两位博士的对话关于当前户籍制改革的思考，本文主要内容关键词为：两位论文,户籍论文,博士论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“城里人”、“乡下人”，户籍制曾像一道不可逾越的鸿沟，把中国人分隔在物质文化悬殊的两个“世界”。不同“世界”的人，便有不同的身份，不同的地位，甚至不同的命运。可以说，户口是与中国人的社会生活息息相关的特殊证件，每个人的出生、上学、就业、参军、结婚、迁徙……无不受到户籍制度的制约。你可能认为自己在大城市生活了七八年，至少算得上个城市人了。但是户口告诉你，你只是这里的“暂住人口”和“外来人口”。
展望新千年，我国人口管理制度将会有哪些根本性的变革？传统的户籍管理制度会不会取消？……就人们所关心的这些问题，清华大学人文学院博士研究生徐苏林与北京科技大学文法学院左鹏博士进行了探讨。
农村人与城市人户籍制度造成的不平等
徐苏林：1958年，全国人大常委会通过的新中国第一部户籍制度，以法律形式严格限制农民进入城市，限制城市间人口流动。它从建立以来，就和统购统销制度、人民公社制度、城市劳动就业和社会福利保障制度结合在一起，维持着城乡二元社会结构的存在和发展。采取城乡分割、严格限制农村人口进城的政策，其最初的目的是为加快工业化的积累，但同时它造就了“居民户口”和“农村户口”之间的森严壁垒。农民只有通过读书和参军等有限的途径，才能艰难地改变户籍而成为城里人。数十年来，“跳农门”一直是中国农民最大的梦想之一。
左鹏：户籍制度是中国城乡二元社会结构划分的基础条件。这一制度使整个中国社会被一分为二：农村人和城市人。一方面在农村，户口同土地相结合，有农村户口就有在农村的土地，就有从事农业生产、成为农民的条件；另一方面在城市，户口同劳动就业和生活供应相结合，有城市户口就可以由国家统一供应商品粮，享受国家副食补贴和部分人员享受公费医疗，可以报考技校，可以在国营企事业单位就业，可以在服役期满后由国家统一安排工作。反过来，农业人口则不享受这些待遇。在农民看来，获取非农户口，与城市市民一样吃公粮、住公房是莫大的荣耀；而在市民、工人看来，谁也不愿去当农民。因此考学和参军成为农家子女最能有希望成为非农民的出路，他们千军万马过此桥，而被取消非农户口一直被城市行政单位当做一种惩罚手段来使用，如一些市民犯罪判刑后，便被注销城市非农户口，流放边远农村。
徐苏林：应该看到，传统户籍制的产生是历史的必然。建国初期，我国经济处于极端落后的状况，实现工业化需要进行的原始资金积累，当时只能从工农业间的“剪刀差”中来。户籍制度在它形成的最初时期，对于减轻城市和工业化进程中的就业压力，保障城市工业化的优先发展，维护农村社会的稳定等，确实发挥了积极功能。但传统户籍制度不可克服的内在矛盾，也给中国社会的发展带来了诸多负面影响。首先，它使中国经济社会结构的转换严重滞后于经济总量的增长，使中国在经济迅速发展的同时，却存在85%的非农产值和不到30%的城市化水平；15%左右的农业产值和70%以上的农业人口等结构失衡状态。其次，它限制了农民向城市的流动，把农民长期束缚在土地上，单纯从事粮食生产，过着普遍贫困的生活，形成了市民、工人高人一等的“贵族心理”和农民低人一等的“贫民心理”，前者力图以各种方式保持其“贵族”地位，而后者则不辞辛劳，千方百计改变自己的身份和地位，包括采取买户口的形式改变自身的命运。
从农民进城到户口买卖
