官员任用模式研究——兼论遏制任用腐败的一个途径，本文主要内容关键词为：腐败论文,官员论文,途径论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
官员任用权是公共人事管理权的核心内容。当代民主宪政理论认为，任用权既不是某个人的“私权”，也不是某个政党的“党权”，而是一种公共权力，理应受到法律的规范和约束。本文试图剖析官员任用的不同模式，研究遏制官员任用腐败的有效途径，努力寻求中国干部任用制度改革的可选模式。
一
一个国家的官员任用模式的形成，受其历史传统、文化背景和现时政治体制的影响，它集中表现了一个国家官僚制度的本质内容，反映了当权者或统治者的意志。从历史发展角度来考察，根据选拔和任命的分离程度，本文将官员任用制度粗略地概括为三种模式：选拔和任命完全一体模式（简称完全一体化模式）、选拔和任命有限分离模式（简称有限分离制模式）和选拔和任命完全分离模式（简称完全分离制模式）。
完全一体化模式的典型特征是：选拔权和任命权合二为一，不发生分离，统一由任用权者执掌。完全一体化模式历史悠久，在整个封建社会和资本主义社会早期，政府官员的任用大都沿袭了这一模式。从职位配置角度讲，君主或总统视政府公职为私有物或战利品，可以将其自由地分配给自己的亲属、亲信或支持者，其依据是传统习惯或强权，没有规则，不受任何制约，只有统治者内部各方利益的平衡。从任用理念角度看，集权主义、个人赡徇主义或政党分肥主义的理念占有绝对优势地位，缺乏人民性理念。从这种模式的运行后果看，它直接导致政府管理的非专业化和公共政策的非连续性。完全一体化模式适应的是高度集权的政府人事行政体制，体现了人治主义和党治主义在政府官员任用方面的本质特征。
完全一体化模式有各种各样的表现形式。(1)世袭制，即帝位和爵位在家族中世代相传。在官员任用中，世袭制表现为世卿制，这是封建社会的一种固定化和模式化的任官方式，早在西周就出现的与分封制相适应的宗法制，就是典型的世卿制。虽然世卿制只适用于贵族阶层，但在特定场合，整个官僚也会变成世袭阶级。世袭制具有极强的生命力，汉代的任子制度（注：汉代的任子制度规定：政府官员秩在两千石以上的，任期满三年后，可以保任儿子或兄弟一人为郎官。《汉书·哀帝纪》注应劭引《汉仪注》说：“吏二千石以上，视事满三年，得任同产若子一人为郎，不以德选”。实际上，汉代任子的范围和数量，都远较此为大。《续汉书·百官志》注引荀绰《晋百官表注》说：“虎贲诸郎，皆父死子代，汉制也”。而虎贲诸郎的官职从比六百石到比二千石都有。）、宋代的恩荫制（注：在宋代，“一人入仕，则子孙亲族俱可得官，大者并可及于门客、医士、……郡臣子弟以荫得官，往往未离童龀即受俸。”见《二十史札记》卷25《宋恩荫之滥》。）都是世袭制的遗留形式。(2)辟除制，即高级官员自由聘用其属员的制度。汉代就有辟除制度，分为公府辟除和州郡辟除两类，前者为中央政府主要官员自由聘用其属员的制度，后者为州郡地方长官自由聘用其属员的制度（注：王汉昌：《中国古代人事制度》，〔北京〕劳动人事出版社1986年版，第44-46页。）。(3)纳赀买官制，即用钱买官。在封建社会，政府财政吃紧时常使用这样一种官员任用方式以增加财政收入。(4)政党分肥制(spoils system)，即官吏随政党的更替而进退。政党分肥制源自于美国，但这种任官方式在实行政党政治初期的资本主义国家都程度不同的存在着。
有限分离制模式的典型特征是：将选拔权从任用权中有限度地分离出来，实现选拔权和任命权的适度分离。所谓有限分离是任用权者将自己拥有的官员选拔权委托于他人或其他机构，以扩大选才范围。但委托的选拔权是十分有限的，而且不独立，具有从属性，也就是说，官员任用的决定权仍然操在任用权者手中。在封建社会和社会主义社会，政府采用的主流任官方式皆为此种模式；早期的资本主义国家也存在着这种任官方式，但非主流方式。与完全一体化模式不同的是，有限分离制模式一般是制度化的，它有一套选官任官的规范性要求。所以，这种模式的形成一般是以稳定的政治环境为基础的，统治者既控制了任用官员的专断权力，又扩大了选官视野，以笼络社会上更多的优秀人才为其服务，实现提高政府管理效率和稳定政权的双重目的。
