论行政活动的功能，本文主要内容关键词为：行政论文,功能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
行政活动的功能，也就是行政活动在国家社会生活中所起的作用。行政活动的功能由正功能、无功能、虚功能、负功能等四大功能构件组成。
行政活动正功能是指行政活动各要素、构件运行过程中表现出来的对行政活动的目的起促进作用的功能。行政活动正功能主要表现为行政主体通过行政活动对行政客体产生积极的、有促于增强其适应性和整合的作用，即满足行政主体的需要与发挥行政客体的效用。能够发挥行政活动正功能的要素是多种多样的，主要是来自行政活动内部的各组成部分和来自其外部的各种环境因素。行政活动正功能的外在表现是其各组成要素、部分的联系密切和整体机能好与应变能力强。行政活动无功能是指由于受到各种主观、客观原因的制约使行政活动的功能无法表现出来，该行政活动便是无功能行政活动。行政活动虚功能的现象较少存在，它只说明某些行政活动虽在运行过程中，但发挥无效力，控制客体的行为乏力，造成行政活动“打滑”或“原地踏步”。行政活动负功能又叫反功能或功能失调，是指行政活动作的功对其自身的目的起破坏作用的功能，它削弱了行政活动的适应性和目的性，不利于其整合作用。主要表现在：行政活动内部各要素之间联系不紧密、协调性衰减，紊乱程度加剧，阻碍行政活动整体目标的实用。行政活动负功能有两种形式，一种是向预定目标的反方向运行，其功能是“负”；一种是向预定目标的其他方向（除反方向外）运行，其功能是“副”。造成行政活动负功能的原因主要来自两个系列，即：行政活动内部因素系列，如内部结构不合理，各部分之间不配合；行政活动外部因素系列，主要是外在环境威胁。对行政活动功能的分析，其目的在于抑制负功能，强化正功能。
行政活动的功能具有强制性、综合性、两重性等性质。行政活动功能的强制性主要是指行政活动功能具有这样一种客观性质，不管人们愿意与否，都得受行政活动的制约与规范。它有两层意思：一是人们必须服从、顺应行政活动；二是不得抵触和破坏，否则就要受到惩罚。强制性的意义在于维护行政活动的权威性和保证行政活动的顺利运行。行政活动功能的综合性是指行政活动具有多方面的功能，能对社会生活各个方面产生作用。其作用主要表现在：它是行政活动科学化的基本前提，同时还是使行政活动的作用得到充分发挥的重要保证。综合性取决于多种原因，即：社会生活的复杂性、行政活动方式的多元性和社会发展变化要求的多样性。行政活动功能的两重性是指行政活动功能具有两方面不同的性质，它们往往是紧密地联系在一起，相互影响，相互作用，其主要表现是行政活动功能的科学性和非科学性以及积极性和消极性。
行政活动功能根据标准不同可以划分为多种类型。首先，从重要程度划分，有行政活动的基本功能和辅助功能。基本功能即主要功能，是行政活动赖以存在的主要因素。行政活动的主要目的就是要获得基本功能。某项行政活动的基本功能可能是一个，也可能是几个。辅助功能亦称次要功能，二级或三级的功能，是保证基本功能充分可靠地实现，对基本功能起辅助与支撑作用的功能，亦即为了更好地实现基本功能而附加的功能，常表现为实现基本功能的手段和措施等。其次，从作用特点划分，有行政活动的使用功能、价值功能和美观功能。使用功能是指带来效用、有社会后果的功能，即实际用途和实际价值。价值功能是行政活动自身所具有的、内在的、没有外露的功能效力，即内在功能，是行政活动的内在价值和基础。美观功能变称美学功能、艺术功能或外观功能，是指行政活动对行政客体中的人产生魅力的功能。第三，从客体要求划分，有行政活动的必要功能和不必要功能。必要功能是指行政主、客体所要求并承认的功能，它是行政活动的价值所在。不必要功能是指行政主、客体不要求或不需要的功能，它并非不需要，只是相对必要功能而言，是次一级功能。