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1 荒漠化释义的多样性
1949年法国学者Aubreville首次提出“荒漠化(Desertification)”一词，它主要描述非洲稀树草原上热带和亚热带森林的退化，把人为的火烧和毁林作为这一现象发生的主要影响因子，采用荒漠化(desertification)一词来描述该现象的极度发展(Aubreville,1949)。此后，Le Houerou(1968)提出了desertization一词，并将其定义为“典型的荒漠景观和土地形式向近期内没有发生荒漠化区域的扩展。荒漠化过程发生在荒漠边缘年均降水量为100～200mm的干旱地带”。但这两个词在当时均未得到学术界的广泛认同。
1975～1976年，非洲撒哈拉地区发生了人类历史上空前的大干旱，其间各种有关荒漠化问题的文献中使用最多的是desertification和desertization这两个术语，不同的学者有时用这两个术语描述同一过程，有时描述不同过程(Glantz,1977a,b)，从而造成了很大的混乱，许多人用"desertification"来表示人为过程，用"desertization"表示自然作用的结果。面对日益严峻的荒漠化问题，联合国于1977年在内罗毕召开了有94个国家、地区和国际组织的500多名代表出席的联合国荒漠化大会(UNCOD)，首次对荒漠化进行了全面、科学的分析与总结。会议确定的荒漠化定义为：“荒漠化是指土地滋生生物的潜力的削弱和毁坏，最后导致类似荒漠的情况。它是生态系统普遍恶化的一个方面。它削弱或毁坏了（土地滋生）生物的潜力，也就是在需要增加生产力以支持增长的人口从事发展时，削弱了生产具有多种使用价值的动植物的潜力。”联合国把人类活动作为旱地退化的主要原因，尽管过程复杂，但范围应限定在干旱地区。UNCOD的本意是处理撒哈拉地区因干旱引起的社会和经济问题，然而由于在其会议的名称和讨论内容中出现了荒漠化(desertification)一词，结果导致了长达10余年的名词之争。世界著名旱地研究专家Dregne(1983)先生给出的定义是：“荒漠化是干旱区、半干旱区和某些半湿润地区生态系统的贫瘠化，是由于人的活动和干旱共同影响的结果。这些生态系统的变化过程可以用测定优良植物生产力的下降，生物量的变动，微小的和巨大的动植物区系的差异，土壤的退化和对人类所增加的危害等等予以表达。”这个定义强调了荒漠化发生区域和驱动因素，指出荒漠化本质上是生态系统的退化，表现为土地生产力的下降、动植物区系的变化和土壤退化。随着研究的深入，Dregne也在不断修正他的荒漠化定义：“荒漠化是陆地生态系统在人为影响下的一种退化，这种退化可以通过以下指征来测定：目的种生产力下降而非目的种的生物量增加、生物多样性减少、土壤退化加速、人类生存受到胁迫。”Dregne的定义是少数几个不包括气候成因的定义之一，其特点有二：一是荒漠化的范围不仅仅局限于旱地，二是引入了社会－经济的概念，不单纯强调生物学方面。
上述争议和结论都促使联合国不得不重新考虑荒漠化的官方定义。1990年2月，联合国环境署在内罗毕召开的一个特别咨询专家会议作出决定：为避免用词混乱，荒漠化与旱地退化是同意语，关心的焦点在于土地正在退化，产出和效益越来越低，并导致艰难、贫穷和迁徙增加。至于土地最终是否象荒漠或沙漠并不重要，且与社会经济问题无关。专家组最终确认的定义如下：“荒漠化或土地退化，是人为活动导致的干旱、半干旱和干燥的半湿润地区的土地退化。本概念所指的土地包括土壤和当地水资源、地表及其植被和作物。退化意味着在一种或多种外营力作用下土地资源的潜能降低。这些营力包括：水蚀、风蚀及由此引发的沉积作用，天然植被的数量和多样性减少及与此有关的土地盐碱化”。环境规划理事会在1991年5月召开的第16届会议上强凋：“荒漠化概念的定义需要进一步精心改良，要顾及到关于气候变化的影响和关于土壤的复原能力的新近发现”，并提出以下定义：“荒漠化主要是由于人类的逆影响作用而造成的干旱、半干旱及干燥的半湿润地区的土地退化”。
