一个关于中国地方保护主义问题的综述，本文主要内容关键词为：保护主义论文,中国论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国市场上有一个令人迷惑不解的现象：随着对外改革开放的推进，中国在逐步走向市场化，也希望其它国家认同并给予中国以市场国家地位。但中国内部，各省各地区之间的地方保护主义问题却一直是困扰上自政府官员，下至企业经理，还有广大消费者的问题。国家间的一体化趋向与国内的离心倾向构成了一幅耐人寻味的矛盾景象。而且这种现象也与贸易理论的研究结论相悖，理论与现实的差距让人困顿。本文试图总结前人的工作来解释这个问题。
很多学者(银温泉、才婉茹，2001；陈甬军，1994)将地方保护主义指向地方市场分割，将其与重复建设等问题并列，但笔者认为，重复建设及其引致的产业结构的趋同只不过是地方保护主义的原因或结果，亦属于地方保护主义的范畴。在产业结构重复的地区间容易引起相互封锁、自我保护的政府行为，而对于各自具有比较优势的产业，区域间能产生互补作用，地方保护的必要性和可能性都不大。
笔者借鉴冯兴元(2002)的观点对地方保护主义问题进行了界定。简略地讲，地方保护主义(Local Protectionism)就是地方政府运用公共权力维护其辖区内各主体利益的各种保护行为。具体说来，地方保护主义是指地方政府为了争夺资源以保护本地的局部利益，运用公共权力对本地产业和市场进行干涉和操纵，主要以对外地的产品、要素、产权等的歧视为突出特征，导致了市场和服务体系的相互分割、低水平重复建设及产业结构趋同等问题的出现。这里的地方政府包括地方行政、司法和立法当局，在我国甚至包括地方党委。
一、地方保护主义的演化
中国经济中地方保护主义的问题，是刘国光所领导的一个形势分析小组于1990年3月号《财政经济》上的研究报告中首先提出。这一研究报告指出，无论在情感上愿不愿意接受，都不得不承认，10年改革的结果，已经在某种意义上形成以地方政府为基本决策中心和经济职能中心的一种“诸侯经济”，企业下放、权力下放的结果，地方政府成了企业经营活动实际上的指挥者和支配者(李周炯，2002)。
在实施经济改革的1978年以前，中国经济以内向型发展战略为特征。国家的政治孤立以及对外敌入侵的顾虑，使中国在国际上对本国与资本主义世界之间的经济联系实行限制的同时，在国内实施自力更生、自给自足战略，各省主要依靠各自所拥有的资源来维持自身的发展。不只是每个省、每个地区，甚至连每个企业，都是一个“大而全”、“小而全”的社会。生产完全忽略了比较优势、规模经济和专业化原则。计划经济时期形成了产品结构和经济结构地区间的雷同，出现了行政割据现象。
这种内向型发展战略导致了经济的低效率和资源的浪费。1978年的改革首先就是由政府大力推动内部开放以及外部开放，不仅要求国内市场的形成，而且要求参与到国际贸易的大市场中去。作为经济改革的一部分，财政体制也进行了渐进式改革，由过去的中央统收统支逐步下放财权给地方，地方政府因而增加了发展本地经济、扩展财权的动力，地方政府间的竞争由此开始趋于显性化。
首先是沿海一些地区，利用开放的优惠政策首先开发那些国内没有或短缺的产品，从中获得相当大的利益。其它地区先后逐步醒悟继而仿效，结果造成1980年代中后期的重复建设和产业结构失衡，出现了“抢米下锅”的“原材料大战”。随着经济的增长，我国大部分产品从短缺发展到“相对过剩”，所以，从1980年代末开始，企业、地区之间竞争明显加剧。在短期利益和政绩的推动下，地方政府争相采用各种手段来保护本地的企业、市场和财源，“产品大战”硝烟弥漫。随后，各地政府发现吸引投资是拉动经济增长、增加就业的最佳途径，于是又出现了招商引资大战，各地大兴土木进行基础设施建设(所谓的“形象工程”、“窗口工程”等)、兴办高新技术开发区(很多时候高新技术开发区不过是圈地盖房而已)，地区间竞争热火朝天，竞争手段层出不穷。但随着中国加入WTO，地区间设置壁垒很可能只是使外国企业“渔翁得利”，更容易攫取本地市场份额，由此对外的开放将引致对内的开放，地方保护将趋弱。