第四，从表现程度划分，有行政活动的显露功能和潜在功能，显露功能也称明显功能、外显功能或显功能，是指被人们认识到的行政活动对社会生活的宏观影响及其后果，并可作出分析、评估和考核。潜在功能又称隐匿功能、潜功能，是指尚未被人们认识到的某种行政活动发生的作用，也不能作出分析、评估和考核。第五，从时间层次划分，有行政活动的即时功能、短期功能、中期功能和长期功能。即时功能指立即见效力的功能；短期功能是指较短时间内发生效力的功能；中期功能是指较长时间内发生效力的功能；长期功能是指很长时间内发生效力的功能；第六，从空间范围划分，有行政活动的微观功能和宏观功能。微观功能即指行政活动在一定限度内和一定条件下发生的效力，是低层次行政活动所发挥的效力；宏观功能是高层次行政活动所发挥的效力，其范围广大，时间较长、影响广泛。当然，行政活动功能的类型，按照不同的标准，还有其他种类，这里不再赘述。
二
行政活动的功能是多方面的，但最基本最主要的功能，具体而言，包括以下内容：（注：王沪宁：《行政生态分析》，复旦大学出版社1989年版，第231页）
第一，维持功能。行政活动的首要任务是维持一个社会的各项活动能够正常地运行，并继续下去。维持功能包括维持各种社会活动、各种社会关系、制定社会规范、维护一定的价值观念和道德标准。维持功能的一个根本目的在于维持一个社会的秩序、安定、一致和持续。维护功能可以通过各种具体的行政活动表现出来，如维持人们基本生活需求的包括提供粮油、煤、水、电、衣、住、行等内容的供应系统的活动；维持社会持续发展，包括人口控制、发展教育、科学、文化等方面的活动；维护社会的基本秩序，如交通秩序、生产秩序、流通秩序、社会秩序、伦理秩序等等。这些活动均具备某种维持的功能。
第二，保全功能。行政活动的功能不仅在于要维持一定的社会，而且要保全一定的社会。行政活动的保全功能一般包括两个方面的内容：一是军事保卫，即领导国防建设和武装力量，防御外来侵略和颠覆，保卫国家的独立和主权，保卫公民的合法权益和生命安全；二是镇压和治安，主要是镇压被统治阶级的反抗，防范和制裁不法分子和犯罪分子危害社会，维护治安。
第三，管理功能。行政活动最基本的属性就是它是一种管理活动，是一种公共管理活动。所以为了使社会各项活动能够协调发展，使各种活动、利益和要求之间不产生根本的冲突，使社会生活有条不紊和顺利地进行，以维护社会的各种关系和活动，行政活动必须充分发挥其对整个社会有关活动的管理功能。它涉及的面很广，如物价管理、消费品质量管理、金融管理、健康管理、社会管理、公安管理、卫生管理、安全管理、交通管理等各个方面。管理功能体现的形式是多种多样的。管理的合理界限应是有利于推动被管理领域的发展，而不是相反。否则，不利于社会的进步。
第四，扶助功能。扶助功能是行政活动的另一项重要功能。扶助功能主要是扶助社会的各种团体和个人，使他们能够达到自己的目标或社会希望他们达到的目标。个人或团体在社会中往往势单力薄，有时即使有很好的抱负和计划，但受财力、物力和人力的限制，也无法实现；有时个人或团体由于自然原因或社会原因而陷于困境之中，生活艰难，迫切需要得到帮助，如此等等，行政活动要发挥自己的公共扶助作用。如各国政府进行的消除贫困、普及教育、推广科学技术、消除公害、改良宏观环境、提供资金、创造投资条件、养老育幼、救孤济贫、帮助残疾人、训练人员、保护专利等。这些均属于行政活动的扶助功能。
