摘要：城市基础设施是城市健康生存、社会经济发展、人民生活完善所必备的重要保障。城市基础设施建设一直由政府投资兴建，但随着我国城市化的快速发展，政府财政资金投入已远不足以满足日益加大的基础设施建设力度，引入PPP运营模式成为解决此难题的有效途径。本文针对我国基础设施建设资金短缺的现状和融资的困境，分析了PPP模式的必要性和可行性，并对实施PPP模式过程中存在的问题作了简单的研究。
关键词：城市基础设施建设；PPP模式；存在问题
一、PPP模式定义综述
PPP模式的综合定义是指部门和私营部门签订正式协议，双方发挥各自优势，共同提供产品或服务，共同分担风险和风险收益的一种长期合作伙伴关系。PPP有广义概念和狭义概念之分，广义的PPP是指部门与私营部门为提供产品或服务而建立的各种合作关系，可以分为外包、特许经营和私有化三类，而狭义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT、DBFO（设计-建设-投资-运营）等多种模式，它更强调合作过程中的风险分担机制和项目的衡量工作值。PPP作为一种新型的管理模式，它不仅具有一般的管理职能，除此之外，它还兼具有融资和利用新技术的职能。政府和部门除了利用私营部门的资金外，还利用了他们的生产和管理技术。
二、引入PPP模式的必要性与可行性
基础设施是一个国家和地区经济发展的必要前提。从20世纪80年代到现在，整个基础设施建设投资巨大且都在不断增长，伴随着经济的转轨，基础设施融资的市场化程度不断提高。尽管城市基础设施投资总体上呈扩张趋势，但人均基础设施量和年均供给能力仍然相当不足。尤其是随着城市化进程的加速，许多城市的基础设施供给增长跟不上经济和城市人口的增长速度。我国目前的城市市政公用设施建设固定资产投资占同期国内生产总值的比例仍然很低。
资金短缺是制约城市基础设施建设的根本性矛盾，面对庞大的资金需求，财政预算支出增长远跟不上基础设施投资需求的增长。在这种情况下，只有进行投融资市场创新、引入PPP模式以吸引私营部门的资本与技术参与，帮助政府转变职能，减少财政负担才能够保证城市基础建设的发展需要。
随着国家逐步开放投资领域限制，政府开始取消多项对私营企业歧视性信贷政策，引进以市场为导向的改革，同时颁布了投资项目的一系列政策，允许私营合作者进入一些预期收益较高的基础设施项目，交通、通信、能源和电力等基础设施建设领域以其收益稳定而受到越来越多私营合作者的青睐。例如，我国已建成的总投资为118亿元的杭州湾大桥中民间投资占了非常重要的部分。
三、PPP模式的使用优势与适用范围
PPP模式突破了目前引入私营部门参与基础设施建设的多种限制，通常具有如下几个特点：
1、参与项目融资的私营部门从一开始就参与进来，有利于运用民营企业的先进技术和管理经验，降低项目总体成本。部门和私营部门共同参与项目立项、可研、项目融资建设和经营项目的过程，以确保该项目的技术和经济可行。通过市场引导项目立项通过后，预测来决定投资和建设规模，避免项目规模过大而未来实际需求达不到要求，造成资源浪费，并存在项目收益不能回收的风险。
2、可以利用社会资本弥补财政不足的问题，为准经营性项目提供融资，实现社会效益和经济效益双赢。目前，我国的基础设施项目基本上由中央和地方政府拿出相当比例的财政资金来建设，但现在财政已不能满足城市。采用PPP模式，通过政府对项目的支持，提高项目经济效益，降低项目风险，使投资者获得合理的收益，促进项目成功。
3、有助于提升基础设施建设和服务水平。长期以来，我国基础设施的管理和运营处于垄断的地位，采用低价格高补贴的机制维持运作，这使得企业缺乏积极性，只要求满足基本供需要求，从而造成生产效率低下，服务质量差。采用PPP模式，可以引入竞争机制，使企业能够获得自主经营权。为了实现利润最大化，必将利用自身丰富的经验，加强管理，降低不必要的开支，同时为了追求经济效益而提高生产率，促进质量提高。
4、风险分配合理。在BOT项目中，投资者需要承担绝大部分风险，而在PPP模式中风险分担比较合理，从而降低了融资难度，提高了项目成功的可行性。
政府是PPP项目的选择和确定者，但并不是所有项目都适合。政府部门应严防为减轻地方债务问题，刺激地方经济发展，表现出良好政绩或盲目跟随等非理性地选择PPP项目。应用PPP模式应对项目从设施规模、技术复杂、收费难易程度和消费规模四个方面进行全面分析。
四、PPP模式实践应用中存在的问题
PPP模式在中国经历了20世纪八九十年代的初期摸索，到21世纪10年代前后的初步发展，来到了2010年至今的快速发展阶段。
温州市作为全省较早开始探索和推动PPP模式应用的城市之一，自2014年下半年起便积极在基础建设、项目推进、政策保障等方面先行先试，取得了明显成效，被列为全省三个PPP示范城市之一。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆几年来，我市先后向社会推出四批127个PPP推介项目，这些项目涵盖市政公用设施、交通基础设施、能源、水利、教育、医疗、文化、体育、养老等多个与民生关联较强的领域，总投资达2600亿元，上海建工、北京首控、中信集团等知名企业前来对接。截止目前签约落地25个，其中有临江生活垃圾焚烧发电厂三期工程、瓯江口新区市政一期工程、市中心片污水处理厂迁扩建工程、温州市七都大桥北汊桥工程等一批投资大、带动性强的项目。目前签约或即将签约的PPP项目社会资本合作方中，仅有3家为民营企业，其余均为央企、省级国企。