二、地方保护主义的特点
随着经济发展水平和市场发育程度的提高，也由于国家立法、执法等环境的变化，地区保护主义的重点内容和表现形式也在变化。如20世纪80年代中期，地方市场分割主要表现为限制本地的一些特色产品，主要是基础原材料流到外地。进入90年代以来，除产品与服务市场外，劳动力市场、资本市场，包括产权市场也都存在大量的地方市场分割现象。地方市场分割的形式也从一些明显的“硬性”分割形式，如全面限制性地流出，发展到“软”“硬”兼施，一些隐蔽的“软”形式，如技术壁垒等，开始大量出现(陈东琪等，2002)。一些地方性保护政策，主要包括以“红头文件”、“办公纪要”等形式存在的行政措施和技术限制措施。
1.不同产业有不同的保护程度
地方保护的直接目的是保护本地产业或企业的竞争力，稳定地方社会。所以保护具有产业针对性，一是高获益的地方支柱产业，这些产业构成地方财政的主要来源和地区经济发展的重要支柱；二是稳定社会产业，它主要表现为对失业和通货膨胀等重要经济问题有遏制作用的产业。地方保护能给弱势产业以保护，同时也使得强势行业的竞争优势不被超越而得以保持。受保护严重的行业主要为建筑、采掘业、电力及邮电通讯、交通运输及仓储等服务业，在制造业中，烟草、酒类、汽车等行业保护严重，如烟草行业的专卖制度就演变成为专卖本地烟的制度。资本和技术密集型的产品下一步有面临区际贸易壁垒增高的趋势(考虑各地竞相发展高新产业，而又忽视地区间的协调性分工，很可能导致轻工产品曾经面临过的区际分割状况又会再次出现)。地方保护对国有独资企业的影响最大，而对外商及港澳台投资企业的影响最小。
“中国统一市场建设”课题组运用排序选择模型(ordered choice model)对调查问卷的部分结果进行了初步的定量分析。从客观上分析，行业受保护程度与增加值率和产品销售利润率均呈正相关关系（注：国务院发展研究中心“中国统一市场建设”课题组.中国国内地方保护的调查报告[J].经济研究参考，2004，(18).）
。增加值率越高，行业受保护程度越高。这在相当程度上说明：对经济增长贡献越大、对税收增长贡献越大的行业，受到的保护越大。说明地方政府追求经济的快速增长和税收的快速增长，即是为了地方经济增长的良好业绩与地方财力的充实和扩大以及就业稳定。
2.不同地区的保护程度不一致
经济发展水平相对落后的地区有更强的保护动机和行为。中国的沿海地区具有比较好的交通设施，市场化程度较高，其生产性投入(如原材料、能源等)会较少地依赖自给而更多地依赖外部其它省份，而其产品相对具有更高的竞争力，其目标市场瞄准全国乃至全球，因此诉诸于政府的保护依赖较轻。而经济相对不发达的地方，一般市场化程度较低，地区企业竞争力一般不强，对地方政府的保护的期望更高（注：这类似于国际市场上的情况，贾格迪什·巴格沃蒂(2004)认为，平均而言，贫穷国家的保护主义几乎在所有的行业都更严重，而且可以证明这是破坏他们的出口和经济表现的更重要的因素。）。Poncet(2002)的测算认为，沿海比内地省份的保护要轻，那些较多参与国际贸易的省份，其国内地区间一体化程度也较高。
地方保护主义的强度还取决于其地方政府设立贸易壁垒的能力，越是低级的政府，保护其企业和设置壁垒的能力也越低，比如说，乡级政府设置贸易壁垒比市级政府困难得多，而三大直辖市北京、天津、上海的保护强度基本上是最强的，这主要是因为其地方政府拥有更多的管理权限。