有限分离制模式也有不同的表现形式。(1)举荐制，即伯乐相马式的官员推荐制度。西周春秋时期出现的乡举里选就是最早制度化了的举荐制。清代学者俞正燮说：“君所任者，与共开国之人及其子孙。上士、中士、下士、府吏、胥徒，取诸乡贤兴能。大夫以上皆世族，不在乡举也。”（注：俞正燮：《癸巳类稿·乡兴贤能论》。）《周礼·大司徒》说，乡大夫之职，“正月之吉，受教法于司徒，退而颁之与其乡吏，使各以教其所至，以考其德行，察其道艺。三年则大比，考其德行道艺，而兴贤者能者。”这就是所谓“乡举里选”。周代国都百里之内为乡，二百里之内为遂。按照《周礼·地官遂人》的说法，里是管二十五户的基层单位（在乡曰闾，在遂曰里），从里到乡遂，每一行政单位的长官，都要负责下属乡民的教化荐举工作。中国封建社会影响最大的举荐制要数三国时期曹魏创立的九品中正制。公元220年，曹丕接受了吏部尚书陈群的建议，开始实行九品中正制。“延康元年，吏部尚书陈群，以天朝选用，不尽人才，乃立九品官人之法，州郡皆置中正，以定其选，择州郡之贤有识鉴者为之，区别人物，第其高下。”（注：《通典·选举典》。）按照这个办法，州郡设置中正官，由其负责品鉴士人，次第人物（注：中正向政府提供的用人依据有三项：被品评士人的家世；士人的德行才能；中正对士人所评定的等第。中正评定的等第共分九品：上上、上中、上下、中上、中中、中下、下上、下中、下下。），为政府用人提供依据。九品中正制为两晋南北朝各代沿袭，历时三百余年，成为这一时期政府选拔官吏的主要制度。(2)科举制，即通过考试选拔官员的制度。隋代的隋文帝在开皇年间（公元581年-601年）废除九品中正制，创设考试选官的新制度。他多次下诏，令分科举人。隋炀帝大业年间（公元605年-617年）设进士科，这是科举制正式创立的标志（注：关于进士科和科举制最早出现的时间问题，学术界仍有争议。有的认为在隋大业年间，有的认为在唐武德年间。此处从前一种说法。）。科举制虽是“分科举士”之意，但同以往的举荐制有着根本的不同。举荐制以家世和德望为上，才学次之。科举制则是先由州郡策试，合格者举送朝廷，朝廷再进行策试，根据策试情况决定去留，家世和德望在此不起决定性的作用。科举制创始于隋，完善于唐，兴盛于宋，衰落于明清，它对于维护封建政体的稳定和推动封建社会的发展起到了重要作用，并对资本主义国家公务员制度的建立产生了重要影响。举荐制和科举制是有限分离制模式的两种主要表现形式，前者历时一千七百余年，后者历时一千三百余年。很明显，在中国漫长的封建社会，举荐制和科举制是政府采用的两种主要选官方式。
完全分离制模式的典型特征是：任用权一分为二，由独立平等的不同权力主体执掌，实现选拔权与任命权的彻底分离。这种模式揭示了现代公共人事制度的本质特征，体现出民主宪政的基本要求。它与现代分权政治体制相适应，已成为当代资本主义国家的主流任官方式。从职位配置角度看，它将官员任用权看作是一种公共权力，而非某个人或某些人、某个政党或某个利益集团的权力。从官员任用理念角度看，公开、平等、竞争和民主是其主导思想。从运行结果看，它确保了公共政策的连续性和官职竞争的平等性，较好地兼顾了社会正义和行政效率两个方面。
完全分离制模式同样有各种表现形式。(1)选任制，即根据选举结果给以任命的制度。标准的选任制包含推荐、选举和任命三个具有前后联系的独立程序，推荐在前，选举在中，任命在后。选任制有两种变化形式，一种遵循着“推荐—选举”的基本程式，另一种遵循着“推荐—选举—任命”的基本程式。前者如美国总统选举，民主党和共和党各自推荐一名总统候选人参加选举，有选举权的公民投票后，根据法律确定的计票规则直接决出总统。后者如英国首相的选任，由两党推荐首相候选人，议院投票选举做出决定，由英王给予任命。选任制的推荐环节一般由政党独立主持，实行多党制的国家通常推出多位候选人，在选举中形成竞争。任命在选任制中只具有形式上的意义，而无实质性的决定意义。(2)考任制，即根据申请人考试成绩的高低择优给予任命的制度。