我国就业政策的战略目标和总体思路，本文主要内容关键词为：战略目标论文,思路论文,总体论文,就业政策论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国是一个人口大国，又处于经济体制转轨和经济结构转换过程中，下岗现象的普遍化使劳动力供求矛盾进一步变得异常尖锐。从短期宏观调控政策和中、长期战略发展政策两方面看，笔者对缓解我国就业与再就业压力的战略目标与总体思路有如下建议：
一、战略目标
从保障社会安定，协调经济发展与社会发展之间关系的需要出发，我国就业政策的战略目标可以从短期、中期和长期三个层次设定。
（一）短期目标：建议将实际失业率8%作为政策控制线。
从未来两年的发展过程看，我国就业政策的基本目标就是缓解社会矛盾，维护经济与社会发展环境。当前，与城镇职工下岗相联系的社会矛盾实际上包含两方面问题：一是社会实际失业率急剧上升，二是一部分城镇职工家庭生活困难，一个新的城市贫困人口群正在形成。这两方面都构成为对社会安定的重大威胁。
从实际失业率看，到1997年末，我国下岗职工总数已达1151万人。按当年末城镇社会登记失业人口570万人，社会登记失业率3.1%推算，如果把下岗职工计算在内，我国1997年城镇的社会实际失业率为9.36%，下岗职工对实际失业率的影响为6.26个百分点。即使扣除下岗职工中隐性就业部分，实际失业率估计也应在8%以上。我们认为应将城镇实际失业率8%作为未来两年内的政策控制线。
以我国劳动力供求、体制转轨的现状为出发点，从需要方面看，1993年以前，我国城镇国有与集体企业职工的就业状态基本是固化的；以该年实际失业率4.29%为常态起点，实际失业率增加到8%，意味着平均每个就业人员每10年就业年限中有4.45个月处于短期转岗失业状态中，这仍属市场经济下的合理区间和我国目前城镇家庭平均收入与积蓄可以支持的水平。但如果实际失业率超过10%，减员增效等措施引起的劳动要素与资本要素之间利益矛盾就可能激化，城镇新贫困人口现象就会集中涌现，在岗人员也会因赡养系数提高而会感到没有从生产率提高中受益，而且城乡劳动力之间对就业岗位的竞争也会大大加剧，在这种情况下，社会就可能出现较严重的不稳定。从可能方面看，未来两年我国的城镇登记失业率还会趋于上升，但由于社会登记失业人口在年龄、可流动性等方面的优势，登记失业率的上升也不会太快，估计可达3.5%左右。两年内将实际失业率控制在8%，意味着要将社会积存的下岗职工总数压缩到700万人以下，意味着在1998年和1999年两年内每年要消化200万左右累积积存的下岗职工。从1997年末的情况看，实现这一目标有一定难度，但经过努力应当能够实现。我们建议将提供基本生活保障基础上的安置措施作为对再就业岗位不足部分的主要调节手段。
在市场经济条件下，由于社会必定有一部分人处于从原有就业岗位退出和寻找新的就业岗位之间的短期失业状态，在2010年前，城镇实际失业率保持在5%以内可以视为是充分就业，9%应当作为政策警戒点，10%应当作为就业危机临界点。短期内需要政策特别关注的是，如果将全国平均的实际失业率控制线定在8%，在局部区域就有可能超过10%。对这类高危区域还需采取特殊性政策。
从城镇职工生活困难的情况看，1997年全国因下岗或停、减发工资而无收入或收入在基本工资以下的职工人数合计约为1600万人。其中，下岗原因引起的约占37.5%，企业停、减发工资引起的约占62.5%。除此之外，还有229.8万离退休人员生活困难。显然，从社会影响面看，城镇新贫困人口群比下岗职工群体还要大得多。因此，城镇解困也必须成为短期政策目标的组成部分之一。应当明确，我国短期就业政策的内在含义是解决城镇家庭生活来源问题，而不是人人有活干。因此在城市解困工作中，体制性安置措施和社会救济承担的部分越大，再就业的压力就会越小。