不同地区的市场分割行为也有不同的表现形式。经济发达地区，地方保护的表现形式比较隐蔽，手法也比较高明，除运用常用的行政干预和地方性行政规章以外，也采取其它一些方式，如对外来企业、外来人员在地方性收费、银行信贷、承兑清算等方面采取歧视性做法。而经济相对落后地区的地方政府行为方式适应市场化的程度也较差，能够动用的手段也比较少，因而，更多地采取赤裸裸的地区封锁、市场分割的形式（注：发达地区在这方面走得更远，常以保障产品质量安全的需要为名，设置较高的准入标准和准入障碍。2005年6月14日，北京市食品安全办据北京市政府117号令《食品安全监督管理规定》，以多次检查不合格为由，责令潮安县所有的果脯生产企业退出北京市场。北京的“封杀令”激起激烈的反应。参见李明三.潮州副市长北京危机公关，内贸市场也要以谈判解‘封杀’？[N].21世纪经济报道，2005-06-23。）。
3.地方保护还具有地区针对性
两个地区的产业结构重复，在同类可替代产品上出现利益冲突，易引起这两个地区互相封锁，各自保护本地市场。而对于互通有无的产品，对于互补型产业结构，对于相互具有比较优势并且能够保护地区收支大致平衡的地区，其地方保护发生的可能性要小得多。同时，地方保护上也具有学习效应，如果某一地区发展的产业能够带来好的经济效应，则其它资源类似的相邻地区就会进行学习和模仿，而不考虑企业和市场的最佳规模，从而导致恶性竞争，最终地方政府就会介入其中，形成地方保护主义。
三、地方保护程度的测算
由于地方保护的隐蔽性，加上地区间贸易数据的不易取得，使得对地方贸易保护程度的测量相当困难。就目前中国国内地方保护问题的文献而言，按其研究方法大致可以分为四类：第一类是通过各地区间产业结构的差异来考察一体化的程度(world Bank,1994; Young,2000; 白重恩等，2004)，如果产业结构的差异缩小，则认为市场的分割程度加大；第二类是通过各地区间的贸易量和贸易结构来考察(Barry Naughton,1999; Sandra Poncet,2001)，如果地区间贸易的“边界效应”(Border Effect)扩大，则认为市场的分割程度扩大；第三类是通过各地区间产品价格的差异来考察(喻闻、黄季锟，1998；Sandra Poncet,2003)，如果产品价格的变异系数和边界效应缩小或者价格在统计上存在同积现象(cointegration)，则市场的一体化程度提高；第四类是通过各地区的经济周期的相关程度来考察(Xu,2002)，如果相关程度高，则市场一体化的程度高。
由于所用的方法和占有的资料的不同，不同的学者对中国地方保护主义的程度及变化趋势有不同的见解。
Young(2000)提出了中国在改革期间地方保护上升的观点。他通过对各地区国民收入的五个部分(农业、工业、建设、交通和贸易)以及国民生产总值中三个部分(第一、二、三产业)相对比重演变的分析，得出地区专业化降低的结论。他用“生产法”得出的结论显示，近20年来大部分的省份无论在GDP的结构、制造业的产出结构或是重要产品的资本边际产出等方面都存在着收敛的趋势，他认为是中国的分权化导致了地方官员控制下的“零碎分割的区域市场”。中国的改革路径实际上只是把中央计划经济变成了许许多多地方计划经济，地方政府对寻租机会的内在反应导致地区封锁，形成新的扭曲。王雷(2003)也通过运用克鲁格曼地区专业化指数衡量区际分工程度，认为中国制造业整体的区际分工程度较低，这些结构相似的省市间产业贸易壁垒较高。
Poncet(2001，2003)借助新经济地理学的理论，测算出了国内市场间的“边界效应”。从1987年至1997年间，各省消费者购买本省产品与购买外省产品之比例，由11倍上升到21倍，省际之间的阻隔，以隐含的关税率来测算，由35％上升至46％。而与此形成鲜明对照的是，同期中国的国际贸易壁垒综合指标下降了37％。她认为，中国国内市场的分割根源于自给自足的倾向(尤其在内地省份)；不仅如此，在国内产品和国际产品之间，各省又更多地选择后者，而这种“对外贸易偏好”也加剧了国内省际贸易强度下降的趋势。
