产业政策实施中的八大矛盾分析，本文主要内容关键词为：产业政策论文,矛盾论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
产业政策是指国家规划、干预和诱导产业形成和发展的政策，其目的在于引导社会资源在产业部门之间以及产业内部优化配置，推进产业结构向高级化演进和提高产业组织的规模经济水平，从而全面提高整个国民经济的运行质量。
产业政策包括产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策和产业布局政策等。国内外大量实践证明，在现代市场经济的条件下，通过制定和实施产业政策，规划一定时期内产业结构的发展方向和步骤，指明各产业发展的顺序，调节资源配置的格局和产业内部的关系，提出合理的竞争秩序和产业组织规模，预测产业演进的趋势并设置相应对策，这对于确保社会资源在各产业间的合理配置，促进产业结构顺畅转换，实现产业结构的均衡化、高级化，进而影响和推动整个经济的集约型增长，从根本上提高产业经济效益至关重要。尤其像我国这样的发展中国家，经济发展正处在高速增长的结构剧烈变化时期，结构方面的问题比较突出，产业组织素质不高，效益又较低下。再加上我国社会主义市场经济体制正在形成过程中，市场体系、市场组织、市场机制、市场结构还不成熟，因而单纯利用市场配置资源会发生种种消极作用，而且这种消极作用要比发达国家更为显著。在这种情况下，充分重视和发挥产业政策作用，并运用产业政策来弥补或纠正市场配置资源的缺陷和不足，加快产业结构高度化进程，显得更为重要，更为紧迫。
我国是在80年代末为推进产业结构调整，开始制定和实施产业政策的。多年来产业政策对调整我国产业结构，提高产业组织素质，从而促进经济增长方式的转变起了多方面的积极作用。但由于一国产业政策的制定和实施，涉及我们对产业变化、演进规律的科学把握，涉及对社会再生产过程中各种复杂的均衡关系的认识程度，涉及对诸多利益矛盾的合理调节，涉及对多种产业政策手段的配套使用，也涉及到产业体制条件的供给状况，因而，无论是产业政策的制定还是具体实施，实践中都还存在着较大的局限性，产生了各种复杂的矛盾。归纳起来主要有以下八大矛盾：
一、产业配置的全局利益和局部利益的矛盾。产业政策是国家站在宏观经济高度，从全局的长远利益出发，对整个国家产业布局的规划，以实现全社会各产业的协调发展，各地和各部门都应自觉地贯彻实施。但由于改革开放以来，多元利益结构的形成和发展，各地区和部门往往不是从全局利益出发，服从国家产业政策的调控，而是一味追求自身局部的近期利益，对投资少、见效快、价高利大的项目争着上，盲目布点、盲目投资，以致重复建设、重复引进，一哄而上、一哄而散的现象相当普遍。其中，各地未充分利用自己的比较优势、地区结构趋同化是全局与局部利益矛盾的一个突出表现。据测算，在1989年我国地区内工业部门产业与全国部门产业结构相似系数达0.9以上的省市区有22个，占省市区总数的75.5%，比1981年增长了13.8个百分点。地区产业结构的趋同化，势必导致企业规模小型化，技术结构低度化，以及“小而全”的企业组织结构发展，从而造成地区比较利益的降低和企业规模效益、技术进步效益和专业化、分工协作效益的降低。在宏观上无法形成强有力的生产能力。这已成了我国近年来经济效益连年下降，经济运行质量不高的一个重要因素。
二、产业增量调整和存量调整的矛盾。利用产业政策调整、优化产业配置结构，一般采用两种方式进行。一是增量调整，通过新增投资，支持、扩大某些产业的发展，从而达到改变产业现状，协调产业关系的目的。二是存量调整，通过资产的联合、兼并、出售，使存量资产在不同产业之间流动，实现资产在不同产业部门间重组。这两种方式的调整，存量调整是基础，增量调整是提高。不言而喻，为了实现产业结构均衡化、高级化，全面提高产业素质，这两种调整都是必要的。但在经济发展的一定时期，必须根据实际，正确处理好两者之间的孰先孰后、孰重孰轻的矛盾关系。