摘要：公共私营合作制（Public-Private-Partnership，PPP），又被称之为PPP融资模式。主要指的是政府与企业之间，为建设某城市基础设施工程而进行的合作，或者基于某种特权提供公共服务及产品，而形成的合作伙伴关系，并采用合约的方式对各自的权利及义务进行确定，从而保证合作的有效进行，进而让合作获得比预期或单独行为更佳的成果。
关键词：PPP项目；操作流程；对策研究
引言
PPP模式，发展于城市基础设施建设中，是一种项目融资及实施的优化方式，在此融资模式中主要将实现合作方的“双赢”作为其发展理念。其具有代表性的结构表现为：政府单位或相关机构采用政府采购的模式与中标企业签订特殊目标的合约，特殊目标企业大部分都是由中标的建设企业、服务企业或投资到项目建设中的第三方所组成的股份有限公司，其中所进行的融资、建造以及运营工作均由特殊目标企业完成。
1PPP项目建设管理问题
1.1政府角色转变的问题
政府在传统模式中，对于基础设施建设及公共服务的管理有着决定性的作用，并且具有绝对的领导权。而在PPP模式下的基础设施项目以及公共服务项目建设中，政府的角色应该转变为指导者、监督者以及合作者，这就需要国家和政府需要根据指导文件的要求以及PPP模式所具有的特性，对基础设施建设的投融资机制开展相应的改革工作，调整管理制度及工作方法，从而能够对PPP项目进行更好的监督和指导。
1.2政府监管部门监督职能缺失
监督管理机构分散，职能模糊。因为PPP模式下的项目管理与以往的政府投资是互相交织的，PPP对于项目所进行的监管工作较为分散，主要涉及财政、规划、环保、审计等多方机构，当就某个建设项目进行管理的过程中使用了不同的管理模式，就会出现多头监管的情况出现。此外，在大部分地方政府中，普遍认为项目在执行过程中，对于其所进行监管工作应当是施行单位所负责的，这样就会造成政府管理的丢失。以大部分地方政府的角度来看，PPP模式是新事物，不具备专业人才及施行经历，前期可依靠中介机构进行监管，然而在运行及维护过程中，经常是有监管的想法，但是没有监管的能力。
1.3人才联合体的问题
通常情况下，社会资本方成员仅具有投资、施工、设计等某一个方面的专业知识和经验，但要求同时具备PPP所需要的监管、融资、维护、建设以及设计等方面的能力，就要求多个单位或机构展开大规模协作。然而此过程中，由于该联合体中的各机构具备各自的出发点及办事理念，所而无法在短时间内实现有效的融合，从而阻碍了PPP项目的持续推进，对其经济效益及工作效率有着严重的影响。
2 PPP项目的操作流程及对策
2.1准备阶段
在准备工作中，必须进行必要的方案制定、物有所值评价以及财政情况说明等工作。在这当中，物有所值评价主要是确定项目“能否”通过PPP模式进行处理，而财政情况的说明则是为了表面项目的盲目开展，控制政府的债务状况。财政部在下发相关通知后，全国各地政府为了让自己的项目能够进入到PPP示范项目库中，大部分情况下会聘请专业的PPP公司进行项目前的咨询事务，其中相关的咨询内容主要包括“实施方案、物有所值评证以及财政承受能力论证”。采购工作的相关购买模式一般是由当地财政机构确认的，大部分通过竞争磋商并非谈判的方式进行采购。
2.2采购阶段
第一，需要依据《政府采购管理办法》中的相关规定进行资格的预审：将资格预审程序应用到PPP项目的采购中。
第二，关于资格预审的公布需要由省级以上财政部门将采购信息公布在媒体平台上。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆建设项目的执行及代理机构的建立，需要由执行部门的代表以及相关专家以总人数为单数的形成构成（总人数不得低于5人），在这当中专家人数需要大于总人数的三分之二。专家可由执行部门选定，然而必须包含1名财务及法律专家。项目执行部门代表不可凭借评审身份加入到项目的审议工作中。资格预审：资格预审通过的社会资本超过3家的，可进行采购文件的筹备事务；低于3家的，需要在资格预审公告内容调整后进行资格预审的重新安排；重新预审之后依然不符合规定的，可依法对采购模式进行改换。
第三，仅此一家满足要求时，则采用竞争性磋商办法进行招标。
第四，有采购负责人及审议专家分别推荐竞争性磋商的供应商，专家意见必须进行公布。这里需关注的是，专家意见必须在成交时进行公布。
2.3执行阶段
执行阶段，主要指的是通过采购确定社会资本之后，完成PPP协议签署后的过程，这个过程预示着PPP项目迈入了实质性时期。在实际工作中，大部分专家提出，项目的施行管理是执行阶段的核心环节，若将PPP采购当作婚姻的话，对于PPP模式而言，其核心工作就是经营好这场婚姻。所以，对执行阶段进行有效地监管是确保项目稳定运行的重要保障，稳定运行是PPP项目成功运行的关键。在长时间的“婚姻”生活当中，无法对其中问题进行预测，然而需要做到的是让PPP项目在此过程中所有的关键问题都能够找到相应的依据。
2.4移交阶段
依照对PPP项目运行理解的差异性，业内对“移交”定义的掌握还有着很大的差异，字面可认为是PPP项目在经营期满之后所进行资产转移工作。
财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号文）当中认为“移交形式包括期满终止移交和提前终止移交两个阶段”。除了该条文的规定之外，如果PPP模式使用TOT（移交—运行—移交）运行模式，项目开工前所出现的首个T也必须是移交范畴的。也就是说PPP项目的移交内容包含三个方面，即“期前开始”“提前停止”以及“期满终止”。但是方式上分析移交方式，又含有了“无偿”和“有偿”两种移交方式。
3注意的问题
一般情况，PPP项目均会涉及到投资和融资两个方面的问题。投资主要针对社会资本方对于地方政府针对项目的资金投入比例的承诺，这需要社会资本方充分结合自身的财务状况和负债率大小理性的参与PPP项目建设。融资主要针对PPP项目正式启动后，以项目公司名义向有关金融性机构贷款的问题，即企业与银行进行融资谈判的过程，资金成本将是核心问题。因此，政府、社会资本方及金融机构三方之间会发生不少的协议或合同的签订，这些协议或合同将对PPP项目顺利的建设和运营将起到至关重要的约束作用，特别是政府实施机构与社会资本方之间签订的《合作协议》、《PPP项目合同》及《运维协议》和社会资本方与金融机构之间签订的《融资合同》尤为重要，并应引起各方足够的重视。
结束语
2015年以来，PPP模式开始迅速在全国范围被推广开来。PPP模式在解决地方政府财政压力和缓解政府债务方面发挥了重要的作用，但同时也暴露出PPP项目操作不规范、多头监管、政府与企业边界不清晰、异化为地方政府投融资渠道等问题。经过国家相关部门强有力的整治之后，一方面PPP项目的操作逐步趋于越来越规范，要求越来越严格；另一方面PPP项目规模在全国范围内有所较大的收缩，有些地方政府财政压力大再次成为突出问题。但是随着社会改革的持续，在基础设施领域建设和公共服务领域建设方面，国家对于PPP模式的重点推行和引导之下，PPP模式将会被赋予新的内涵，并将重新受到地方政府的欢迎。
参考文献：
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[3]王艺红.我国基础设施建设中的PPP模式的SWOT分析[J].现代商业，2007（14），1.
论文作者:杜飞虹
论文发表刊物:《基层建设》2019年第32期
论文发表时间:2020/4/7
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