第五，服务功能。为了促进社会各项活动的发展，当代行政活动的服务功能与日俱增。在传统行政活动中，服务功能并不显著，一般是凭借强制权力进行治理。在封建制度下，这种模式普遍存在。在早期资本主义阶段，出现了“守夜人”模式，即行政活动只起消极保护作用，不积极介入社会生活，这种模式与经济上的自由放任理论相适应。现代社会的发展，已经极大地超越了这些模式，行政活动的服务功能愈来愈增强，而且或为行政活动其他功能实现的前提和基础。如建设公共设施、举办公共事业，办邮政、电讯、管理公路、铁路、航空和航海，负责建设住宅、图书馆、体育馆、公园、医院、电影院和运动场等，负责食品供应、取暖和防暑降温等活动，均属服务功能的表现。
第六，发展功能。行政活动还有一个重要的功能，即发展功能。当代社会是一个科学技术一日千里的迅速发展的时代，科技的高速发展引起社会经济、教育、文化观念、人际关系等一系列社会现象的快速变化。这均要求行政活动跟上时代前进的步伐，并且推动整个社会跟上时代前进的步伐。这样，制定发展规划、指导社会发展、推动社会进步便成为各国政府的一项义不容辞的义务。发展功能涉及诸多方面，如政治发展、行政发展、经济发展、文化发展、科技发展、教育发展、卫生事业发展、社会发展、社会科学发展、贸易发展等等。在当代社会中，如果不充分认识到行政活动发展功能的重要性，不充分发挥行政活动的发展功能，行政活动便不可能获得公众的认同和支持。
上述行政活动的基本功能，体现了行政活动在社会各种活动中的特殊性、个性。除此之外，由于行政活动实质上是行政主体对行政客体的一种活动，因而具有与其他各种管理活动一样的一般功能，它表现的是管理活动的共性方面，也是所有管理活动最基本、最普遍的功能。这种所有的管理活动普遍具有的功能，同样也是行政活动的功能，但反映的仅是行政活动的部分功能，是行政活动功能整体中不可或缺的一部分。因此，我们有必要对它们进行一些论述。
行政活动的一般功能，主要表现为以下几个方面内容：
第一，计划功能。
计划是所有管理活动的首要功能，同样也是行政活动的首要功能，计划功能的要求是制定行政活动的目标以及实现目标的程序、步骤和方法等。它包括两层含义：一是制定目标和实现这些目标而必须作出的种种选择；二是在一定的法律规范范围内，舍弃某些选择，制定系统的工作程序。计划功能有三个基本的要素：未来、备选方案和理性选择。计划功能在行政活动中有着重要的作用。它可以使行政活动不至于受到外来因素的干扰，沿着既定的目标进行。现代社会行政活动的庞大规模和复杂性，使计划功能显得更加重要。
行政活动的计划功能，从动态运行的角度来看，由下述一系列相互配合的亚功能所构成：1.确定目标。这是行政活动所要达到的目的和结果。对于行政活动来说，其法定目标、整体目标或总目标一般是由立法机关提出的，计划功能是将法定目标等具体化，所要确定的一般是操作目标或在一定时期内要完成的具体目标。在多种目标的情况下，还需要确定优选考虑的目标。2.进行预测。这是根据以往的资料，运用科学的方法，对各种可供选择的目标方案的发展趋势、状况，进行分析、估计、推断、得出预测的结果，作为选择计划方案的依据。3.预算。预算表明在一定时期内对实现某个目标所需要花费的资金等各种资源的分析计划。为确定目标方案提供依据。4.方案抉择。以前三个阶段为基础，对目标方案进行选择，来确定一个最优的方案。（注：黄达强等主编：《行政学》，中国人民大学出版社1988年版，第41页）
第二，组织功能。
组织功能是管理活动的核心功能，同样也是行政活动的核心功能。只有充分发挥组织功能，才能够高效率的实现行政活动的目标。组织功能的目的是通过合理设计组织结构和权责关系，妥善安排及分配组织系统内各种机构及各类人员的工作。组织过程实际上是一个目标分解和任务分派的过程。在纵向分工和横向分工的基础上，在组织系统内划分出许多有不同权力和职责的管理层次、机构和岗位，并经过这种形式将组织总目标和总任务层层分解为每个机构或成员必须完成的分目标和具体任务。（注：彭和平：《公共行政管理》，中国人民大学出版社1995年版，133页）