短期目标也应包括体制性调整措施。其中主要是使隐性就业显性化，一方面要使最需要的社会群体真正能够从有限的解困资金中受益，另一方面要为推进下岗职工的体制身份转换铺平道路。
（二）中期目标：在完善社会保障体系的基础上实现两种就业制度的并轨。
下岗是一个特定历史阶段的专有现象。下岗职工与一般城镇失业人员之间之所以存在区别，一是由于过去长时期的改革过程未能完成1983-1984年以前参加工作的城镇国有、集体企业职工的体制身份与合同制并轨。二是由于社会保障体制尚不完善，短期内难以由社会与市场容纳、消化企业排出的冗员。下岗与失业并存的双轨制状态显然不能适应向社会主义市场经济转变的需要。从中期看，我国城镇就业政策的目标应当是在完善社会保障体系的基础上实现两种就业制度的并轨。
在未来3-5年的一个中期范围内，下岗现象仍会延续。预计1998年国有企业下岗职工仍将达430万人，以后3年内每年下岗人数也大致将保持在这个水平。在这一过程中，在每年安置与再就业的下岗职工人数大于当年下岗人员数、用5年左右的时间基本消化完累积下岗人员的基础上，政策重点应包括两方面：一是加快社会保障体系的建立健全过程，争取在3-5年内建立起较为完善的社会保障体系和常态失业人口的社会“蓄水池”；形成规范化、制度化的社会失业人口容纳方式。二是再就业工作一定要和下岗职工的体制身份转换相结合，要通过一个中期过程完成失业与下岗的并轨，两种就业制度的并轨。如果不能实现这一目标，我们就会面临一边实施再就业，一边继续出现“再下岗”的困境。
在未来5年的发展期间内，由于体制外劳动力供给人员增多和部分下岗职工并入一般失业人口，预计2-3年后城镇登记失业率有可能出现一个上升较快的阶段。但如果国民经济能继续保持在高速区运行，随着累积下岗职工人数的逐年减少，社会实际失业率仍可能保持在7-8%之间，但不排除个别年份高于8%。
（三）长期目标：建立起劳动力市场调节机制和对失业率的政策调控机制。
长期性就业政策的目标要着重于解决长期性矛盾和建立符合市场规则的矛盾调节机制，其中最重要的是要逐步克服短、中期政策中难以避免的缺陷，建立起劳动力流动和优化配置的市场调节机制与规范化的失业率政策调控机制。
从我国的工业化进程看，劳动力供求矛盾将从体制转轨过程的下岗和单纯的城镇就业岗位不足转化为工农两大劳动者集团之间的矛盾、发展差距造成区域间就业机会不均等的矛盾、产业结构转换过程中的结构性矛盾、素质矛盾以及工资成本上升引起的劳动者利益与资本利益之间矛盾等。与此相应，我国就业政策的长期战略目标可简单概括为建立起制度化的劳动力市场调节机制和对失业率的政策调控机制：一是在5-10年内建立起符合农村工业化、城市化方向的、市场化的竞争就业制度和非歧视性劳动力市场，消除城乡、工农利益矛盾趋于激化的潜在威胁；二是在10-15年内对劳动力供求关系中区域性矛盾、素质矛盾、结构性矛盾、总量矛盾均建立起政策与市场化的调节系统。
从长远趋势看，由于就业制度并轨，我国的城镇登记失业率在相当长的一段时间内注定会不断上升。但只要国民经济整体不出现大的衰退，此后实际失业率大致将维持在6-8%的合理区间。那时下岗因素应已基本消化，城镇失业人口将显性化；在失业人口的构成中，摩擦性失业人口比重会增加，生活出现严重困难的高危人群比重会明显减小。但如果进入城镇劳动力市场的政策壁垒有所放松，实际失业率可能会上升至8-10%的水平。
二、总体思路
在确立以上战略目标的基础上，以国民经济仍将保持在高速区运行为前提，总结已有实践，缓解我国当前城镇就业压力和社会矛盾的总体思路可归纳为以下几方面。
（一）解决下岗职工出路要安置与再就业并重。
