“复原乳”标识哪里去了？——从国办2005年24号文件谈政府执行力和公信力，本文主要内容关键词为：国办论文,去了论文,公信力论文,执行力论文,标识论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2005年9月17日，国务院办公厅24号文件《关于加强液态奶生产经营管理的通知》明令：“在巴氏杀菌乳生产中不允许添加复原乳”，“凡在灭菌乳、酸牛乳等产品生产加工过程中使用复原乳的，不论数量多少”，均须“醒目标注‘复原乳’，并在产品配料表中如实标注复原乳所占原料比例”。国务院办公厅下文为某一行业的某一产品原料作规定，有点出人意料。但是，这确实抓住了奶业这个中国成长性最好的畜产品发展的关键。人们普遍认为，不让复原乳“冒充”鲜奶，能够让市民放心消费，让奶农不再流泪，也将结束液态奶生产经营市场混乱的局面，使中国奶业发展再次步入良性发展的轨道。然而，时至今日，起码在北京市场，除了一开始有一两个在大陆完全没有奶牛基地的外来企业的液态奶产品标注过“复原乳”外，还没有看到任何其它企业的产品标注“复原乳”。复原乳，这个扰乱市场多年的痼疾，似乎一夜之间消失了。
2005年12月5～26日，国家质检总局、国家发改委、农业部、海关总署、工商总局五部委联合派出工作组对液态奶市场份额居全国前列的12家企业及其生产加工场所进行驻厂监管。虽然预告的2006年1月初将公布的检测结果迟迟未见， 但若干省市已经宣布，所有被检查企业均未发现使用复原乳。与此同时，各地原料奶收购价格却有所上升。
复原乳是否真的被企业弃用而不复存在？这种趋势能否保持？
1 24号文件生效后，复原乳原料奶粉和乳清粉进口总量并未下降
众所周知，复原乳主要使用便宜的进口奶粉和乳清粉（理论上，复原乳使用奶粉作为原料，但由于标准及其执行的乏力，我国一些地方的复原乳实际上也使用更为便宜的乳清粉作为原料）。然而，2005年10月～2006年2月， 我国奶粉和乳清粉进口量与上年同期相比不降反升，各月进口量分别比上年同期增加23％、33％、18％、0和16％（见图1）。再联系到驻厂监管时期一些企业液态奶产量异乎寻常地低的情况，我们要问，驻厂监管期间没有发现复原乳，是否有企业观望等待的因素？
图1 24号文件生效5个月后乳粉乳精粉进口量与上年同期相比的结果
资料来源：世纪乳业周刊进出口专辑
2 “禁鲜令”公案责任机构和人员尚未承担责任
24号文件实际上结束了“禁鲜令”引发的混乱。
2004年5月19日， 国家质量监督检验检疫总局和国家标准化管理委员会发布了强制性国家标准GB7718—2004《预包装食品标签通则》，全国食品工业标准化技术委员会秘书处为此编写了《食品标签国家标准实施指南》（由中国标准出版社2004年8月1日出版），超越《预包装食品标签通则》，擅自规定“巴氏杀菌乳”不准称为“鲜乳”、复原乳可作为“巴氏奶”的原料奶；将国内奶业生产者呼声日高的“鲜奶标识”要求斥之为“炒作”，堵死了液态奶明白消费的可能。就在《通则》预定实施的2005年10月1日前不到半个月，国务院办公厅发文， 新华社随即向社会公布了国办24号文件，为“禁鲜”与反“禁鲜”之争作了定论。
国家标准化管理委员会2005年9月29日以国标委农轻［2005］75号文下达了《关于复原乳标识标注有关问题的通知》，重复了国办24号文件的主要内容，并给出了复原乳标识的多种示例图作为对该文件的执行（见http:// www.sac.gov.cn/news/agriculture/4504.htm）。第二天，即“禁鲜令”原定正式实施的前一天，该委员会向社会公布了落款为8月1日的《关于实施〈预包装食品标签通则〉等两项国家标准有关问题的通知》（国标委农轻［2005］57号），以“部分企业标签库存量较大”为由，宣布“禁鲜令”实施起始日推迟8个月至2006年6月1日（见http://www.sac.gov.cn/news/agriculture/4505.htm）。