但另一方面，Naughton(1999)通过使用中国省市投入—产出比的数据所作的研究指出，在过去20年的改革进程中，中国经济总的说来是在走向市场一体化。白重恩等(2004)运用对数据集的动态估计方法，发现在利税较高以及国有化程度较高的产业，地方保护更趋严重，产业的地区集中度也相应较低。并得出中国产业区域专业化水平在经历了早期的微弱下降后，在经济改革的近几年来有显著的提高这一结论。蔡昉等(2002)利用分地区制造业劳动力集中指数的离差来直接检验渐进式改革对分工和专业化发展状况的作用和影响。计算结果显示出地区间劳动力集中指数离差呈扩大趋势，表明地区间的专业化水平随着渐进式改革推进和市场发育而不断提高。他们从改革以来地区专业化演变趋势观察到，中国渐进式改革通过产品市场和生产要素市场的发育，逐渐减弱了地方政府进行地区封锁和区际贸易保护的动机，而越来越倾向于通过区域专业化分工，发挥各地的比较优势。
另外有一些学者选择某些典型行业来分析中国市场的分割程度，如周惠中(Zhou Huizhong,2001)从烟草工业，李杰、孙燕群(2004)从啤酒市场，喻闻、黄季琨(1998)从大米市场角度分别测量了中国市场的分割或整合程度，认为这些行业的市场分割比较普遍，但有些行业(如大米、啤酒)也开始出现了区域市场整合的现象。
笔者认为，地方保护主义是中国由计划经济走向市场经济转轨过程中的伴生物，是计划与市场僵持并存的结果，是计划手段对市场运行的干预，所以，随着市场机制的逐步完善，计划经济中所特有的行政干预的逐渐退出，它将经历一个产生、成长及至消亡的过程。
四、地方保护主义出现的原因
地方保护主义现象的不能根除肯定有其自身的道理。对于中国的地方贸易保护主义问题，最重要的是找出其原因，从而对症下药。不同的学者从不同的角度对这个问题进行了分析。
1.行政区经济角度
行政区与经济区不相重合(如厦门与相邻的汕头经济联系相比省会福州更紧密，但行政樊篱使其很难合作)，行政中的权力分割，造成了经济中的市场分割。地方政府企业化，地方政府同本地企业形成了利益共同体，在企业参与市场竞争时，地方政府作为本地区企业的总代表参与市场竞争。刘君德等认为，行政区划应该调整，缩省撤区强县。但是行政区划调整将带来新的利益格局的调整，因此必然带来很大的困难，遇到很大的阻力，另外还有很高的交易成本。再说，经济格局是发展变化着的，可能在调整后的一些时日，又会出现新的不一致。
毛寿龙(1995)认为，对行政区域重新划分并不能从根本上解决地方保护主义对经济的影响。重新划分之后，从前的利益集团可能被打破，但是新的利益集团也很可能会形成，对于行政区划重新划分的问题，由于它的本质是政治，因此更应该从行政的角度来看待。然而要解决地方保护主义的问题，关键是要加强政府自身建设，在制度上协调不同政府之间的关系，不让政府的行政分割问题变成市场的行政分割问题。
2.政府职能转变角度
中国自改革开放以来确立了经济发展的目标，而地方政府习惯于将政府抓经济发展作为其至高无上、压倒一切的职能，并全方位全深度地以管理者和游戏竞争者等多重身份介入到经济发展过程中去，从而造成市场行为和政府行为的相互纠缠，且一定程度上存在政府行为取代市场行为的不合理现象。地方政府不仅仅是一般的行政机构，它还是企业家代理，企业与政府构成了利益的共同体，企业往往通过寻求地方政府赋予的特权，攫取在竞争性市场不能获得的超额利润。同时，地方政府通过给予当地企业特权和保护企业利益，争取地方财政收入最大化。所以，有人提出二次分权的理论，有人认为应该首先是政府与市场分权，然后才是中央与地方分权(谢志岿，1998)。