考任制起源于中国的科举制，但经过改造后成为适应资本主义国家政治体制的文官制度的重要组成部分。考任制实现了选拔和任命的彻底分离，是完全分离制模式的典型代表。实行公务员制度的国家都由独立机构主持文官选拔考试，如英国的文官委员会、日本的人事院、法国的国家行政学院、中国台湾的考试院等，都独立地履行着文官的考选功能。所谓“独立”，是指根据法律规定，这些机构拥有负责文官考选的完全自主权，不受政党和以政党为基础的政府的影响。任命权仍由政府首脑和政府各部门行政首长独立行使，任命权者只能在考选机关以考试成绩高低顺序按一定比例推荐的合格候选人名册范围内任命（注：英国的考选机构以1:1的比例向申请用人的政府部门推荐考试合格人选，日本则以"n+4"的规则推荐，美国则以"n+7"的规则推荐。）。(3)聘任制，即经资格鉴定和能力甄选合格的专业技术人员给予任命的制度。第二次世界大战后，政府的经济职能和社会职能不断扩张，需要专业技术人员来处理政府管理过程中出现的越来越多的专业技术问题，聘任制应运而生。可以说，聘任制是政府管理专业化、技术化和科学化发展的结果。聘任制不同于考任制，它主要考虑两个因素：专业技术资格和任职经历。专业技术资格是指一个人从事某项活动所具备的知识、技术和能力条件，这种资格是由社会上处于独立地位的权威专业机构通过特定方式（通常是考试方式）认定的，取得专业技术资格是从事该项专业技术活动的前提条件。政府以契约方式聘任专业技术人员担任公职也是以此为前提条件的，而且还要考虑其任职经历和实际工作能力。聘任专业技术人员的职责通常由具有相对独立地位的聘任委员会履行，然后由机关首长颁发聘任书，以实现评、聘、任三者的完全分离。选任制、考任制和聘任制是官员任用完全分离制模式的三种基本表现形式，选任制适用于政府首脑和议员，考任制适用于常任文官，聘任制适用于专业技术人员。
二
上述三种任用模式是作者在深入研究各国官员任用制度的基础上所作的一种理论概括，古今中外各国政府的官员任用制度都可以概括于这三种模式之中。从权力制衡的角度看，完全一体化模式和有限分离制模式在本质上是一致的，即任用权（包括选拔权和任命权）最终仍由任命权者掌控，而任命权者或世袭而来，或选举而来。虽然有限分离制将选拔权与任命作了适度分离，但选拔权或选拔机构都从属于任命者，并不能与任命者相抗衡。也就是说，任命者对官员的任用不受任何制约。这就是为什么封建政府能同时容纳这两种任官模式的原因。完全一体化模式和有限分离制模式与官僚政治有着密切的联系。在官僚政治中，公民不能参与政府管理，不能影响掌握于官僚手中的政府权力的运行方向和力度，不能影响官僚的荣辱升迁。
当代民主宪政理论认为，官员任用权既非某人的私权，又非某个执政党的党权，而是一种公共权力，理应受到法律的规范和约束。现代民主国家颁行的选举法和公务员法构成了关于政府官员任用权力运行的法律基础。政府首脑由公民或其代理人在各独立政党推荐的候选人中选举产生，直接选举加强了最高统治者和人民之间的直接联系，从而拉近政府及其首脑与民众之间的距离，政府的政策主张更易获得民众的认同和支持，间接选举则减少了这种直接联系，扩大了政府及其首脑与民众之间的距离，使二者之间的亲和力大大减弱，民众对政府的信任度也随之降低。选举之后由当选者组阁政府，内阁对民众的代理人——议会负责。这些政务官实行任期制，而政府中的其余官员实行常任制。常任官员不依选举法产生，而是依公务员法产生和管理。公务员法严格限制了政务官对常任官员的任用权，使其自由选任常任官员的范围变得十分有限，即完全一体化模式只适用于极少数官员的选任（注：只有私人秘书、机要人员、私人亲信、高级政策顾问、司机等可以由政府首脑或部门首长自由选任，数目有限。）。大多数官员的选任则适用于完全分离制模式，即将常任官员选拔权和任命权完全分离开来，彼此独立，相互制衡，具体办法就是考任制和聘任制，以考任制为主（注：如美国联邦政府公务员经考试及格任用的已达到85%。参见张金鉴：《各国人事制度概念》，〔台湾〕三民书局股份有限公司1981年版，第176页。）。