管天下”，是中国社会福利的一个重要特点。中国历代政府都对社会福利尽全职，政府将自己定位为最主要的责任主体，普通百姓也视政府为社会保障的唯一合法机构，新中国成立后亦如此。虽然，随着市场化改革的深入，社会福利的现状和社会需求之间的缺口越来越大，社会福利依靠国家单一投入的局面越来越难以为继，但政府不仅没有放弃自己的“责任道义”，相反还加强了诸如提高农民社会福利和进行系统的民生工程等措施，这在实然意义上说是完善了政府的“道义责任机制”。
但自20世纪80年代市场化改革开始，我国的民政部门便提出了“社会福利社会办”的城市社会福利改革思路。当时改革的目的有两个：一是缓解政府的财政压力，二是解决单位外的特殊服务对象的福利需求。具体措施包括鼓励社区举办各种形式的福利服务设施，并将这些设施向社会开放，直接向社会提供或接受自费收养人员等；进入90年代，“社会福利社会办”的概念进一步与转变政府职能和减轻企业负担联系在一起。
从社会福利社会化近30年的实践效果看，并不理想。社会福利社会化强化的个人责任主体地位是必须与国家结合才能得到确认和发挥作用的。在市场经济条件下解决社会问题，不能不受到市场经济体制和运行机制的深刻影响，很多要通过市场化的运作方法施行，有的部分甚至要直接进入市场。但社会福利具有很强的公益性，必须注重社会公平，不能简单地采用“产业化”和“市场化”的做法。由于社会福利本身是利益保护的一种策略，市场竞争不可能自发地达到社会公平的目标，这是政府应该负起的责任。现在的问题有许多正是由于政府职责的“缺位”造成的，这种局面事实上压制和破坏了社会福利的发展。
在当代中国社会转型期政府的责任主体更多表现为平衡和引导，是追求公平和公正的，它是社会福利的精神支柱。由于政府的特殊地位和调动资源的能力，政府应该承担更多更重的道德义务和管理责任。当一种社会问题出现时，政府采取的应对态度往往会决定问题是得到良好的解决还是适得其反。而且在现代市场化社会中，人们的公平、公正的要求和效率意识之间的矛盾常常表现为社会调控和主体意识之间的不和谐，它常常表现为人们的一种矛盾的心态：一方面希望自己能够不落人下风，平等地获得谋取物质利益的条件和机会，把凡是能够满足自己利益的观念和行为都看成是公平、公正的，反之则视为不公；另一方面又希望改革发展的机遇能格外地垂青于自己，希望自己或自己所在的小团体能够独享资源、政策等多方面的优惠，能够享受改革开放发展的成果而不愿意承担其中的风险，目的就是使经济效益在自身获得最大化，否则不公平感便油然而生。这表明，人们的公平、公正的要求和效率意识的矛盾反映出一个问题：在对个人利益和他人利益或社会利益的关系的理解和处理上存在着明显的偏颇与失衡。这使得政府的平衡功能在一定意义上成为市场化社会中的协调机制。
二、社会福利的全民共享理念与国家责任
自1949年以来，我国在社会福利理念层面上一直强调社会福利的运用对象是全体公民，社会福利的功能在于提高全体社会成员的生活质量，为其能力的提升和生活的幸福创造条件，也即发展性社会福利一直是我国政府追求的目标。当然这主要有两方面的动因：一是意识形态的原因。由于我国是社会主义国家，在理念上更强调公平、人道主义的成分；二是西方福利发展的示范效应以及联合国于1968年提出的“发展性社会福利”理念的影响。中国在城市社区实行了以单位为基本范围的全能福利。但这种全能福利在实践过程中至少产生了两个方面的陷阱：一是资金准备的严重不足，社会福利供需矛盾突出。社会福利属于长期供给项目，但在传统福利制度下，政府由于要优先满足经济增长而用于福利方面的开支很有限，我国民政系统支出费长年只占国家财政支出的1.5％，其中用于社会福利事业的就更少了，而且，在这极少的经费中绝大多数都用于本身的日常开支，投入发展的只有10-15％⑥。