韩朝华(2003)认为，正是政企不分导致了地方保护主义。中国政府自20世纪80年代以来的放权让利改革仅从经济层面上疏离了财政与国企盈亏的关系，而在行政层面上却运用各种手段(如对国企领导人的任命等)仍然牢牢控制着国有企业，使得国企不可能真正成长为自负盈亏的经济主体。政府对企业的行政干预仍然存在，企业方面无法抗拒来自行政部门的随意干预。同时，为了使国有企业能够服务于政府的行政管理目标，政府又对企业提供了诸多相应的条件和保护，使企业可以不按商业化原则运营。企业作为利益主体是要求形成统一市场而不是要求市场割据，企业也没有力量去实现市场割据。地方政府的行政性垄断地位和对国企的干涉策略形成了地方保护主义。
3.财政分权角度
自1978年以来中国财政制度进行了一系列改革，由中央的统收统支逐步放权给地方政府，地方政府的独立利益主体地位逐渐显现出来。纵观历史，按企业隶属关系划分中央财政与地方财政收入范围的做法始于建国初期，当时并没有产生十分严重的地方保护主义，其原因是当时的地方财政支出指标由财政部与中央各主管部门协商确定并戴帽下达，地方没有自主安排权，自然无兴趣关注地方财政收入的多少。1980年“分灶吃饭”的财政体制赋予地方自主安排财政支出的权力，大大激发起地方当家理财的积极性。分权使得地方政府成为真正的利益主体。地方作为独立的利益主体，追求自身的利益，这其实是无可指责的，只是地方在追求自身利益的时候损害了集体福利，出现了负和博弈，这使得其必须受到关注。由于不合理的价格体系的引导，地方政府纷纷把财力投向那些价大利高的产业，一时间重复投资、盲目建设的现象非常严重；而地方政府出于保护税收基础的强烈动机，使当地企业免受跨地区竞争威胁，各种行政干预、封锁市场的手段自然应声而出。
沈立人、戴园晨(1990)分析了行政性分权和财政包干对中国“诸侯经济”形成的影响；Oi(1992)、jin,Qian and Weingast(2000)强调了财政包干改革对地方政府推动地方经济发展，尤其是乡镇企业迅速发展的意义；Young(2000)提供了中国地区间贸易保护主义和产业同构化的经验证据，并强调地方财政激励和扭曲的价格体系对产业同构化的影响。平新乔(2004)用实证结果揭示了地方政府对地区市场和产业的保护背后存在着巨大的物质利益：哪里生产要素(主要是劳动)的边际生产率高，则政府就有动力对该产业实施控制。
而陆铭等(2004)认为，过度分权刺激了地方保护主义的产生。对于落后地区而言，如果它选择加入区域分工体系，只能分享分工收益的较少的部分；而如果选择暂不加入分工体系，虽然它将丧失短期内的分工收益，但却由此发展了高新技术产业，提高了自己在未来分配分工收益中的地位。中央政府应该从财政转移的角度支持落后地区，促使其进入到分工中来。
4.官员激励角度
迄今对我国政府官员，尤其是地方政府官员激励与行为的研究主要强调行政性分权和财政包干以来地方官员的财政激励与经济激励。周黎安(2004)则从政治锦标赛的角度来考察地域邻近业绩相近的官员的合作激励不足的情况。与纯粹的经济竞争相比，我国地方官员同时处于两种竞争之中，既有为地区的经济产出和税收而竞争，同时又为各自的政治晋升而竞争，简称为“混合竞争”。这使得政府官员在考虑竞争利益时不仅需要计算经济收益，而且还要计算晋升博弈中的政治收益，两者的总和才真正构成对他们行为的激励。周黎安认为，由于政治晋升博弈的基本特征是零和博弈，一个官员的晋升直接降低另一个官员的晋升机会，即一人所得为另一人所失，这使得同时处于政治和经济双重竞争中的地方官员之间的合作空间非常狭小，而竞争空间非常巨大。
