中央政府监管下的地方公债融资制度构想，本文主要内容关键词为：公债论文,中央政府论文,融资论文,制度论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
据国务院发展研究中心宏观经济部的研究报告称，目前我国地方债务风险已超过金融风险，成为威胁经济安全与社会稳定的头号杀手。该报告认为发行地方公债是解决地方财政困难的可行出路。其实，关于是否应该授予地力政府公债融资权的问题近年来一直受到理论界关注，许多学者从不同的角度提出，应该修改《预算法》，允许地方政府发行公债获取地方建设资金。[1]但是，在目前地方政府缺乏约束机制的国情下，赋予地方政府举债权会有更大的风险。针对上述问题，本文提出如下观点：第一，建立规范的地方公债制度是我国公共财政管理体制改革的重要内容。第二，公共财政框架下，地方公债制度的内在规定性在于财政管理的公共性、民主性、自治性和财政资金安排上的信用性。第三，我国目前要建立地方政府独立举债融资制度所遇到的突出问题是地方民主机制不健全，对地方政府行为的民主监督缺位。因此，现阶段只能采取渐进式过渡性的办法，先建立中央政府监管下的地方公债制度，以中央或上级监管代替民主监督。第四，我国财政改革的最终目标是建立与市场经济体制相适应的公共财政，从而必须赋予地方政府相对独立的举债权。这就需要不断的加强政治民主化建设，提高地方政府科学管理财政资金的能力。同时，中央的监管也要在地方民主制度完善和地方自治能力加强后，逐步地让位于民主监督。
二、建立地方公债制度的迫切性、困难与机遇
地方政府的债务风险问题提出了建立规范的地方公债融资制度的迫切要求。我国的地方政府债务融资包括制度内和制度外两部分。制度内的地方政府债务融资主要是通过中央政府统一安排的外债和中央从国债发行额中每年拿出一部分转贷给地方（或中央代地方发行公债，由地方财政负责还本付息），用于支持地方公共工程和基础设施建设。这种完全由中央包办的举债方式，是在不允许地方政府发行公债情况下的一种变通。尤其，中央代地方政府发行债券，将面临下述困境。首先，虽然其还本付息由地方政府负责，但就其实质仍属于中央政府债务，这就加大了中央政府的财政压力。其次，地方政府使用这些资金，要受到中央政府的严格控制并体现中央的意志，这与中央政府直接提供公共产品没有实质的区别。并且，中央与地方的联系沟通要花费成本，会使公共产品供给成本无谓增大。可见，制度内的地方公债无法突破整个财政制度的缺陷，从而产生了我国正式制度外的地方政府债务融资。不少地方政府通过各种形式变相发行公债，有的通过信托投资公司、市政建设公司作为发债主体举债，从而形成了地方政府的或有负债。目前，包括地方政府，公用企事业单位借债在内的“民间隐性债务”，长期外在于中央政府的统计和监管，已成为诱发和加剧国家债务危机、金融危机的重要因素。同时也存在着由非规范性和非稳定性所导致的危害性，它可能导致地方政府规模的过度膨胀，影响市场机制的正常运行，严重的可能引发财政危机。因此，建立规范的地方政府债务融资制度已经成为以公共财政为导向的财政体制改革不可回避的问题。