以往我们把调整的重点放在增量上，存量调整的力度不够，这显然不符合我国的国情和产业政策的目标要求。我国存量资产规模很大，配置很不合理。表现之一，产品结构不合理，存量资产所内涵的生产能力，在使用价值上与市场需求不相适应，造成传统产品多余，新兴产品缺乏。表现之二，部门和行业之间的配置不成比例，加工工业过热，农业、能源、交通、原材料等基础产业发展滞后，造成长线和短线并存。表现之三，存量资产个体太小，联系分散，导致“大而全”、“小而全”，低效、高耗、规模效益差，缺少竞争、创新和发展能力。针对这种状况，重点调整存量资产，并加大存量资产调整力度，势在必行。当然，资产增量的投入，能在一定程度上解决产业配置不合理问题，但由于增量投入的资金是有限的，不能一直以此为重点，忽视对资产存量调整。须知，存量调整是结构调整的关键，是解决结构失衡问题最根本、最重要的途径。因为，由于技术进步等原因，原产业结构的动态变化是经济规律的客观反映。平衡是暂时的，结构不断变动才是永恒的。若不把重点放在存量调整上，将会有越来越多的资产存量沉淀，结构会越来越不合理。而且，由于存量资产结构不合理，又使增量在存量不合理的基础上分配，产业结构的扭曲会更加严重。由此可见，正确处理好存量调整和增量调整的矛盾关系，把调整重点放在存量上，以形成畅通的产业环境至关重要。
三、产业配置的目标要求与政府调控实力的矛盾。产业政策从本质上讲，是一种政府干预政策，要切实有效地实施产业政策，建立合理、高效的产业结构，国家必须要有一定的实力，集中必要的财政金融资金，对一些重点产业予以财政支持。特别是对一些需要优先发展的重点产业，包括一部分投资额巨大和不易收回投资的项目，如城市公用设施、铁路和公路干线等，这类项目不但需要巨额投资，而且一时无法收回投资或者收回投资的期限较长，故一般投资者均不愿进入这类项目。然而这类项目对整个国家的经济发展关系重大，是典型的具有显著的外部性行业。对此，政府财政如不进行较多的投资，基础产业将很难和其他产业协调发展，最终造成社会供给不足，影响社会总供求平衡。增量调整固然要有财力投入，存量调整同样也需要有一定的财力投入。但是从目前情况来看，无论是中央政府还是地方政府都存在着调控的目标要求与调控实力的矛盾。财力有限，资金紧张，调控实力明显不足，许多需要优先发展的项目，政府都有力不从心之感，往往流于空谈，这样便延缓了产业结构调整的进程和效果。由此看来，大力培养财源，适度集中国家财力，增强国家宏观调控实力，方能打开我国产业结构调整的新局面，促使我国经济尽快步入集约增长的轨道。否则，我国产业的调整和优化很难达到预期目标。
四、产业的市场保护和市场开放的矛盾。在对外开放的国际环境中，产业政策的制定和实施受国际经济变化的影响在不断加大，注意把握国际经济变动的大趋势，抓住世界性产业结构重组和产业在国际间转移的机会，在进一步扩大对外开放中主动进行产业结构调整，不失为促进我国产业结构优化的一条重要途径。但在实践中必须正确处理好产业保护和市场开放的矛盾关系，既要考虑充分开放市场，为我国产业发展提供动力和压力；又要考虑我国企业的实际承受能力，为我国企业的发展提供不可缺少的环境和条件。这一问题事关大局。因为对市场的占有往往就决定着与这一市场相关产业和企业的生死存亡。必须清醒地看到，在前阶段我国对外开放中，由于缺少强有力的宏观调控和产业政策的引导，在加大市场开放度的同时，对我国欠发育的传统产业，弱质产业和发展较晚、较慢的幼稚产业适度保护不够。在大量外资涌入，进口规模不断扩大，竞争日趋激烈的态势下，这些产业的生存、发展已受到了严重的挑战和威胁。笔者认为，要进一步扩大我国的对外开放，不让出部分国内市场是不切实际的幻想，对大多数产业应鼓励和推动它们参与市场竞争，在竞争中不断发展壮大自己。但鉴于我国特殊的国情，开放市场的广度、深度必须充分注意到我国的传统产业、弱质产业和幼稚产业的发展现状，实行适度保护是应该的、非常必要的。保护的目的是为了促进产业升级，为了将来更有效地进行产业竞争。因此认识和处理好产业市场保护和市场开放之间存在的矛盾，根据我国的国情和生产力发展的现状，确定产业市场开放的先后顺序、开放的重点、适度保护的范围等，是我们在引进外资，进一步扩大对外开放中亟待研究解决的问题。