徐苏林：改革开放以来，随着家庭联产承包责任制的实行，农村剩余劳动力问题日益突出。面对巨大的就业压力，一部分农村人口以“离土不离乡”的形式被异军突起的乡镇企业吸纳，他们在社区内部完成了由农业向非农业的转换，而这一转换又直接促成了小城镇的复兴与发展。与此同时，国家对城乡体制也作了一些改革。1984年允许农民在自理口粮的情况下移居小城镇，从事务工、经商、劳动服务等。大中城市虽然没有作出改革，但已默许农民进城务工经商。这样就使一部分农村人口能够以“离土不离乡”的形式进入小城镇和大中城市，实现职业角色的转换。随着大量农村人口移入城镇，1985年公安部颁布了《关于城镇暂住人口的暂行规定》，确定了与城镇户口相衔接的流动人口管理制度，为农村人口在城乡之间的流动提供了合法的政策依据和具体的管理措施，但并未涉及流入城镇的农村人口的户籍身份问题。这就使他们虽然在职业上、居住区域上从农业和农村中转移了出来，但社会身份仍然是农民，与依旧滞留在农村的农民没有任何区别，既享受不到国家给予城市人口的各种福利待遇，又被限制了进一步向上流动的机会。所以，进城的农村人口在城市只能被称作“民工”或“农民工”，他们远没城市化，不但国家不承认他们是城镇人口，就连他们自己也很难与所在城镇取得认同，这就造成了“人进户不进”的“人户分离”现象。
左鹏：“人户分离”的出现，给农民工合法权益的保障、城镇社会的稳定、城乡户口的管理等带来了诸多困难。因而，国家在全面实行居民身份证制度的同时，开始对传统户籍制度进行改革。1992年公安部决定，对在城镇有稳定住所和职业，并要求在城镇定居的农村人口，实行当地有效城镇户口制度，范围是小城镇、经济特区、经济开发区、高新技术产业开发区，对象是外商亲属、投资办厂人员、被征地的农民，办法是实现“蓝印户口”，即允许他们以“蓝印户口”的形式在城镇入户，享受与城镇常住户口同等的待遇。然而在实施过程中，不少地区以筹集城镇建设经费为由，征收城镇增容费，使本来为了满足农民进城落户要求的“农转非”成了合法、合理并公开进行的户口买卖。据统计，此政策实行后的两年中，全国累计出售各种城镇户口300多万个，收入达250亿元。与此同时，上海、深圳、厦门、大连等一些沿海城市，为了吸引资金，搞活房地产市场，也相继实行了投资入户、购房入户的“蓝印户口”政策。这种通过投资、购房到大中城市落户的“蓝印户口”政策，虽然表面上不同于直接的户口买卖，但在一定程度上也是把传统户籍制度固化、商品化，与收取城市增容费的中小城镇户口买卖没有什么实质区别。而户口买卖不但不能打破城乡分割的制度化壁垒，反而会给城乡发展带来诸多负面影响。所以，绝不能把它作为当前我国户籍制度改革的方向。
政府积极调整户籍政策城乡户籍壁垒日渐松动
徐苏林：去年年初，一些媒体关于四川省将取消户口簿的不实报道曾引起轩然大波。尽管这使大量求“籍”或渴的分居夫妻们的幻想再一次成为泡影，但这足以证明人们对长期以来实行的户籍制度将如何改革所倾注的关注。事实上，国家有关部门对于改革、调整户籍管理制度，以形成全新管理体制的计划已经开始。
值得一提的是，我国政府对户籍制度改革一直采取积极而审慎的态度。1998年8月，公安部颁布的重点解决子女随父随母、夫妻两地分居、在城市投资兴办实业的人如何在该城市落户等户口管理中突出问题的消息，无疑让城市中的“外来人口”平地听到一声雷。从1998年9月1日起，部分调整措施已在北京开始执行。在此之前，深圳、上海、广州、厦门、海南等地都推出了“蓝印户口”政策。1999年7月，人事部、公安部再次下发通知，要求在解决“特殊人才”的夫妻两地分居问题时，不受年龄、分居时间和户口指标的限制，及时解决，同时强调特大城市仍需在严格控制的基础上缓解。
左鹏：促进城乡户籍壁垒趋于瓦解的最大动力还是农民生活水平的提高和城乡差别的缩小。在我国，“居民户口”渐渐对许多富裕起来的农民失去吸引力。为此，一些小城镇为吸引农民入户，还推出了继续保留其承包地、允许生育第二胎小孩等原本城市居民不能享受的优惠政策。国家近期也出台了文件，开放小城镇户口，实行居住地管理的政策。规定凡是在小城镇有合法固定住所、稳定职业和生活来源的人员，以及小城镇居民在农村的配偶及子女，都可以转为城镇居民户口，辖区内人口在子女入学、参军、就业等方面享受同等政策。