行政活动的组织功能，主要由下述一系列相互制约的亚功能所构成：1.建立合理的行政组织体制的功能。行政活动的目标的实现，取决于行政组织体制是否科学、合理。要建立合理的行政组织体制，首先要建立起合理的组织机构。为此，要注意两个方面的问题：一是把行政活动目标的总任务分解为若干具体任务，并使任务具有层次性，以作为设立职能部门的依据；二是建立职、权、责相一致的权力结构。2.指挥功能。指挥是利用行政命令、法规、方针、政策以及激励机制和纪律措施推动所辖各类机构和人员发挥作用，认真履行职责。要建立健全强而有力的指挥系统，正确处理集权和分权的关系，既要防止政出多门，又要善于调动下级的积极性和创造性。3.协调功能。协调的作用是加强组织系统内部各个机构、环节和各类人员的沟通、联系和合作，以保证组织工作的整体性和完整性。4.沟通功能。沟通的作用是使通过信息传递、交流达到组织之间、上下级之间相互了解、信任，从而形成良好的人际关系，产生强大内聚力，完成计划目标的活动。
第三，控制功能。
控制的作用是通过建立信息反馈和绩效评估机制，把工作效果同所要达到的目标进行比较并做出评价，及时发现和纠正各种偏差，保证预定目标和预定计划的实现。控制包括宏观调控和微观调控两种类型。其中尤以前者对组织运行和整体目标的实现影响最大。控制要求有严格的时间性和阶段性，不能错过时机和阶段。
发挥行政活动的控制功能，主要包括以下几个相互影响、相互制约的运行环节：1.建立控制标准。控制标准与行政活动计划、目标，具有内在的一致性，前者是对后者的具体规定，控制标准应该具有客观、科学、完整、具体的特点。2.收集偏差信息，依据控制标准，对行政活动出现的偏差进行检查和预测，从而获得偏差信息。3.措施调节。根据偏差信息，分析偏差的性质及产生的原因，有针对性的制定消除偏差的措施。4.有效监督。根据行政活动目标、计划和控制标准，监察、督导行政活动过程的正常发展和行政系统的有序运转。在整个控制过程中，监督的作用在于保证调节偏差的进行和纠正措施的落实。
在具体的行政活动中，这三种功能往往是综合发挥效力和起作用的，它们是一个不可分割的有机整体。我们不能机械地看待这三个功能，将它们当作没有内在联系的孤立的东西。例如，计划本身就包括组织、控制的因素，控制，反过来说也一样，离开了其他两种因素也谈不上控制，组织功能也一样。
三
行政活动的功能并不是永远固定、一成不变的。社会的发展和变化，促使行政活动功能也相应地发生转变。社会变迁是行政活动功能转变的根本原因。首先，因为行政活动属于社会的上层建筑，经济基础决定上层建筑，而经济基础作为一定社会中占统治地位的生产关系的总和，是根源于社会生产力的。社会生产力是社会中最革命、最活跃的因素，生产力是不断运动和发展的。生产力的发展变化，必然使经济基础产生变化，经济基础的变化，上层建筑也要随之发生变化。社会生产力的发展构成行政活动功能转变的最终根源，它决定行政活动功能转变的方向、性质、内容和程度。其次，上层建筑中的各个部分是相互联系、相互制约、相互作用的。政治上层建筑是上层建筑体系中的核心，行政活动属于政治上层建筑，思想上层建筑指导政治上层建筑的建立，因此，政治法律思想的变化，也会影响行政活动功能的变化。此外，社会事务的数量多少与繁简程度、社会科学文化水平与公民自主意识的强弱、行政主体认识水平的高低和经验的多寡、各种随机和突发事件的出现、社会环境条件的变化等等，都会导致行政活动功能的转变。
当代各国行政活动的功能从内容到范围发生较大的变化。它具有如下新的特征：
首先，随着当代科学技术和社会经济的迅速发展，行政活动的功能从总体上有扩大的趋势。
其次，在当代各国行政活动功能体系中，保卫性与统治性功能有相对减弱的趋势，而管理性、服务性功能正在逐渐加强。
再次，行政活动功能社会化，也是当代各国行政活动功能发展的又一特点。