1992年召开的联合国环境与发展大会上，气候变异最终被列为荒漠化的成因之一，并体现在《21世纪议程》商定的荒漠化定义之中：“‘荒漠化’是指包括气候变异和人类活动在内的种种因素造成的干旱(arid)、半干旱(semi-arid)和亚湿润干旱(dry subhumid)地区的土地退化”。该定义也被1994年通过的《联合国关于在发生严重干旱和／或荒漠化的国家特别是在非洲防治荒漠化的公约》（以下简称《公约》）所采用。至此，荒漠化定义的论战终告结束。一切异议权作个人保留或学术探讨。
该定义明确了3个问题：①“荒漠化”是在包括气候变异和人类活动在内的多种因素的作用下产生和发展的；②“荒漠化”发生在干旱、半干旱及亚湿润干旱区（指年降水量与可能蒸散量(potential evapotranspiration)之比在0.05至0.65之间的地区，但不包括极区和副极区），这就给出了荒漠化产生的背景条件和分布范围；③“荒漠化”是发生在干旱、半干旱及亚湿润干旱区的土地退化，将荒漠化置于宽广的全球土地退化的框架内，从而界定了其区域范围。
公约对“土地”和“土地退化”的定义是：“土地”是指具有陆地生物生产力的系统，由土壤、植被、其它生物区系和在该系统中发挥作用的生态及水文过程组成；“土地退化”是指由于使用土地或由于一种营力乃至数种营力结合致使干旱、半干旱和亚湿润干旱地区雨浇地、水浇地或草原、牧场、森林和林地的生物或经济生产力、多样性的下降或丧失，其中包括：①风蚀和水蚀致使土壤物质流失；②土壤的物理、化学和生物特性或经济特性退化；③自然植被的长期丧失。至此，关于荒漠化概念的认识，在全球范围内达成了共识，这将有利于开展对全球荒漠化的评估以及开展全球范围内防治荒漠化的合作。
长期以来，"DESERTIFICATION"在我国一直被翻译为沙漠化作用，并在1977年以后开始在我国广泛流行。但是，不同学者理解不同，即有所谓狭义与广义之分。狭义的沙漠化概念即是指沙质荒漠化，而广义的沙漠化概念与国际上的荒漠化概念相近，但大部分的研究工作都是围绕沙质荒漠化开展的。
朱震达(1999)认为：“沙漠化乃是指在脆弱的生态系统下，由于人为过度的经济活动，破坏其平衡，使原非沙漠的地区出现了类似沙漠景观的环境变化过程。正因为如此，凡是具有发生沙漠化过程的土地都称之为沙漠化土地。沙漠化土地还包括了沙漠边缘风力作用下沙丘前移入侵的地方和原来的固定、半固定沙丘由于植被破坏发生流沙活动的沙丘活化地区。”
显然这个沙漠化定义指的仅仅是沙质荒漠化。董光荣等(1996)将其简化为：“沙漠化是指原非沙漠地区出现了以风沙活动为主要标志的类似沙漠景观的环境变化过程”。并指出，它实质上是风作用于沙质地表而产生的土壤风蚀、风沙流、风沙沉积和沙丘前移等风沙地貌过程的产物，而地表风蚀是沙漠化过程的主要组成部分和首要环节。该过程中“包含有陆地生态系统基本组成中生物生产力降低或遭到破坏以及环节退化或恶化两个方面”。此外，还有人下过一些定义，虽然语言表述不尽相同，但含义基本一致。