周黎安建立了一个模型说明政治晋升博弈下官员的激励与合作倾向。在地方官员的行为对邻近地区存有“溢出效应”的场合，政治晋升博弈的基本特征就是促使参与人只关心自己与竞争者的相对位次，在成本允许的情况下，参与人不仅有动力做有利于本地区经济发展的事情，而且也有同样的动力去做不利于其竞争对手所在地区的事情(如阻碍外地的产品进入本地市场)。对于那些利己不利人的事情激励最充分，而对于那些既利己又利人的“双赢”合作则激励不足。这就是为什么处于政治锦标赛博弈中的政府官员不愿意合作却愿意支持“恶性”竞争的基本原因。所以，有必要对地方官员的政绩考核制度进行反思，合理设计一项政绩考核机制。同时进一步减少地方政府对市场的干预是一种治本之策。
张维迎等(1998)认为，地方分权政策导致了地区间的竞争，而地区间的竞争反过来引发了民营化。借用这一思路，笔者认为，分权引致地区间竞争，而地区间竞争又引致地方保护主义。政府间的竞争又分为财政竞争和政治竞争，表面上是财政竞争，本质上是晋升博弈，政治竞争。再加上路径依赖，使得保护主义愈演愈烈。这一切的根源在于政企不分，行政对市场的过多干预，而这又源于政绩考评标准和选举制度。税制改革是其导火索，触发了政府竞争；而地区间产业同构、重复建设是直接起因和后果，行政区经济是地区间竞争的一种表象。
五、地方保护主义的结果
贸易过程主要是通过谋求获取国际或国内市场资源利益和自身资源优势从而发展自身经济。贸易有助于专业化，而反向看，专业化也将增加人们从贸易中的收益，这是一个良性循环。地方保护主义本质上是地区之间不进行分工的现象。地方政府通过非经济手段和非理性手段展开竞争，扰乱了市场秩序，破坏了公平的市场竞争环境，扭曲了信息，国内市场被分割成许多狭小封闭性地方市场，产品与生产要素流通不畅，阻碍了规模经济的形成和产业的集聚，资源配置效率低下。从直观上讲，地方保护主义带来了巨大的经济损失，但对其测量却相当困难。
郑毓盛、李崇高(2003)将中国的宏观技术效率分解为省内的技术效率、产出结构的配置效率及省际要素配置效率进行分析，结果证明改革以来省内技术效率已改进不少，但产出结构和省际要素配置不合理的问题却越来越严重，这种扭曲正是地方市场分割的后果。平新乔(2004)用实证结果揭示了地方政府对产业实行控制，对资本市场、劳动力市场与商品市场实行控制与保护，其对要素市场的负面作用是显著的。从效率的角度看，加强政府对产业的控制与保护，会降低在位国家垄断企业的生产率与单位资本的平均产值；然而，政府在产品市场上的控制与干预，又会对在位企业施加正向的福利效应。周业安等(2004)的实证研究证明，恰恰是贸易环境和制度环境决定了各地的经济增长，特别是信息化程度、要素市场发育程度和市场环境质量。这说明，越是规范的市场环境就越能吸引资源，促进当地经济增长，而地方保护政策可能在短期内有效，但无法在长期内对当地财富增长做出贡献。
地方贸易保护给地方政府和企业带来了短期利益，但不论从长期还是全国角度来看，它都损害了一地区乃至一国的经济增长能力，破除地方贸易保护已迫在眉睫。
根据这一病症的起病原因，首先应设计一种利益协调机制，促进异质化的地区竞争即错位竞争(正如公司间通过提供异质化的产品来避免价格战)，避免区域间的正面竞争(head to head competition)。同时，加强法律法规建设，使各级政府的行为都置于法治的框架之下。而根本性的工作是进行制度建设，重新定位政府职能，改变业绩考评机制，使政府职能真正转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。市场竞争一方面是政府的退出，一方面是企业的进入，而成为市场主体的更有效率的企业总是会突破贸易壁垒的。
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