笔者认为，在前一时期的宣传以及实际工作中一般把下岗与再就业联系在一起。这种思路实际上使下岗人员总量与就业岗位直接对峙，不仅不利于矛盾缓解，而且也不符合客观需要与可能。现在看来，下岗职工的出路应当包括安置和再就业两个方面。其中安置的基本含义是，在提供基本生活保障的基础上，使一部分下岗人员退出劳动力供给队伍。这部分人员既包括劳动能力明显弱化的老弱病残者，也包括一些另有家庭生活来源的人员。当前最为迫切的是把消费资料分配中社会福利、社会保障部分与职业分离开，以此有效减少劳动力供给和岗位需求。
（二）再就业的政策重点要转变为提高下岗职工就业竞争力。
我国面临的就业压力来自农村剩余劳动力、城镇新成长劳动力、实行劳动合同制以后参加工作的失业人员和下岗职工四个部分。由于年龄、体力、赡养负担、劳动技能再养成、岗位流动成本等多方面原因，与前三部分人员相比，下岗职工在岗位竞争中的最大劣势是劳动力再生产费用要高得多，这是一个必须承认的客观现实。因此，增加社会就业岗位的一般措施对促进下岗职工再就业的作用有限。从实践看，政府再就业政策的重点要放在帮助下岗职工解决劳动力再生产费用高于其他群体的差额部分。要在解决原有工龄与养老、医疗等方面保障制度之间关系上尽快拿出制度性办法。一方面使下岗职工卸下体制性包袱，另一方面可以提高他们与其他竞争者相比的优势。此外，一段时期内的适当工资补贴、多方提供转岗培训机会等也是提高下岗职工竞争力的有效措施。
（三）对就业矛盾格外突出的局部区域要尽快采取特殊对策。
当前失业与下岗职工的集中区域主要是主导产业单一、大型国有企业集中的基地型城市。由于区域经济主要依托的资源趋近枯竭或主导产业面临缩减，我国东北和中西部一些城市的实际失业率已经超过10%的危机临界点，局部性社会矛盾趋于激化。从国际经验看，仅依靠发育劳动力市场、转变就业观念、组织再就业服务中心等一般性措施不行，这类特殊困难区域迫切需要特殊政策。中央和地方政府都要有所作为。具体说，财政和行业主管部门都要在导入新产业、扶困、完善社会基本保障制度、国有企业职工体制身份转换、社会培训成本、就业工资补贴等方面给予有力的资金支持。要尽快制定和出台衰退区域经济振兴扶持政策、中小企业振兴扶持政策等。
（四）加快劳动要素的市场化过程，缩小弱化的劳动力在市场参与者中的比重。
大大加快劳动要素的市场化进程和扩张劳动力市场容量应当成为缓解社会矛盾的重要思路。建立和完善劳动力市场，不仅是为了下岗或失业人口更容易找到工作。劳动力市场不应仅仅成为下岗或弱化的劳动力的市场。要使大量寻求更优劳动岗位的劳动力成为市场的主要参与者，相对缩小过剩劳动力在市场流动人员中的比重，这对缓解社会矛盾具有非常重要的意义。
（五）进一步调整农村经济关系，减缓农村劳动力向城镇转移速度。
从90年代后期的国民经济发展进程看，我国的城市化水平、基础设施状况、产品市场容量、资本积累能力和工业技术改进程度等都远未做好大量接纳农村剩余劳动力的准备。在未来的一个长期战略发展过程中，我们仍需强化农村土地承包体制，加快农村脱贫和“奔小康”战略的进程，形成对农村剩余劳动力的牵制力，减缓他们从小生产者蜕变为雇佣劳动者的过程。
（六）在中长期发展战略中要确立就业优先的原则。
在国民经济“软着陆”已经顺利实现的情况下，与反通胀相比，促进就业应当成为更为紧迫的政策目标；对增长速度、信贷规模、财政与外汇平衡、总量平衡等方面的控制应当适度服从于降低失业率的要求。从中长期看，在工业化进程中，效率、效益及结构转换等目标要适度让位于就业；在社会发展过程中，社会收入水平提高要适度让位于就业岗位增加；在社会利益结构重组的改革过程中，已经得到较大强化的资本利益、政府利益、企业利益要适度让位于劳动要素的利益。这样做，也有利于保持社会购买力的稳定成长，为国民经济健康成长创造条件。