二是福利待遇的无偿性造成平均主义的“大锅饭”现象。计划经济体制下的社会福利致使城镇职工享受的低工资和高福利具有明显的财富分配的平均主义，制约了职工工作积极性的提高，社会福利效率低下。在农村则是低工资和低福利的财富分配平均主义。市场经济体制建立以来，经济发展所需要的按劳分配原则使得传统福利体系趋向崩溃，一方面，福利效率低下使得单位福利投入资金捉襟见肘；另一方面经济发展和西方自由市场经济的诱惑使得各级政府越发不重视花钱不落好的福利事业。
在这种背景下学界和政界模仿西方模式普遍高呼“社会福利社会化”，强调市场和个体而主动放弃政府的福利责任主体地位。似乎“社会福利社会化”是解决我国福利问题的一剂良药，全然不顾它的基础性理论的逻辑误差。
这种偏差主要源自对计划经济体制下全能福利的反思。这实然是对中国传统政府道义责任的全盘否认和非左必右认识论的凸显。众所周知，中国传统的政府道义责任是以儒释道传统道义文化为基础的。儒家道义论者主张“义以为上”，要求君王克服私欲、维护社会整体利益，强调政治权力的合法性，并强化规范士、君子的人生责任感⑦；佛学更是强调重义修心、重义轻利、抑欲求义；道学强调的是济世利人。也即传统文化奠定了中国社会君臣之间、不同社会成员之间的责任伦理，虽然这种责任是双向的。因此在古代中国，政府从一开始就成为社会保障活动的责任主体，并在整个体系中扮演了制度制定与推广、财政支付、检查监督的重要角色。1949年以来，经过多年的探索，我国社会福利摆脱了被动应付矛盾和问题的阶段，步入了在矛盾凸显的发展阶段而能引致和谐的佳境。社会福利之所以能够发挥这样的功能，因为它以重视民生为取向，以调整国家和社会的关系、转变政府职能为关键，以保护弱势群体、实现底线公平为重点，以统筹各方实现共嬴为途径，以全面调整人们之间、群体之间、阶层之间、城乡之间、地区之间的利益关系为基础，缓解社会紧张，增进社会团结，探索和创造了在矛盾凸显中引致和谐的中国特色的社会福利。虽然在“社会福利社会化”的探讨中也谈到了国家的主导地位，但实践效果是政府推卸了主体责任。这是一种认识偏差导致的问题。
中国在30年的改革过程中，国家与社会的关系是不断变化的，其中一个最明显的变化就是由总体性的国家形态分化出一个具有相对独立性和自主性的社会空间，也正由此“国家—社会”关系的讨论一直在社会科学的话语空间中占据着显要位置，该理论范式也被众多国内外学者用以解读改革开放以来中国社会变迁的本质和过程，其采取的观察方式是所谓的“社会中心论”，即讨论的主轴为“独立于国家的社会”的发育及成长⑧。对此有论者指出，20世纪90年代当学界试图运用“国家—社会”二元分析架构努力寻找市民社会(公民社会)在中国的萌生之时，实则有意无意的遮蔽了国家—社会的另一维度——国家⑨，因为在实践层面作为改革主导者的国家并没有消退，当下以民生建设为主的社会建设亦是由国家推动的而非社会自生自发的。中国社会的一个最重要的特征是“政府主导型社会”。所谓政府主导型社会，就是中央政权机构以及各级地方政权机构，在政治、经济、思想文化等各个领域的重大事务的管理和决策上，起着最主要的作用。政府的主导功能不仅是表现在奉行计划经济的时代，到了改革开放以后，市场化改革以后，通过对近30年改革的观察我们可以发现，政府的作用仍然是最重要的。无论是改革的发动、重要改革举措的提出、实施、思想路线的修正、改革的计划与进程等，都是按照政权机构的指令进行的。政府主导型社会的特征，是理解中国的一条主要脉络。
三、社会福利社会化的实践异化与国家职能的再认识