然而，在当前国情条件下，赋予地方政府独立举债权又面临困难。因为公共财政框架下的地方公债制度的特征是地方应有受到民主机制约束、相对于中央“独立”的地方举债权。但是，当前我国要建立完全由地方自主的地方政府公愤制度的条件还不成熟，仍面临着许多困难：第一，最突出的问题在于民主监督机制的不健全。我国政治体制改革走的是一条自上而下的渐进式道路，对地方或下级政府的监督主要还是来自于中央或上级政府。地方财政民主化建设的滞后，使得对地方政府行为的民主监督远远不够。在这种情况下，谁也不敢贸然取消中央或上级政府的监督权力，任由地方政府向老百姓借钱。要建立真正的民主机制需要较长的时间，这就决定了不可能在短期内赋予地方独立的举债权。第二，地方财政自身管理尚比较混乱，这与民主监督缺失密切相关。在目前的财政体制下，只要地方政府需要，就有办法、有能力避开中央政府获得收入。预算对于地方政府来说不具有强制的约束力。虽然表面上政府取得了收入，但这是以侵害市场部门为前提，其后隐藏着更大的危机。在这种情况下，让地方政府独立举债不可取。第三，是地方政府举债所引致的财政支付风险问题。从债务的民事关系来讲，地方政府必须获得独立的民事资格，即必须以其所拥有的资产对其债务承担责任。目前，地方政府并不具有这种资格和能力，如果下级政府的财务风险要由上级政府来一同承担，那么局部财政支付风险最后就会演变为全局性的财政危机。所以，在未从制度上割断中央与地方各级政府之间的财政风险的联系、建立地方政府破产制度和地方政府债务预警机制以前，地方政府还不能拥有独立举债权。
当然，不可忽视我国目前也存在建立地方公债制度的机遇。经过多年的市场经济体制改革和分权型的财政管理体制改革，我国的公共财政体制已经初具雏形，这为地方公债制度的出台提供了必不可少的条件。首先，我国各级财政的公共职能不断得到强化，各级政府较过去任何时代都更加重视公共产品和服务的提供。中央政府通过不断地将各类地方性公共开支责任下放到地方；在地方政府间也不断地重复相似的过程，上级政府将部分支出责任下放到下级政府。此外各地经济社会的发展也迫切要求各级地方政府将工作重心转到提供本地急需的公共产品上来。这就使事权事实上在各级政府之间得到明晰的划分，政府的公共职能得到强化，特别是各级地方政府能够运用各种渠道的财政收入提供地方性公共产品。在这个现实前提下，使用债务手段为某些带有资本性质的地方性公共设施建设融资的意义便凸现出来。其次，自分税制改革以来，各级政府都有了自己独立的预算。虽然地方预算还存在着不少的漏洞，无法真实地反映地方政府的经济活动，但是地方预算也不断地进行改革和完善。随着公共财政体制改革的深入，要逐步扩大和加强地方财政预算的管理，压缩预算外和非预算资金部分的运作范围，要强化对地方政府行为的预算约束。地方预算管理的强化也提高了地方政府对财政资金运作的管理。最后，更为重要的是各级地方政府民主化建设在不同程度上得到加强和改善，这就为下一步公共财政管理体制改革打下了坚实的基础。
简而言之，在民主监督缺位的情况下，不可能赋予地方政府独立于中央政府之外的举债权。但是地方政府公共职能的强化和事权事实上的划分，又使依靠债务手段进行地方性公共设施建设显得非常迫切，地方政府制度外举债大量出现。要处理这种种矛盾，最合适的办法是走中间道路，采取渐进式的解法。这就是在压缩地方政府体制外债务融资的同时，由上级监管代替民主监督，暂不赋予地方政府完全意义上的独立举债权，而由地方政府在中央的宏观控制下，自主地在证券市场上公开发行本地公共品建设所需资金，并接受市场的监督。
三、中央政府监管下的地方公债制度框架
这种制度的大体框架是：在财政分权制度下，公共产品的供给主要由地方政府承担；中央政府的职责则是加强宏观调控和协调地方政府间关系。中央政府根据宏观调控目标，核定省级地方政府发行公债的额度，并以负责的态度对公债项目进行监管；下级政府在额度内根据本地经济社会发展要求，确定具体需要发债融资的项目和金额，向上级政府或中央政府提出申请，获得通过后在全国性的债券市场上向债券发行代理人公开信息，再接受招标竞价，以招标方式发售出去，同时在中央政府备案。这种地方公债制度主要内容如下：