一般来讲，考选机关处于独立地位（注：考选机关独立于政党和以政党为基础的政府，法律确立的这种独立性具体表现在：(1)考选机关首长职务独立，如日本人事院三名人事官经参院同意后由内阁任命，罢免人事官的权力由最高法院而非政府行使，人事官的任免须经天皇认证。(2)考选机关独立预算，不受政府预算约束。(3)考选机关有独立的机构和编制，不受国家行政组织法的约束。(4)考选机关同时对内阁和议会报告工作。(5)考选机关一般实行合议制而非首长制。），严格按照法律规定的考试方法和考试程序对符合法定条件的申请人进行选拔，然后按照分数高低编制考试合格候选人名册，根据用人机关的申请依次分发，用人机关首长只能在考试机关提供的有限候选人中任用。这样便将政务官的任命权约束在一定范围之内。推荐权、选举权、任命权分离（选任制），考试权、任命权分离（考任制），资格评定权、聘任权分离（聘任制），并由相互独立的不同政治主体行使这些权力，这是符合民主政治的内在要求和发展趋势的现代官员任用制度。完全分离制模式恰当地概括了这种现代任官制度。
众所周知，吏治腐败是一种最大的腐败，它会侵蚀国家政权的根基，而任用腐败是吏治腐败的主要表现形式，同样对国家政权形成潜在危害。任用腐败产生于官员任用过程中的准市场交易行为（官场交易行为），交易的一方是任用权者，另一方是众多的竞争升职者或求职者，交易对象是官职，交易规则是暗中自发形成的，可以是权钱交易，也可以是权权交易，还可以是权情交易，交易场所是由现行政治制度和官员任用制度提供的。很明显，要根除任用腐败，政治上唯一能做的就是变革任用制度，“取消”交易场所，即通过变革制度净化官员任用的生态环境，而且这也是治本之策。完全一体化模式和有限分离制模式所概括的任官制度是任用腐败产生的根源。因为任用权者手中握有官员任用大权（包括选拔权和任命权），且不受任何制约，唯其能决定众多竞争升职者或求职者的命运，官职有限，索者芸芸，官场中由此形成残酷的升迁竞争和求职竞争，谁“出价”高自然谁摘取“桂冠”。竞争官职者“成功”后手中有了更大的行政权力（包括更大的任用权），便如法炮制，不但迅速地收回“成本”而且获取更大的“利润”。不仅如此，官场中人由此形成只对上负责的工作作风，对下则鱼肉百姓，如此恶性循环，渐渐造成政府“肌体”腐烂。完全分离制模式不同于前两种模式，它所概括的任官制度可以有效地遏制官员任用过程中腐败现象的产生。对于政务官的任用，该模式主张建立竞争性的民主选举制度，最好是直接选举制度，还权于民，体现出人民性，从而建立国家政权和人民之间的直接关联。只强调中央性而弱化人民性的选举制度难以建立这种关联，也降低了国家统治的有效性。该模式还主张将推荐、选举、任命三个环节严格分离开来，分别由不同的政治主体独立行使与此相关的推荐权、选举权和任命权，实现相互制衡。对于常任官员的任用，该模式主张对占绝对数量的一般行政官员采用考试选拔制度，对少量的专业技术人员采用资格鉴定制度，任用具有治事才能的人员补充政府职位空缺，谋求实现官员任用的人民性的同时获取提高政府效率的能力。该模式同时主张官员的选拔和任命彻底分离。选拔权由独立的选拔机构行使，选拔机构通过组织考试和专业技术资格鉴定的进行择优，为政府建立高质量的人才库，为官员任用准备人才资源。任命权仍归政府首脑和部门首长行使，他们依法行使任命权，在选拔机构提供的人才库中有序地任命官员。选、任分离的制度设计斩断了选拔权和任命权之间的联系，有效地制约着任命权者的自由任用权力的行使，减少任命权在官员任用中实质上的决定性意义而使其更多地具有形式上的象征性意义，引导公职竞争者努力提高自己的业务水平和工作业绩，将谋求更高官职的期望锁定在提升自己的服务能力之中而非上级（任命权者）的“慧眼识珠”上，从而有效地遏制任用腐败。
三
在此，笔者用前述的三种模式分析框架对中国干部任用制度作一简要的分析。
单就政府官员来说，分为政府组成人员和非政府组成人员两类，各自任用的程序有别。前者主要依据《宪法》、《选举法》和《组织法》产生和任免，后者主要依据《国家公务员暂行条例》任免。为体现党管干部的原则，中共中央又颁发了《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》。