一些学者认为：广义沙漠化是指由于人为和自然因素的综合作用，使得干旱、半干旱甚至半湿润地区自然环境退化（包括盐渍化、草场退化、水土流失、土壤沙化、狭义沙漠化、植被荒漠化、历史时期沙丘前移入侵等以某一环境因素为标志的具体的自然环境退化）的总过程。其结果是这一地区土地自然生产力减弱，负载能力下降”。类似的定义还有：“土地沙漠化是特定的生态系统在自然因素、人为因素作用下，在或长或短的时间内退化和最终变成不毛之地的破坏过程”；“沙漠化乃是沙漠性条件的强化或扩大，即干旱和半干旱地区环境退化的一个过程。也可以说，沙漠化是导致干旱和半干旱地区生态破坏，各种形式有机生命退化，从而使这些地区的自然经济潜力下降的全部自然地理的及人为的过程”。
进入90年代，由于荒漠化研究日益国际化，人们认识到沙漠化概念的局限性和在国际交流中带来的诸多不便，开始与国际上荒漠化概念靠拢，并逐渐以“荒漠化”取代“沙漠化”。1994年为适应我国签署公约的需要，外交部以(94)外字0696号文报国务院批准，将传统惯称的“沙漠化”一词统一改称“荒漠化”，并建议国内机构名称和政府文件也统一使用荒漠化概念。1995年3月1日，《公约》秘书处正式致函我国政府，表示在秘书处今后中文文本中统一使用荒漠化一词。
对照公约定义，我国主要有4种导致荒漠化的基本过程，即风蚀、水蚀、盐渍化和冻融侵蚀。因此，中国荒漠化主要包括4种类型，即沙质荒漠化、水土流失、土壤盐渍化和冻融荒漠化。由此可见，我们俗称的沙漠化（又称沙化），仅仅是指沙质荒漠化，它的范围比荒漠化要小，但4种荒漠化类型中，它是面积最大、危害最严重的一种。
2 我国荒漠化防治政出多门，数据多元，职责不明，功能不彰
对照我国荒漠化的几种类型，我们不难发现上述4种荒漠化类型分别由不同部门管理：水土流失在水利部，并有《水土保持法》；沙质荒漠化（防沙治沙）在国家林业局，也有刚刚颁布的《防沙治沙法》；土壤盐溃化（主要发生在草原地区）在农业部，有《草原法》；剩下冻融荒漠化目前尚未找到“婆家”，自然也无法律保障。
我国政府历来十分重视荒漠化防治工作。90年代以来，先后成立过“全国水土保持工作领导小组”和“中国防沙治沙协调小组”，1994年，为适应履约的需要专门成立了“中国防治荒漠化协调小组”（对外称“联合国防治荒漠化公约中国执行委员会”简称“执委会”），由国务院相关的16个部门组成，1998年增加经贸委后为17个，1999年又增加中国气象局，至今共18个成员单位。1997年，经中编委批准成立了国家级“防治荒漠化管理中心”，专门承担协调小组和执委会的日常事务。
目前，参加中国防治荒漠化协调小组的18个部、委、办、行、局，其主管业务虽然都与防治荒漠化行动有关，但按关联的密切程度却有远近之分，相关责任也有大小之别。而执委会在履行公约责任、执行国家行动方案的不同阶段，对各部门工作的需求亦不同。对这些差别不作区分，就会因职责不明造成有事无人干，有人又无事干，直至因无人负责造成防治荒漠化行动流于形式。
3 改进我国防治荒漠化体制的建议
3.1 治标方案——调整职责
3.1.1 以七部门为主组成执委会的常务层，负责防治行动的实施
从各部门主管业务和几十年防治工作范围看，将防治工作作为主要业务，并对防治负有主要责任的是农业部、国家林业局、水利部、扶贫办、国家农业综合开发领导小组办公室（简称农开办）、国土资源部及国家环保总局等七个部、办、局。其中，农、林和水三个部门主管业务既有开发治理，又有防护管理，故应对防治荒漠化行动负有全责。扶贫办和农开办归属农口，虽有开发治理防护之任务，但无管理之责任。而国土资源部及环保总局负有管理之责任却无开发治理任务。
在农、林和水三部门中，由于国务院授权林业部门负责领导和协调全国防治荒漠化工作，协调小组组长为国家林业局，所以他应担负执委会的领导责任。而农业部和水利部的业务范围包括防治全部草原“三化”和水蚀区域，是公约的主要履行者和行动方案的主要执行者，所以应负协助领导之责。因此，在中国防治荒漠化的执委会中，应由农、林、水三部门组成执委会的领导层。扶贫办、农开办、国土资源部及环保总局这四个部门对开发治理和管理执法这两方面各负主要责任，应在制定管理规则和防治规划上拥有表决权。中国防治荒漠化的执委会应由以上七部门组成常务层。