第一，地方公债发行主体选择。受中央政府监管成本的影响，发债主体应该以大城市或省一级政府为主。等到政治体制、财政体制和证券市场改革，特别是对地方政府的监督机制逐步到位以后，再发展到县级政府。这时，省一级的政府根据中央确定的本地区公债额度再减去省级政府所需公债资金后的剩余，根据实际情况分配到县级政府。
第二，地方公债的融资目标和公债种类选择。地方发行公债的目的是为了解决由于公共产品供给压力增加所带来的地方财政压力，因而地方公愤只能用于为当地经济和社会发展提供外部保障的公共产品建设需要。由于地方公债与国债不同，发债所得既不能用于弥补地方政府的财政赤字，因为这样可能带来财政危机；也不能用于宏观经济调控，因为这是中央政府的职能。按照各国的经验，地方政府不负担经济调控的责任，所以不允许列支赤字。因此，我国在设计地方债务融资制度时，就不允许地方政府用负债来支付日常开支。另外，由于国有企业本身具有融资能力和政府从一般性竞争领域退出的改革取向，决定了地方政府也不应该将负债用于国有企业的经营。
为了便于管理和控制财政风险，最好选择建成后有一定收益项目，原则上可通过项目本身的收益还本付息。这样的投入一般都是具有公共产品性质的资本品投入。特别是基础设施建设，可以用该项目的收费或与项目相关的税种作为偿债的来源。
第三，地方公债发行的监管机制。中央政府对地方政府发行债券要履行监管的职能。中央政府对发债的总体规模及其活动过程进行监管，并相应地提供产业指导，不干涉具体的项目。但是，在监管过程中，对于同地区居民利益不一致和经济社会发展要求不相吻合，带有“装面子”和单纯追求地方长官“政绩”的“面子工程”，中央政府必须动用否决权，避免资源的浪费。
另外，地方债券发行的自身监管也非常必要。首先体现在发债地方权力机构的审批方面。地方代议机构——人民代表大会更是对地方公债实施监督、制约的重要机构，应否举借地方公债，地方公债的规模、期限、利率、偿还办法等，都须经过地方代议机构的审查批准，因为从实质内容来看，地方公债也是广义的财政收支行为，所以必须经过地方代议机构——地方人代会的批准。地方同级审计部门是代表地方权力机关对政府进行的地方公债管理过程实施监督的职能部门，应对地方公债的发行、购销、偿还过程，以及地方公债的用途及其效益等进行全面的审计监督，以约束地方政府的收支行为，实现发行地方公债的目标。其次，体现在市场诚信原则的遵守方面。在债券市场公开发行债券融资，也是一种市场行为，这必然要求地方政府遵守诚信原则。这一方面，要求地方政府建立地方公债的信息公开披露制度，债务信息的充分披露是建立有效债务监控制度的重要前提；另一方面，违约会增加地方政府的成本，给以后的融资带来障碍，其结果使当地的经济社会发展相对其他地区落后。这是地方政府官员所不愿意看到的。
第四，地方公债的规模、期限和利息。如上所述，地方公债总体规模由中央政府根据社会基本建设规模得以控制，也保护了地方政府的积极性，使公共产品供给有较充分的财力支持。地方公债与公共债务用途相适应，其期限不应该超过公共资本建设项目的生命周期，其规模应该是全部投资金额与政府为该项目所积累（依靠征税收入取得）资金的差额。另外，对某个地方政府来说，其发债的总体规模应该受到限制，这种限制应该以地方整体财富或者该政府预算总额为基础。地方公债的利率依靠公开招标竞价，一方面体现了招标项目真实价值；另一方面也反映了社会资金供求关系。但是，地方公债利率应该以同期银行利率（市场利率）和国债利率为基准，不应该偏离太大。