可见，“禁鲜令”的责任机构和责任人，丝毫没有反思进而撤销“禁鲜令”的意思。人们无从推测，即将来临的2006年6月1日，《通则》连同其“权威”解读《指南》是否还要照办，“巴氏奶”是否还可以混入复原乳，真正的“巴氏奶”是否还不能标为“鲜奶”。令人失望的是，当2006年6月1日最终来临，“禁鲜令”的责任机构仍然采取回避拖延态度，以同一理由，继续宣布将执行日推迟至2006年11月1日（见国标委农轻［2006］38号，2006—05—31，http://www.sac.gov.cn/news/agriculture/4824.htm）。24号文件发布半年多，没有机构、也没有人为超越法定权限和程序的“禁鲜令”承担责任。诸多乳品企业观望等待的原因，是否就在这里？
3 24号文件能否执行，考验政府职能部门的执行力和公信力
国务院为数以千百计的农畜产品之一的乳制品中液态奶的原料，直接发文规范，凸现了我国目前农产品质量保证机制的严重缺失。围绕复原乳问题，我们可以清楚地看到，政府执行力和公信力不彰的症结，在于执行机构的“异化”。旨在促进产品质量真实信息披露，克服市场信息不对称、不充分的政府质检部门和标准化部门，却在实际上混淆了复原乳与鲜奶的成本差异和品质差异，客观上促成了“劣币驱逐良币”。
受托国家标准化管理委员会编写《指南》（见《指南》前言）的全国食品工业标准化技术委员会，系由“国务院标准化行政主管部门统一规划和组建”；“正副主任委员、正副秘书长、委员和顾问的产生，由国务院有关行政主管部门推荐，……国务院标准化行政主管部门审核后聘任”（引自《全国专业标准化技术委员会章程》第二条、第十六条，见http://www.sac.gov.cn/laws/cn/82.htm），是其全部283个专业标准化技术委员会之第64个（TC64）。 “中国国家标准化管理委员会（中华人民共和国国家标准化管理局），为国家质检总局管理的事业单位”，“是国务院授权的履行行政管理职能，统一管理、监督和综合协调全国标准化工作的主管机构”。而“国家质量监督检验检疫总局是国务院主管全国质量、计量、出入境商品检验、出入境卫生检疫、出入境动植物检疫和认证认可、标准化等工作，并行使行政执法职能的直属机构”（载国家质量监督检验检疫总局网站／组织机构，见http://www.aqsiq.gov.cn/cms/template/channel_all.html?cid＝16）。面对流泪的生产者、不放心的消费者和无所适从的加工者，在我国原料奶生产能力和乳制品声誉即将遭到破坏的危急时刻，是国务院办公厅发布了“24号文件”。如果不问一个“为什么”，那么，可以肯定，奶业乃至所有产品和服务质量信息的混乱局面是不可能终结的。但是，成百上千的农产品及其制成品，成千上万的产品和服务的质量，不可能都靠国务院办公厅发成百上千或成千上万个“24号文件”来直接规范。
没有动真格的职能部门和职能人员，断不会有动真格的文件执行。到那时，原料奶收购价格怎样上升的还将怎样降下来；上万元购买的奶牛该杀的还得杀，奶农该流泪的还得流泪；消费者如果还不放心，就让更多声音，更加信誓旦旦地保证：进口奶粉冲兑的复原乳，安全和营养如何优于国产的原料奶；配料表中遮遮掩掩的标注着“鲜奶超过百分之多少”（而不直接注明复原乳占多少），更多的企业将被“逼良为娼”……。只不过，到那时，国内液态奶市场就会崩溃，而奶业链条上所有企业的崩溃也就“指日可待”了。
我们已经看到，中央政府整治煤窑安全事故，不仅监督安全制度和安全设施本身，而且还严厉清查处理政府公职人员入股、充当保护伞的“官煤勾结，权钱交易”，打中了问题的“七寸”。推而广之，凡是“屡查屡犯”的问题，就一定不能再做表面文章，一定要查出背后的私利集团作祟的根源。时至今日，复原乳原料进口的乳粉数量同比没有下降，市场上始终不见“复原乳”标识，五部委驻厂监管的结果迟迟没有公布，复原乳检测标准没有看到在哪里被应用，更没有看到哪里的复原乳被检测了出来，24号文件所针对的“禁鲜令”至今没有被宣布取消，仅仅是一再延迟，乳制品市场如此长期公开的鱼目混珠、劣币驱逐良币，致使奶农流泪、消费者被蒙骗，却没有机构、没有人为此负责……。见微知著，我们的“执行力”或“公信力”到底怎么了？！