放眼全国，国家发改委首批发布的项目总投资达到1.97万亿元，但实际落地率只有一两成。截至2014年9月，我国推出的PPP项目就已经达到1800多个，总投资额超过3.4万亿元，但绝大多数都没有找到合作伙伴，大部分项目都处于无人问津的状态。社会资本参与PPP项目的热情并不高，项目也并未在政府方大力推广下达到预期的目的。存在问题如下：
1. 相关法律法规制度保障不完善。PPP项目模式起步较晚带来了相关法律的缺失，从而导致在实践过程中法律内部以及与现行诸多制度之间存在严重的冲突，包括立项制度、土地制度、担保制度、税收制度、价格制度、预算制度、政府采购制度、招投标制度、国有股权转让制度、财务制度、争议解决制度等多个方面。
2. 风险分担和利益分配机制不明确。在城市基础设施建设项目中引入社会资本参与产品提供，如果缺乏合理的风险分担和利益分配机制，极可能会引起PPP项目无法吸引社会资本的投入，同时也可能因为社会资本的逐利性而导致利益受损而违背入社会资本的初衷。如何在保障公众利益得到保障的前提下满足社会资本的逐利性是目前基础城市基础设施建设中应用PPP模式的难点，也对政府在建立公平合理的风险分担机制和利益分配机制方面提出了新的要求。
3. 私营资本不能够真正参与到项目中。私营资本投资城市基础设施建设虽不存在明显的中央行政市场准入壁垒，但仍时常遭遇政府及事业单位利益集团的梗阻，尤其是一些重要的基础设施项目中，从设计、施工到经营管理大部分都是行业管理部门自己的单位，私营资本不能够真正进入基础设施建设当中，即使进入中小基础设施企业也缺乏相应的政策配套措施。PPP项目中有相当一部分并没有真正体现出PPP模式的优势，私营成本在项目确定后才参与进来，对项目规模技术标准投资合理性和特许经营期的确定不能够准确把握，从而导致一系列问题。
4. 政府部门自身建设的欠缺。PPP模式中政府决策主要发生在前期的项目识别、准备和采购阶段，包括提供哪一种产品和服务、供给的数量质量和价格以及对社会资本的选择等等。然而实践表明，在许多项目中我国政府在项目选择、价格确定、社会资本选择这些至关重要的决策环节并未承担起相应责任或者由于经验和理性的限制而最终做出了不公平的决定。另外，由于政府部门有着行政权力的绝对优势地位，如果得不到契约和法律的有效约束，社会资本在项目过程中很可能遭遇到政府的过分监管和介入，政府毁约的可能性以及政府引起的不受制约的外部力量和变化，从而损害私营部门的利益。
5. 社会资本综合运营能力的欠缺。PPP项目的成功运作包含项目选择和融资运营等多个专业方面，不仅依赖于政府专业化处理PPP项目的机构，更有赖于专业化的中介机构与项目团队专业化。采用PPP模式进行城市基础设施建设项目时所面临的风险具有复杂性、系统性、长期性以及难以预见性等特点，对于私人部门的风险管控能力提出了更高的要求，而私人部门的风险意识和风险控制手段却因为经验不足难以应对城市基础设施建设这样大型的项目建设。
五、PPP模式在城市基础设施建设中的相关建议
1. 完善PPP模式相关的法律法规与政策体系，以清晰、完整、合理、有效的法律法规体系来规范双方的权利义务。
2. 政府部门应树立契约意识、市场意识与大局意识，做好政府职能转变，为构建城市基础设施建设PPP模式应用构建良好的外部大环境，争取使社会效益最大化。
3. 政府部门应加强自身诚信建设与法治建设，完善PPP项目的筛选流程，明确风险分担和利益分配机制，建立定价调价机制，扮演好监督的角色，积极引导PPP模式的开展。
4. 私营部门应树立团队意识、风险意识与创新意识，理性看待BT项目的盈利能力，构建自己的综合运营能力，加强专业性人才培养。
六、结论
近年来，政府和社会资本合作的PPP模式在我国的发展势如破竹，是我国物品供给领域的重大改革，也是转变政府职能的有效方式之一。我国现行的应用于城市基础设施建设的PPP模式，不仅需要政府部门和私人部门在观念上的重大转变，更需要在法律层面的制度设计、项目运作方面的运营、风险管控机制以及项目的绩效评价和监督机制等各方面做出相应配套和完善创新。随着PPP模式应用实践不断深化，期望PPP模式在实践中总结经验获得长足进步，实现PPP模式国产化，将此模式真正在我国推广开来并全面展现其优势。
参考文献
[1]蔡明秀. 合作的建构：当前我国政府与社会资本合作（PPP）的问题研究[D]. 南京大学，2016.
[2]王雪婷. 关于PPP模式在城市基础设施建设中的应用研究[D]. 山西财经大学，2016.
[3]白锐. 城市基础设施建设项目PPP模式应用研究[D].重庆交通大学,2012.
论文作者:乐晓艳
论文发表刊物:《基层建设》2017年第10期
论文发表时间:2017/7/27
标签：项目论文; 模式论文; 基础设施建设论文; 资本论文; 政府论文; 部门论文; 风险论文; 《基层建设》2017年第10期论文;