户口壁垒的逐渐消除，使农民获得了前所未有的选择生存方式的自由，促进了劳动力资源的合理流动，推动了经济的发展和农民收入的提高。据浙江省1999年的统计，全省小城镇镇区农民的人均年收入比全省平均高10个百分点。另外，小城镇作为农村富余劳动力的“蓄水池”，有效地调节了城市化进程中人口的流量和流向，暂缓了大城市的压力，对在农村范围内保留相对高素质的人才和维护社会稳定均起到十分重要的作用。
徐苏林：比解决户籍难题更有意义的是，目前出台的几项户籍改革方案充分体现了具有农厚人情味的人文主义精神，一改过去那种利用行政手段严格控制人口流向的方式，有限制地按公民的需要来选择户籍所在地。这标志着我国今后的户籍管理将与国际逐步接轨。
依法自由迁徙是必由之路
徐苏林：迁徙自由是现代社会公民应当享有的一项基本权利，也是联合国确认和保护的基本人权之一。《公民权利和政治权利国际公约》规定公民有迁徙和选择住所的自由。我国户籍制度改革的最终目标也是实现公民享有迁徙自由的权利。
左鹏：在法制基础上的迁徙自由，是我国将来户籍制度的必由之路。目前世界大多数国家在人口管理上都遵循着自由迁徙的原则，公民在某一城市定居的决定条件只有两个，一是视其有无自己的住房，二是有无正常稳定的收入。尤其是在一些发达国家的城市和地区，只要在一座城市里拥有自己固定的住所和稳定的生活来源，住若干年后便可以获得这一城市的永久居留权，成为这城市的一员。而目前我国实行的仍是在行政控制之下的户口迁徙，这一政策必将在就业、教育、经济、城市建设等方面的改革进程中逐步淡化，最终被彻底取消。
促进这一进程的因素是多方面的，从国际上通行的情况看，人口迁徙有两大动因，一是城市就业压力，二是城市教育压力。
所谓城市就业压力是指一个城市的就业吸引力。目前我国大城市与周边小城镇和农村的经济发展两极分化，城市经济的迅猛发展，使大量诱人的就业机会集中在大城市里，这必将吸引农村经济落后地区的人口大量涌入城市，给城市人口造成压力；所谓教育压力是指大城市与农村地区教育条件两极分化给城市带来的吸引力。这一吸引力足以造成大量中小城市和农村人口对一张大城市户口卡的垂涎心理。
正是由于多方面的压力，才不得不形成了今天施行的人口迁徙行政控制政策。随着经济的均衡发展，城市的这种压力必然会逐渐减小而逐渐形成自由迁徙。值得强调的是，与经济因素共存的还有法制因素。将来无论形成多大程度的自由迁徙体制，仍必须在国家和地方的有关法律法规下进行，只有符合有关法律法规条件的人口，才有可能实现随自己意愿的自由迁徙和定居。
徐苏林：迁徙自由的实现不可能一蹴而就，迁徙自由权立法也不可能一步到位，而必须与户籍制度改革协调推进，与经济、社会发展水平和城市综合承受能力相适应。由于存在着诸多难题，北京在我国各大城市户籍制度改革中进展缓慢，步履维艰，户口“不可能马上放开”。但可以预计，随着各方面政策的到位，北京将在先放开高科技紧缺人才的步骤下逐步放开户口。即使在将来完全实现自由迁徙，北京的有关法律也会比其他城市严格。
左鹏：现在有人不无担心地发问：户口会不会退出历史舞台？由于我国目前还未能实现户籍管理的全国联网，特别是16岁以下尚无身份证的未成年人，户口是唯一能证明他们身份的凭证。所以，目前户口仍然是我国唯一可行的户籍管理制度，不论是在个人入学、就业、贷款还是在公安机关破案方面，户口的作用仍是无法替代的。至少在10至20年内，“户口”不会消亡。
徐苏林：户籍管理的社会功能仅仅是掌握人口的基本信息。可是眼下这种“城乡二元结构”的管理，无形当中给户籍管理增添了某种附加效应，不仅钳制了人才的自由流动，阻碍了市场对人力资源的有效配置，而且在客观上伤害了一大批群众，尤其是广大农民的感情。