4 复原乳标识是所有乳品企业的共同利益所在
我们在许多场合指出过，推行复原乳标识或者鲜奶标识，并非国家管理部门之间、协会与协会之间、乳品企业与乳品企业之间观点的冲突，而是我国奶业链条上的所有生产者、加工者和消费者的共同利益——通过标识促成乳制品的优质优价、提升中国奶业整体的品质和国际竞争力，这理应是我们大家共同的意愿。
早在2001年，中国入世前夕，业界担心民族奶业遭受冲击之时，我们提交给农业部的报告就断言：“中国的现代化发展因素、全球的贸易自由化因素和乳品的自然特性因素共同决定了，在新世纪开端的若干年，中国的乳业是中国各个行业中的朝阳产业，是世界乳业中的新星。”这些，今天已经成为世人的共识。在此，我们再一次重申，与我国所有农产品——食品一样，我国奶业本来可以有真正的国际竞争力。
图2显现，2000～2004年间，我国牛奶总产量年递增28％，保持了自20世纪80年代初期的快速增长势头，而同期除中国外，全球牛奶总产量增速不到1％； 仅仅在复原乳越演越烈的2005年，中国牛奶总产量增速回落到7％； 中国牛奶总产量占全球总量的比重，从改革开放初期的不到0.3％，迅速上升到2005年的近5％。这说明，与我国其它农畜产品一样，我国奶类生产潜力巨大。
图2 1961～2005年中国和世界其他国家原奶产量比较
资料来源：FAO数据库：http://faostat.fao.org/faostat/servlet/XteServlet3?Areas=862&Areas=351&Items=1780&Elements=51&Years=2005&Years= 2004&Years= 2003&Years=2002&Years= 2001&Years=2000&Format=Table&Xaxis=Years&Yaxis=Countries&Aggregate=&Calculate=&Domain=SUA&Item Types=Production.Livestock.Primary&language=CN。
仅仅因为复原乳问题反映的标准问题，本来具有真正的市场竞争力的中国奶制品在国际市场上的表现不进反退，与我国其它农畜产品的表现相反。
不同于一般人的想象，改革开放以来，我国农产品——食品始终显现了真正的国际竞争力，各年份出口额通常是进口额的2倍多。若以“净出口指数”（净出口指数＝（出口－进口）／（出口＋进口），值越接近－1，净进口越多；越接近1，净出口越多）衡量，按SITC分类的0类“食品及主要供食用的活动物”，大部分年份的净出口指数大于0.4，显著高于所有产品一般不超过0.1的水平。中国已经被公认是世界的贸易大国，中国产品的出口竞争力几乎引起全球性的抵御。净出口指数4倍于所有产品的农产品——食品的国际竞争力，还有什么可怀疑的？
相对于土地密集型的粮棉油等大宗农产品，属于劳动密集型的、鲜活农产品的奶类生产理应具有更大的优势。既然我国原料奶生产上升如此快速，既然我国整体农产品——食品具有如此大的出口优势，既然我国原料奶成本如图3显现的， 只有我国农产品——食品70％出口市场的日本和韩国的一半左右，甚至低于加拿大和美国，而仅高于有大量补贴的欧盟国家和澳大利亚，中国北方地区的原料奶收购价格更低，那么，是什么因素导致了我国乳制品如图4显现的如此没有出口优势， 甚至一向净出口的0401类“未浓缩未加糖或其它甜物质的乳及奶油”近年优势下降呢？是什么因素导致了如图5显现的，中国出口乳制品价格越来越低于同类进口价格呢？其中，中国始终有顺差的0401类鲜奶和逆差最小的0403类酸奶的进出口差价越来越大。
图3 2002年国际国内奶农原奶出售价格比较