根据上述法律、法规和党的规定，国家主席和副主席由中共中央提名推荐，全国人民代表大会选举产生。国务院总理由国家主席提名，中共中央推荐，全国人民代表大会决定，国家主席任命；国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长由总理提名，中共中央推荐，全国人民代表大会决定（闭会期间，部长、委员会主任、审计长、秘书长由其常委会决定），国家主席任命。依惯例，人大以投票的形式决定。地方各级人民政府组成人员中，政府领导人员（包括正职和副职）由上级党委提名推荐（坚持下管一级原则），本级人民代表大会选举产生，县级以上地方人民政府中的其他组成人员由政府正职领导人员提名，同级党委推荐，同级人民代表大会常务委员会决定并给予任命。综上所述，可作如下概括：国家主席、副主席产生程序为“推荐—选举”，国务院组成人员产生程序为“推荐—决定—任命”，地方政府领导人员产生程序为“推荐—选举”，地方政府其他组成人员产生程序为“推荐—决定（任命）”。很明显，这种任用制度可以纳入有限分离制模式，作者将其称之为现代有限分离制模式，它与传统有限分离制模式的主要区别在于：传统模式中，任命权而非推荐权在任用中具有决定性意义；而现代模式中，推荐权而非选举权、决定权或任命权在任用中具有决定性意义。
我们再来考察一下非政府组成人员的任用情况。非政府组成人员不实行任期制，属于常任干部，可以分为三类：一是中央政府和县级以上各级地方政府工作部门中除政府组成人员以外的其他领导人员（简称部门领导），二是中央政府和县级以上各级地方政府工作部门的中层和基层领导人员（简称部门中下层领导），三是普通干部。部门领导属于同级党委管理的干部（国务院各部副部长由中共中央管理，省政府各厅副厅长由省委管理，依此类推），这类干部的任用方式为“（党委）推荐—（政府首长）任命”。这同样是现代有限分离制模式，推荐在这类干部任用中具有决定性意义，任命只具有形式意义。部门中下层领导属于政府管理的干部，其任用方式为“（部门党组）推荐—（政府部门）任命”。由于党组和部门领导人合二为一，所以这类官员的任用方式可以纳入完全一体化模式。普通干部的选拔和任命都由政府部门负责，同样可以纳入完全一体化模式。需要说明的是，自1993年10月1日开始对主任科员以下的非领导职务公务员实行考试录用，其基本程序为：向用人机关报名，并由用人机关进行资格审查；参加国务院人事部或省级政府人事部门组织的公共科目笔试，合格者参加用人机关组织的专业科目考试和面试；合格者由用人机关进行考核；考核合格者由用人机关报地级市以上政府的人事部门审查批准。由此程序可以看出，这也属于典型的考选和任命完全一体化模式。
通过以上分析可以看出，我国干部任用的特点为：(1)在我国干部人事制度中，对各级干部，特别是领导干部的任用都要坚持党的领导原则，各级党委通过行使领导干部推荐权使党管干部的原则得以落实，这凸现了干部人事制度的中央性特点，解决了中央人事权力深入地方和基层问题。但由于能够触及推荐权的只有少数中高级干部，加之多层次的间接选举，致使这种制度的人民性大大降低。所以，这种任官方式具有中央集权性和民众支持力明显不足的特点。(2)中央和各级地方政府的高层领导的任用方式属于有限分离制模式，中下层干部的任用方式属于完全一体化模式。如前所述，这两种模式所概括的干部任用制度的本质是具有决定意义的推荐权或任命权实际上由少数人执掌，制度设计上缺乏有效的制约机制，出现吏治腐败现象也就不足为奇了，因为他掌握有几乎不受制约的推荐权或任命权。我国是社会主义国家，《宪法》第二条规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”。干部任用权是一种公共权力，同样是国家权力的组成部分，如何在干部人事制度设计上增强人民性，做到中央性和人民性的适当平衡，是我党我国干部人事制度改革的努力方向。我们认为，选拔与任命完全分离制模式不失为干部任用制度改革的一种有效模式选择。