学界关于“社会福利社会化”探讨的一个最基本观点是要求实现国家、企业和个人之间的合作主义或者说实现国家、社会与个人的责任分化，还可以说是实现国家、市场与社会的关系均衡。从宏观的理论目标看具有正确性，但从实践的目的和手段看这种认识给了中国社会福利制度构建以实质的误导。
我们知道，目的和手段是反映人们在认识世界和改造世界的过程中主观和客观的一对哲学范畴。所谓目的是主体依据外界情况和主观需要而提出的行动目标；所谓手段是为了达到目的，主体在其对象性活动中作用于外界对象的一切中介之总和。对于社会福利社会化，谁是目的谁是手段，其理论认识是模糊的。
这主要体现为对国家职能的认识偏差。根据福山的理解，国家职能分为政府职责、治理能力和合法性基础三个组成部分。在市场经济体制中其任务是应对市场失灵、增进公平和保护穷人⑩。概括起来也就是政治、经济、社会、文化系统职能。政府的政治职能是控制、经济职能是增长、文化职能是传承与创新，而社会职能是稳定与进步。我们姑且不论政治、经济和文化系统职能，就社会职能而言，社会主义市场经济体制建立的目的在一定意义上说就是为了增进社会活力，提高福利水平。但在国内学界的探讨中大多认为中国政府是越位严重，阻碍了经济社会的发展，福利包办导致政府规模过度膨胀，进而导致政府财政汲取能力下降(11)。这种全盘否认的认识是不公允的。就社会福利而言，我国当前所面临的主要是福利水平过低、投入不足、覆盖面过小、福利事业不均衡、机制不顺等问题，相对而言其任务是加大反贫困力度、增加投入、扩大覆盖面、正确处理公平与效率的关系(12)。因而就政府职能而言，有利于社会福利进步的方面就应该进一步加强，而不是弱化。
在计划经济体制下，中国曾经历过一个稳定的单位组织时代，大多数社会成员进入各种具体的“单位组织”中，并且由所在的单位组织给予他们社会行为的权利、身份和合法性地位，满足他们的各种需求，代表和维护他们的利益。单位组织依赖于国家，个人依赖于单位组织，同时国家又有赖于单位组织来整合社会，单位组织构成了当时中国社会的基本结构。在这一时期，中国的社会保障制度属于社会主义制度的有机组成部分，在强调国家—单位—个人利益高度一致的原则下，由国家扮演着社会保障制度的确立者、保障者的角色，再由国家和单位共同扮演着社会保障供给者、实施者的角色，国家与单位相互依存，共同承担责任；而社会成员与其所在的单位构成一种不可分割的关系，并且无偿享受社会保障的相关待遇。
改革开放以来，中国的社会福利制度建设是在政府主导背景下展开的。主要体现为充分发挥政府在市场体制中的调节作用。市场机制的作用说到底就是通过市场的各种功能来调节供给和需求，从而调节经济资源的配置。在分配结构上，建立和完善了劳动分配为主体的多要素分配并存结构，这种分配结构既强调资本、土地、技术、信息等生产要素凭借所有权参与分配，又强调市场型按劳分配的机制和原则，同时政府又通过工资、奖金、税收、公共福利、社会保障等手段和机制，防止分配不公，调节个人收入的过分悬殊，以促进效率与公平的统一。同时在现代社会中，工业化增加了劳动的危险性和自然灾害发生的可能性，市场机制强调以竞争促进效率，优胜劣汰。这使得社会成员随时可能遭遇失业、疾病、工伤、贫困等社会风险，如果无力抵御，很可能会有部分社会成员成为社会不稳定的因素，社会秩序将因此失控，社会和谐将遭到破坏。通过建立国家主导的社会福利制度，国家从法律上、经济上为社会成员的基本生活乃至不断发展提供相应的福利，首先是能够帮助身陷困境的社会成员从生存危机中解脱出来，其次也能够满足社会成员对安全与发展保障的需求。可见，社会福利能够防范与消解社会成员因生存危机而可能出现的对社会、对政府的反叛心理和行为，能够保障社会成员在特定事件的影响下仍可以安居乐业，从而有效地缓解甚至消除引发社会震荡与失控的潜在风险，进而保障社会稳定地向着和谐的方向发展。