户籍改革的最终目标应该是实行与迁移自由理念相适应的、开放性的、城乡统一的、以居民身份证为准的“一卡通”管理模式，使户籍制度恢复其只承担单纯社会管理职能和人口信息统计功能的“真面目”。我国户籍改革的方向是要斩断户口与老百姓物质生活的千丝万缕的联系，使户口管理向人口管理过渡，人口管理向证件化过渡，真正做到“一证走遍天下”。到那时，户口的作用才会真正消失。
建立符合国情的新户籍制
徐苏林：建立符合我国国情的、适应市场经济发展的现代城乡户籍管理制度已迫在眉睫，那么，改革传统户籍制度，应当按照什么思路来进行呢？
左鹏：我认为，至少应考虑三个因素：
第一，打破农业户口、非农业户口的登记办法，建立以居住地为标准的户口登记制度。从国际通行的人口管理制度来看，户口只是表征公民居住区域的一项证明，只能具有人口登记、管理、稽查以及了解人口数量与分布情况的功能。改革开放以来，随着人口流动的加剧，人们的从业结构日益复杂化，原来农业、非农业的户口划分已经不能准确反映人们的职业身份和居住区域，这就给人口的登记、管理以及人们的工作、生活带来了诸多不便。所以，改革现行的户口登记办法，与世界人口管理制度相接轨，以居住地为标准，确定公民的户口类型，应当成为我国户籍制度改革的基本方向。
第二，建立居住地户口的弹性管理体制，实行有效的动态管理。以居住地为标准登记户口，户口必然随着居住地的变化而变化，这就要求对居住地户口实行灵活的动态管理，可以把它分为常住户口、暂住户口和寄住户口三种登记形式。公民通过迁移，在某一地域定居下来后，即可获得该地域的暂住户口或寄住户口，然后根据其暂住或寄住时间的长短、就业岗位或生活来源的性质、在暂住地或寄住地的表现及贡献大小，决定他能否取得该地的常住户口。取得常住户口后，就可以和常住地的永久性居民一样，享有完全等同的权利与义务。
第三，以建立居住地户口为目标，有计划、有步骤地推进传统户籍制度的改革。传统户籍制度是和农村的土地制度、城市的劳动就业和社会福利保障制度密切相关的，而将要建立的居住地户口只是公民居住区域的一种表征，二者的实际内涵相差很大。通过改革，完成前者向后者的过渡，必须有计划、有步骤地审慎进行。首先，使依附于传统户籍制度的各项劳动就业制度、社会福利保障制度等与之逐步脱钩，建立健全不同地域的城乡劳动力都能平等竞争的劳动就业市场，开发开放由社会统筹、不同产业类型、不同所有制单位的人员都能平等参与的社会保障体系。其次，强化政府的宏观调控职能，积极引导人们在城乡之间、不同城市之间的合理流动，使流入量与流入地的经济发展水平、社会承载能力相适应，坚决避免盲目流动对流入地造成大的冲击。再次，加强法制建设，使改革中的每项举措都有明确的政策法规可循，对于已经制定的政策法规要严格执行。
徐苏林：应该尽快制定比较权威的《户籍管理法》、《公民迁徙法》等，将人口迁徙纳入法治轨道。对于当前不少地区仍未散尽的户口买卖风潮，应当加强管理，严格规范。首先，对于已经买了城镇户口而未能在城镇就业的，应由政府部门积极引导，创造条件，帮助他们开拓就业渠道，就像重视解决下岗职工再就业问题一样，重视解决这部分人的就业问题。其次，对于正在出售的城镇户口，应当严格审核，绝不能单纯为了增加地方财政收入，就不顾城镇就业形势已经相当严峻的现实，放宽条件，扩大指标，使城镇人口总量盲目增加，给城镇的稳定与发展带来更多问题。最后，对于户口买卖的未来发展，应当科学决策，慎重选择，尽快出台新的城乡户籍管理制度，使持续了近十年的户口买卖早日寿终正寝。
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