第五，地方公债的偿还。如前所述，地方公债的偿还主要是以融资项目的收益为主。实际上，地方债券都是以政府信誉作保证的，是财政收入的预支。作为公债体系的组成部分，地方政府债券与国债一样，具有安全可靠和固定收益的特点。地方政府应该建立地方财政偿债机制。地方各级财政部门应通过年度预算安排、财政结余调剂以及债务投资项目效益一定比例的划转等途径，建立财政偿债基金，专项用于各种地方政府债务的偿还。考虑到偿债的长期性，偿债基金一旦建立，就应保持其稳定性，年度预算安排要作为固定支出项目，每年都应有所增长。对有经济效益和偿还能力的项目，财政部门应对其经营效益情况进行监控，督促项目单位制定并落实偿债计划，按月将偿债资金划入财政部门专设的偿债基金专户，统一由财政部门负责还本付息。建立地方财政偿债机制，把偿债资金纳入年度财政预算，不仅可以消除目前地方财政因年底突然的债务支出所造成的地方预算难以有效执行的弊端，而且有利于保证财政偿债有稳定的资金来源，严格控制新的财政债务的增加，降低地方政府的偿债风险。
四、建立地方公债制度相关的配套改革
建立地方公债制度不仅涉及财政体制改革，而且也涉及法制、证券市场和政府体制等方面的改革。
第一，制定、修改相应法规。我国1995年实施的《预算法》明确禁止地方发行公债。要使地方公债顺利发行，必须修订相关法规。另外，在以法律形式确定地方政府举债权的同时，对地方公债的发债主体资格，发债申请、审查和批准方式，地方公债适用范围以及偿债机制等做出相关规定。适时制定包括地方政府融投资决策条例和决策责任条例在内的一系列法律、法规，对地方政府投融资实行法制化、规范化管理。对于违反法律、法规的行为制订处罚的细则。
第二，协调好与中央国债的关系。地方公债与中央国债相互联系、补充，但由于社会闲置资金有限，肯定有矛盾的地方。借鉴国外的经验，我们应坚持两项原则：第一，保证中央国债优先原则。强调在债券发行规模、时间及发行和推销方式等方面保证中央政府顺利筹资。第二，在发行和推销方式上，国债可以选择多种方式；而地方公债只能允许达到相应条件的地方政府以公募的方式发债。
第三，建立完善地方公债市场的外部环境。发达的资本市场和货币市场是建立一个规范的政府债券市场必不可少的前提条件。这要求：首先，加强地方债券发行市场和流通市场的建设；其次，大力发展市场中介机构（如投资银行、审计机构以及信用评价机构等），为地方公债的发行、承销、流通转让提供全方位的服务，并且进行有效的市场约束和监督；最后，为了转移地方政府的发债风险，提高发债的信誉度，必须考虑由保险公司进行担保或其他方式规范债务风险。
第四，完善政府体制改革。既然地方政府可以举债，那么不可避免要建立地方政府破产制度。这就要求各级政府必须承担起与之相应的责任和权利。按照成本效益原则，不论哪一级政府举债，它都必须就其管辖范围的客观情况独立做出决策，在投资过程中接受市场监督。而不能以上级政府的偏好为依据，特别是用公债资金形成资产，必须坚持谁举债谁管理的原则。这样，权利与责任才对等，地方各级政府才能真正为其举债行为承担起责任。上级政府不能随便干预。否则，赋予地方政府举债权就失去意义了。要做到这些，必须规范、明确各级政府的责、权、利，必须完善政府管理体制。
五、结 语
以上级监管代替民主监督只是民主机制不健全时的权宜之计，中央监管下的地方债务融资制度是过渡性的，因为这与分权为特征的公共财政管理体制原则不相符合。但是，目前我国正处于从大一统的国家财政向分权型的公共财政过渡时期，在转轨时期使用一些过渡性的制度设计是必然的。我们可以在大力推进公共财政管理体制建设的同时有条件地赋予地方政府公债融资权，并大力推动地方民主化建设，在地方公债管理实践中积累经验，为进一步建立具有独立举债权的地方公债制度作好准备。
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