五、产业规模与竞争活力的矛盾。合理的产业政策要求在一个产业内部能形成合理的企业规模，使企业获得规模经济效益；同时又能保护市场的有序竞争，使企业在竞争压力下充满生机和活力，确保企业获得较好的产业效益。这就需要正确认识、处理企业产业规模和市场竞争的矛盾关系，或者说垄断与竞争的关系。不能一味为追求企业规模，造成对市场的垄断，遏制竞争机制作用的发挥；同时又不能因强调发挥市场竞争机制的作用，影响企业的经济运行和规模的扩大。这里的关键是使大多数企业在竞争机制的基础上提高规模经济水平。
近年来随着我国市场经济体制改革的深化，竞争机制的力度在加强，企业改组步伐也在加快，企业经济联合有了新的发展。但在另一方面，如何处理产业规模与竞争活力的矛盾，做到两者相互兼顾，在建立合理的产业组织结构方面还存在诸多不足。主要表现在：一是规模经济水平明显偏低，分散化现象较严重。从一个行业的情况看，既存在产业产品集中度分散化，也存在企业规模结构分散化，远未达到规模经济的要求。二是行政垄断严重。一些地方政府出于对本地的利益考虑，用行政手段封锁外地商品流入，禁止本地区原材料流出，强制本地商业部门优先收购、销售本地产品，这样垄断的结果保护了落后企业，缩小了市场，制约了企业活力。三是在低层次上竞争激烈，出现大量不正当竞争、过度竞争，影响了企业健康发展。我国产业组织结构的这种现状，对我国增长方式转变有着十分不利的影响。解决企业规模与竞争活力的矛盾，需要从多方面入手。从企业组织结构看，应通过深化改革，按不同产业和行业特点以及专业化协作的原则，组建企业集团，形成合理的企业规模。从市场角度看，应规范市场竞争规则，明确禁止借助行政手段搞垄断，下决心消除地方经济垄断行为，打破地方经济割据和市场分割。从政府方面看，应通过存量与增量资产的调整，促进企业、产业重组，并适当强化对竞争政策的干预，校正市场失效，保证竞争沿着正确方向前进。
六、地区倾斜与产业倾斜的矛盾。在制定和实施产业政策的过程中，在产业优势发挥、产业比例协调、资金投入等问题上客观存在着地区倾斜与产业倾斜的矛盾。如何正确认识与处理地区倾斜与产业倾斜的矛盾，直接关系到产业结构均衡化、高级化进程以及产业配置效益的提高。现在的情况是，地区倾斜过多，产业倾斜不足。笔者认为，针对经济发展一定时期和一定阶段，对某一地区产业的发展实行支持、扶持，即通过地区倾斜政策发挥某些地区的优势，促进这些地区的发展，这当然是必要的，无可非议。我国前几年对东部沿海地区，包括经济特区就实行了这种倾斜政策，实践证明，效果是好的。但如果资源配置长期以地区倾斜为重点，忽视对重点产业、支柱产业的倾斜，地区倾斜的幅度过大、时间过长，势必会造成地区间经济发展严重不平衡，同时不利于产业结构的均衡化、高级化。前几年，我国产业政策提出要变地区倾斜为产业倾斜，显然这符合调整我国产业结构的客观现实，也符合产业演进规律，有利于我国重点产业、支柱产业的发展。问题是，实践结果并不理想，产业倾斜政策远未到位，措施不力，落实得不够好。对我国经济增长有显著影响的产业，如农业、能源、交通、运输、通讯等基础设施以及部分原材料等产业政策关注的重点，尽管政府一直强调要加以重点发展，但地区倾斜只加快了东部沿海地区加工工业的发展，而同上述这些产业发展目标南辕北辙，背道而驰。迄今这些产业依然发展艰难，目前仍是我国国民经济中的瓶颈产业、短线产业，这不能不说与我们未能正确处理地区倾斜与产业倾斜的矛盾，对产业倾斜的力度不够有关。根据前几年产业调整的经验教训，要变地区倾斜为产业倾斜，必须采取一些重大政策措施，特别是要加大对上述重点产业的投入。国家财政应腾出更多的资金，支持这些产业的发展；要采用经济手段吸引预算外资金流向这些产业；要逐步建立政策性金融系统，使某些基础产业向金融支持产业过渡，从而使这些产业的发展建立在健全的机制基础上。