中国政府道义职能诉求是以人的本性为生存基础的。任何一种理论都是对人类社会的局部性认识，当然也就有局限性，建立在这些局限性知识上的人类社会发展目标也必然有或多或少的偏差，只有回归人的本性才能具有真正的坚实支撑。一般而言，在市场经济的产生及形成过程中带来了两个方面的利益重构问题：其一，个体利益的生成以及满足个体利益的社会功能；其二，个人利益与社会利益的关系复杂化。在利益的评价上出发点有两个，一是个人优先，二是优先考虑普遍的利益即社会利益。社会福利作为调节个人利益和社会利益的最重要手段彰显着国家、社会与市场的关系。众所周知，中国30年社会转型的特点是实现了多数人利益的保护机制，避免了利益矛盾激化，利益矛盾一直处于可控制的正向发展取向，也就是说个人利益与社会利益得到有机结合。这与转型期中国社会资源的再分配机制重视国家的功能有密切关系。现代社会资源的再分配机制无非三种形式，一是通过市场——价格——竞争关系来实现，一是通过政府——计划——指令来实现，三是通过计划与市场的混合作用来实现。第一种就是学界所称谓的资源的市场配置机制，第二种就是学界所称谓的资源的政府配置机制，第三种我称之为社会市场配置机制。从理论上说，随着社会的发展变化，社会资源配置主体多元化的格局也在发生着变化。这种变化在表面上看，始终是一种功能此消彼长、互补结合的过程。从现代社会发展的趋势上看，小政府、大社会、大市场的变化是主流方向。而且社会资源配置变化的主要方向是政府的功能作用相对不断弱化，而市场力量和民间力量的作用相对在增强。但在中国实际运作过程中，政府的作用不仅没有削弱，相反有进一步强化的趋势。其中的根本原因就与中国社会福利理念中的政府道义职能重视有密切关联。事实上政府道义职能也构成了中国社会福利理念嬗变的价值底线。
总之，本文对社会福利社会化误差的分析在于强调社会福利国家责任主导的必要性，认为国家责任主体是利益相对均衡下的系统整合，是强国家、强社会发展模式雏形实现的良性体现，中国历代政府都对社会福利尽全职，政府将自己定位为最主要的责任主体，普遍百姓也视政府为社会保障的唯一合法机构，我们不可因为目前市场化过程中出现的一些社会福利问题而不加区分地片面强化社会福利社会化，这取决于社会主义市场经济体制发展的目标和我国政府的责任理念。
注释：
①韩克庆：《市民社会与中国社会福利体制的构建》，《天津社会科学》2008年第1期。
②田北海：《社会福利社会化的困境与出路》，《学习与实践》2008年第6期。
③范斌：《福利社会学》，社会科学文献出版社2006年版，第2页。
④童星主编：《社会保障与管理》，南京大学出版社2002年版，第300页。
⑤田凯：《关于社会福利定义及其与社会保障关系的再探讨》，《上海社会科学院学术季刊》2001年第1期。
⑥唐均、王婴：《中国老年福利服务改革：调查与思考》，《中国人口科学》1999年第3期。
⑦吴根友：《道义论—简论孔子的政治哲学及其对法治合法性问题的论证》，《孔子研究》2007年第2期。
⑧王汉生：《基层社会中“看得见”与“看不见”的国家》，“国家的回归：关于中国社会转型的反思”国际学术研讨会会议论文，2008。
⑨徐勇：《“回归国家”与现代国家的建构》，《东南学术》2006年第4期。
⑩弗朗西斯·福山著，黄胜强等译：《国家构建》，中国社会科学出版社2007年版，第3、81、290页。
(11)王文章：《中国现代化进程中的国家与市场》，北京大学出版社2006年版，第312～315页。
(12)孙志祥：《美国的社会福利政策及启示》，《社会福利》2007年第3期。