为此，农业部、国家林业局和水利部，在其部门内部机构设置上应有执委会办公的一席之地，并由部级领导直接管辖。该常设机构在部门内负责协调各司、局、办与防治行动有关的业务。如水利部内至少有水土保持司、水土保持监测中心和南水北调规划办等4～5个单位与此有直接的业务关系。在对外方面，三部门在执委会所有重大事务上，都要先商出预案，再会同扶贫办、农开办、国土资源部和国家环保总局这四个常务层单位将预案研议为建议或讨论稿，然后再拿到执委会所有成员中讨论决定。为此，扶贫办、农开办、国土资源部和环保总局须在各自单位内设立司局级干部负责的常设办事机构。
3.1.2 在执委会外，组成规划、开发、监测三系统共23个单位参加的辅助层
由于防治荒漠化工作的长期性和综合性，应组建以农业、林业、水利、扶贫、农开办、土地和环保七部门的职能机构为主体，联系相关部委和省区，组成规划、监测、开发三个辅助系统支持防治荒漠化。目前，在执委会的18个部门成员中，缺少搞国家级发展战略研究和长期规划的单位，也未明确谁应对发展计划和防治计划的配套衔接负责。如果发展计划与防治计划不能先配套设计，再分部门、分地区去实施，其结果必然是各地区眼前的发展压倒国家的长远防治，而到头来发展也将不可持续。因此，需要建立制定和调整经济发展与荒漠化防治相结合的规划辅助系统。系统成员要加入执委会。这个系统以七个常务部门的规划系统为主体，再吸收以下单位：①国务院隶属的发展战略与长远规划单位，如国务院发展研究中心等，以取其视野宽、眼光远之长处。②国家计委的国土司、规划司及宏观经济研究院等单位，取其工作具综合性、对各部门协调能力强之长处。③荒漠化区域内主要省区的计划机构，如新疆、内蒙、宁夏、青海、甘肃、陕西等省，取其工作详实具体、发展与防治协调能力强之长处。
第二个辅助系统应由荒漠化地区的开发者，同时也是破坏者，并应负起治理和防护之责的各部门组成。目前，18个执委会成员中，只有农业、林业、扶贫、农开办等农口的部门和铁道、交通两部门参加。而占荒漠化地区投资额80%的能源、原料工业部门却不在其中，同时也还缺少主管城镇建设的建设部。在减轻人口对土地的压力中，最有效的途径就是人口从农业转向非农业。西北荒漠化地区是我国能源的主要储藏地，也是主要生产地。由于能源开发区域内环境脆弱，而矿区一般都要动土破坏植被，拦蓄和抽取荒漠化地区极为宝贵的水资源，这必然引起当地生态环境的急剧恶化。但另—方面，能源生产者即使为了企业生产、生活设施的安全，也要进行大规模的防护。目前，中国石油天然气总公司所属的石油天然气管理局中，约有1/3在荒漠化地区。而中国占世界第一的煤炭产量，主要在陕宁晋蒙等省区。由于工业部门财力雄厚、技术力量强，所以在以开发者为主的防护荒漠化辅助系统中，应增加石油、煤炭、电力、冶金、化工和建材这六个工业部门和管城镇基础设施建设的城乡建设部，再加上已是执委会成员的交通部和铁道部，这样由开发者组成的辅助系统共10个成员参加执委会。
第三个辅助系统是荒漠化地区信息网的参加者。从荒漠化地区资源管理和开发防护规划的需求看，建立一个荒漠化地区的信息网，用来监测与评价荒漠化地区的生态和社会经济变化很重要。目前，林业、农业、水利、国土和环保五个部门都有独立的、以遥感航片和地面调查网站为主的监测与评价体系，扶贫办和农开办也有自己的统计分析单位从事信息的收集和利用。由于各部门的信息系统均是为本部门分管的生产建设和防护管理业务服务，故在信息的采集、监测的重点及评价标准上各有侧重。这需在防治荒漠化行动中相互协商，解决如何交流、汇集成一个执委会所有成员能够共用的信息网及共同的监测评价体系。另外荒漠化地区占国土面积的1/3，防治行动所需的监测与评价是全面的、多部门的，原为本部门生产、建设、管理服务的信息收集系统难以满足需要，故应在生物物理指标监测上，增加中科院地学片的研究调查单位参加。在社会经济信息收集方面，应吸收负责全国信息收集分析的国家统计局和国家信息中心参加。