七、产业调整与经济体制不配套的矛盾。按产业政策目标进行产业资源配置，优化产业素质，需要有多方面条件的支持与配合，其中经济体制是影响和制约产业政策实施的一个重要条件。回顾近年来我国产业政策的运作状况，不难看出，传统体制的影响、双轨体制的矛盾和摩擦，增加了实施产业政策、调整与优化产业结构的难度。主要表现在，其一，产业调整的成效，很大程度上取决于产业结构的微观基础能否作出积极的反映，由于企业改革滞后，近年来未有实质性的突破，远未成为面向市场的法人实体和市场竞争的主体，因而企业对政府产业政策导向往往不能做出相应的配合，不能及时进行资源配置转换，影响和制约了产业调整、优化的进程。其二，由于社会保障制度的改革还正在进行过程中，各项措施如失业保障制度、职工再培训制度远未到位，产业调整受到就业压力的制约，难以向集约化发展。其三，产业结构的合理化、高级化离不开中央宏观调控。而在这几年的宏观调控体制改革中，中央与地方的权力、利益关系还未理顺，中央宏观调控体系很不健全，因而地方保护主义盛行、条块分割，人为地形成产业间强大的行政壁垒，严重阻碍了地区间产业的联合、兼并，影响了我国产业的规模经营。其四，旧的劳动、人事管理体制和“三个人饭五个人吃”的就业政策，对城乡劳动力的严格控制，使劳动力在产业间无法流动，不能达到合理配置和优化组合，阻碍了产业效益的提高。大量事实证明，没有经济体制配套，产业政策的实施不能不具有某些原有计划经济调控的色彩，调控预期和调控决策程序无疑受到诸多不利因素的影响，使产业政策的实施效果大打折扣。由此可见，加大改革力度，相互配合地推进企业改革，发展市场，健全社会保障制度，建立与市场经济相适应的宏观调控体制，这是贯彻实施产业政策的不可或缺的重要体制条件。
八、产业政策和实施手段的矛盾。要通过产业政策促进产业结构的合理化、高级化，必须有一系列与产业政策目标相适应、与市场经济运行机制相适应、与经济发展阶段相适应的产业政策手段作保证：产业政策手段，包括经济引导手段，如财政手段、金融手段、税收手段等；政府直接限制手段，如配额制、许可制等；政府间接指导手段，如政府进行信息指导、行为指导等。不同的手段有不同的调控功能、调控对象。经验表明，制定和实施产业政策最大难点之一在于产业政策手段的选择与组合，即根据产业调控的目标要求，选择相应的调控手段，并使各种手段做到有机配合，发挥各种手段的综合效益。这几年，我们在制定和实施产业政策过程中，虽然在产业政策中规划了产业调整的方向、重点，但有的未收到预期的效果，症结之一就在于缺乏产业政策手段的有效配合。实践中存在的问题，首先是产业政策手段建设滞后，远未形成一套完整、严密的确保产业政策顺利实施的手段体系。其次是产业政策目标与实施手段不协调，用力不一致，存在相互脱节的现象。再次是缺少使用多种产业政策的操作经验，对多种手段配合使用包括主次配合、功能配合、时差配合的方法、形式、机制了解掌握不够，形不成综合调控效应，这样，势必影响产业政策的综合实施效果。
上述诸多矛盾的根源，依笔者之见，一是利益因素。产业配置结构是与一定的经济利益联系在一起的，资源配置结构的调整，从一定程度上说是利益关系的调整，各地区、各部门和企业作为利益主体，受各自经济利益的驱动，形不成资源优化的运行机制，势必增加实施产业政策的难度和阻力。二是条件因素。产业政策的实施需要有若干条件为前提，如认识条件、财力条件、体制条件、经济政策配套条件等等，客观地说，上述条件目前在我国均不够成熟、完备，这样当然不利于我国产业政策的顺利实施。三是经验因素。运用产业经济学原理，制定和实施产业政策，对我国来说完全是个全新的课题，实践时间较短，因而在如何增强产业政策的可操作性，如何确保实施手段的协同性等方面均缺少经验，难免产生一些矛盾和问题。因此，要全面贯彻实施我国的产业政策，必须辩证分析上述矛盾产生的原因，进一步深化改革，积极创造条件，用相应的体制、机制和各种实施手段，加大产业政策的实施力度，这样方能实现我国产业结构合理化、高级化的目标。