资料来源：中国和其他国家原奶价格引自FAO网站http://faostat.fao.org/ faostat/ collections? subset=agriculture; 韩国汇率引自http:// Kosis.nso.go.kr/cgi-bin/ sws_888.cgi,其他币种汇率引自http://www.bank-of-china.com/cn/static/index.html；中国国内原奶价格系专业户数据，引自中国发改委价格司全国农产品成本收益资料汇编。
答案只有一个：有哪个国家和地区的消费者会像中国消费者那样当“冤大头”，饮用用乳粉、乳清粉冲兑的复原乳制成的“鲜奶”呢？当市场上“良币”被驱逐殆尽、只剩下“劣币”时，相信国内消费者也不会愿意继续受损失了。
无数事实证明，一个产业只有凭“真本事”进入国际市场，国内生产和消费才可能获得持久的强大动力。如果所有的企业都明白自己的真正利益所在，那么，就会用出口市场和国内市场需求的真正的巴氏杀菌奶来约束原料奶生产的高质量；反过来，只有在高质量原料奶基础上加工的真正的巴氏杀菌奶和酸奶，才会对香港、日韩等东亚国家和地区具有优势，而复原乳标识将启动这一过程。
0401 未浓缩未加糖或其它甜物质的乳及奶油；
0402 浓缩、加糖或其它甜物质的乳及奶油；
0403 酪乳、结块的乳及奶油、发酵或酸化乳和奶油；
0404 乳清；其它编号未列名的含天然乳的产品；
0405 黄油及其它从乳中提取的脂和油；乳酱；
0406 乳酪及凝乳。
资料来源：同图1。
图5 2002～2005年中国各类乳品进出口价格
资料来源：同图1。
图6显示了2002～2005年，我国各类进口乳制品的平均价格，其中奶粉单价比鲜奶单价高不了70％，乳清粉单价反比鲜奶单价低了1／3，酸奶单价甚至高于奶粉单价。当24号文件在政府执行力和公信力提高基础上真正落到实处的时候，国内乳制品市场优质优价的局面就会形成，国内各类乳品相对价格也会趋于这种结构。这样，城市高端市场消费者会有鲜奶、酸奶的更大消费意愿，而不便利的农村低端市场消费者会有更大的奶粉消费能力；面向国际市场提升我国的奶业竞争力，同时将更有效地拓展国内奶业市场。复原乳标识将启动这一过程。届时，所有企业在国内市场恶性竞争的局面，就会让位于越来越广阔的国际市场与越来越成长的国内市场并存的局面。
图6 2002～2005年中国进口各类乳品平均价格
资料来源：同图1。
相对于奶农，经济实力和话语权都更强的乳品企业，一旦明白自己与奶农的命运休戚与共，明白复原乳标识或者鲜奶标识是大家共同的、长远的最大利益所在，就不会再观望等待，就会与中央领导集体自上而下的监督一起，形成自下而上的对职能部门的监督，共同维护良好的市场秩序，帮助政府提高执行力和公信力。
这样，农业部依据糠氨酸含量检测复原乳的技术路线，就不会遭遇因原料奶细菌量过高而被迫高温加工“巴氏杀菌奶”以至无从辨识复原乳的尴尬；相应地，各企业就会约束巴氏杀菌奶的加工温度，并以企业收购奶农原料奶数量为依据，为加工企业颁发鲜奶标识。我国台湾就是这样。台湾自1986年实施牛乳的“鲜乳标章”及认证制度，以此解除消费者对“部分乳品工厂以廉价的进口乳粉还原为鲜乳汁”的疑虑，用以规范乳品工厂确实以收购之当地产生乳加工鲜乳，以保障消费者权益，并促使乳品工厂增加收购当地产原料生乳之意愿，促进台湾乳业发展。他们依据“交奶户奶款凭证”，判定乳品企业生产真正鲜奶的最高可能，按奶农B级奶售奶量的80％～85％向企业颁发“鲜奶标识”。政府承担推行成本（详见程漱兰，梁希震：《标准及其执行——中国奶业走出低水平过剩困境的关键》，载《农业经济导刊》，2004（8）；引自《购买鲜乳注意标签》，载台湾《中国日报》，1986—05—22；台湾农委会：鲜乳标章核发使用要点，1999—12—10；陈立仪：牛乳鲜乳标章之推行，农业部台湾事务办公室提供）。快速高效、多双眼睛监督下的质量检测和信息披露，将让复原乳无以遁形，将会使复原乳检测的必要性降到最低。
（本文是国家自然科学基金资助项目《中国奶业国际竞争力国家钻石模型的测度与分析》（项目批准号70273054）研究成果之一。写作过程中，得到上海奶业行业协会专家顾佳升同志的技术指导，及中国奶业协会奶业经济专业委员会专家陈渝同志的资料帮助。）