综上所述，中国防治荒漠化的执委会由农业、林业、水利、土地、环保、扶贫和农开办7部门组成常务层，围绕7个部门的职能机构组成由23个单位组建的三个辅助系统形成的辅助层。这23个单位作为执委会的成员单位，均应设立专管防治荒漠化事务的办公室。
3.1.3 为协助防治荒漠化，还要在执委会外部建立协办层
有效地推动防治荒漠化的工作，还需许多部门和单位协助，但可以不作为执委会成员。现执委会成员中，有些并无必要参与防治计划的制定和政策协调，只需在本部门的行政工作中履行日常作业程序或将防治荒漠化作为本部门工作的一个因素加以考虑。那么，这些部门实际上就是防治荒漠化行动中的协助者，亦即是协办单位。对于协办单位，只要求其设联络员。协办单位应有知情权，并协助贯彻执行行动计划。
从防治荒漠化工作的综合性看，作为协助者，执委会中又缺少一些成员。如荒漠化地区人口对土地环境压力大，但荒漠化地区社会经济落后，工业化和城市化水平低，而人口出生率却很高。这项工作的主管部门是计划生育委员会，作为协办者在布置任务时应请其参加，并承担一份责任，使其能将防治方案的相关内容在安排自己的工作时考虑进去。与此类似的还有国家民族事务委员会、国家宗教事务管理局及教育部等。由于荒漠化地区多为少数民族聚集区，所以防治行动须与民族政策、宗教工作和教育工作相协调。而防治荒漠化行动要得到全社会的广泛理解、响应和支持，还要有宣传部门和媒体等部门协助制造声势。另外，还要借鉴国际经验请以志愿者为主的非政府组织参加。应将自愿出钱出力防治荒漠化的非政府组织吸收进执委会的协助层面。
3.2 治本方案——机构重组
将所有分管国土、资源、环境的机构一次性合并改组为资源环境委员会或国土环境部。
我国原为计划体制，计委作为国民经济的“大管家”，过去忙于年内调度，现在也还是以年度和五年投资计划的平衡安排为主，基本无力筹划、协调水、土、矿等资源的开发管理和全国各区域的开发整治规划及重大、长远发展规划。我国经济增长迅速，每个地区都像个“大工地”，可至今没有具有权威性的国土规划。我国现已转向市场经济体制，如果说市场经济国家可以没有经济计划，但却不能没有国土规划；政府可以不管企业的经营活动，但却不能不管国家的资源和环境。
建议在今后的机构改革中，通过合并、改组现有十几个分管资源和环境的机构，组建新的资源环境委员会或国土环境部。国土环境部可由现在的水利部、林业局、国土资源部、环保总局、气象局、地震局、海洋局、测绘局、卫星遥感中心、国家计委的国土司和六大区规划办、建设部的有关司局、农业部的有关草地资源的管理司局等部委司局办合并改组而成。其职能应为四大部分：一是国土资源环境的调查、监测、评估和灾害预报；二是国土资源环境的管理和租让；三是国土资源环境的开发整治规划；四是国土资源开发的建设事务管理。唯有如此，我国的现代化建设才有了资源环境方面的领导体制保障。
从目前看，即使一步合并十几个部、委、办、局有困难，也应先建立以协调政策、统一规划为目的的资源环境委员会。资源环境委员会应先抓类似南水北调这样大规划的协调工作，以统筹解决占国土1/3的荒漠化土地的开发治理，并促进西北荒漠地区的石油和煤炭开发。如此，我国已签署的几个联合国环境公约，如《21世纪议程》、《气候变化框架公约》、《生物多样性公约》、《防治荒漠化公约》等等，就可由国土环境委员会统一分工布置，然后由其下属各主管单位执行。
从长远看，我国人口到达零增长时总数将达16亿。但现有的耕地加上非农业用地仅占国土面积的20%，铁矿沙、木材、原油等工业化必需的资源，如今也都因短缺而高比重进口。在我国工业化和城市化还远未完成，土水矿资源就已短缺，这显然不是一个靠节约和防护就能解决的问题。因此，今后必须花大量投资去改造不适用的国土资源环境，这其中最重要的就是要有高水平的开发规划及调查监测和资源管理。如此繁重的任务仅由一个部际协调委员是会难以承担的，最终需要过渡到一个年预算几千亿元、以管理和提供适用国土环境资源为主要责任的资源环境部。
3.3 措施方案
(1)为了推动实施复杂的、跨部门的荒漠化防治项目，必须将其包括在国家优先项目中，并有一个直属国务院的机构负责。实现这个目标，需要引进符合跨部门和跨机构特征的新的管理和协调机制。部门间的协作是实现共同发展目标（避免不同部门重复进行类似的项目）的绝对前提。
(2)国家行动计划的总目标应该是整合在地方、区域和国家水平上所许诺的义务和合作，根据当地群众的真正需要，通过促进地方水平的可持续发展，采用一个新的、综合的系统方法，实施荒漠化的防治和减轻干旱。这意味着长期的焦点应放在改善生活条件和生活质量，同时对资源进行有效的管理，实现旱地的最大生产力。
(3)要尽快建立完善的监测和评价体系。对该系统组成部分的“荒漠化指数”适用于国家行动计划的实施和荒漠化防治的效用进行客观评价。目前存在的主要障碍是与CCICCD有关的部门缺乏共识和合作。解决这些分歧，通过诸如监测和评价系统这样的成果来支持已作的承诺，会增加资助团体的信任。中国应该展示有能力接受更多的援助和接受荒漠化防治的技术支持。
(4)监测和评价不应该由政府自己实施，一个具有竞争力的机构能将工作做的更好，制定包括一些规范的、更好的计划。适合的契约单位可以在大学、研究所或研究协会中寻找。
(5)应该努力验证、引进在世界其它地方的成功方法。澳大利亚土地关怀模型就是一个例子。这个模型是由农民和其他土地使用者共同开发，已在非洲和世界其它地区得到成功应用。该模式的要点是，土地使用者提出问题、引导相关研究，在政府的帮助下完成项目的实施。它是个由下至上的方法，运做良好。
(6)应该着重对造成荒漠化和干旱的过程的研究，更好理解荒漠化的原因（按区域），以提出一个减轻其影响的适宜战略。应该鼓励采用参与方法，这样有助于提取本土的知识，帮助解决荒漠化问题。
(7)加强与非政府组织(NGO)的联系，以确保直接和广泛的参与。非政府组织具有与受益者联系密切的优势，因此，能通过发展新的协调行动的社会组织，使群众参与。因为非政府组织特别关心贫困和环境，他们具有对政策和项目开发不断提高的影响。
(8)建立国家荒漠化基金。通过它，支持防治荒漠化和减轻干旱的行动，支持防治荒漠化公约在基层的实施，保证当地群众所关心的优先问题得到考虑，项目也能符合需要。
(9)作为国家减轻气候变化和全球变暖努力的一部分，探讨干旱区作为中国CO[,2]汇的可能。干旱区，特别是当它们恢复到其生态潜力时，具有吸收CO[,2]的潜力。矿物燃料消耗者应该提供资金支持，以补偿它们的碳排放。例如，大型燃煤电站可通过支持中国荒漠化地区的植被建设，作为CO[,2]排放的补偿。
(10)非环境因素对荒漠化的影响是相当明显的。这些因素在过去被忽视了。采矿、城市扩张、基础设施建设、矿产勘探以及其它对环境有害的活动，应该通过一个新建的、直属国务院的机构（可以设立“国家防治荒漠化局”）来协调和调控。目前的机构设置，即国家防治荒漠化的努力由林业局发起和指导，难以涵盖必须采取行动的全部任务。