关于“十五”时期实施城市化战略的几个问题，本文主要内容关键词为：几个问题论文,时期论文,战略论文,十五论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
加快城市化进程是当前保持国民经济持续发展的客观需求，也是实现我国长期发展目标的内在要求
由于种种原因，我国过去走了一条在推进工业化进程的同时，抑制城市化发展的道路。改革开放20多年来，城市化仍未与工业化同步发展。其中，既有国情条件和体制方面的原因，也是特定发展模式下的必然结果。随着我国工业化进程的不断推进，城市化对于国民经济和社会发展的重要作用将会进一步体现。
1.目前我国经济的发展已从总量大幅度扩张阶段逐渐转向提高质量、追求效益、优化结构的发展阶段。城市化进程的发展，不仅直接有助于提高国民经济的集约程度，而且可以为产业结构的调整升级创造广阔的发展空间。因此，城市化将成为保持国民经济持续、快速、健康发展的主要动力之一。
2.从我国国民经济和社会发展的长期目标来看，城市化水平的提高应该是我国第三步战略目标的重要内容之一。要把一个乡村人口占多数的国家建设成为现代化强国，没有城市化的大发展，是不可想象的。
3.从当前的宏观经济形势来看，有效需求不足已成为保持经济持续增长的主要障碍，而其中的关键又在于农村市场。在我国大多数地区，特别是中西部地区，由于城乡经济发展水平存在相当大的差距，占人口大多数的乡村地区，经济规模远小于城市地区，乡村居民的收入水平和生活质量也都明显低于城市地区。因此，在启动市场、扩大需求，特别是将规模巨大的农村市场由“潜在”转变为“现实”的过程中，城市化处于牵一发动全身的核心位置。
我国目前的城市化水平滞后于工业化水平，但对滞后程度需要准确把握
从统计数据来看，1998年我国GDP中来自二、 三产业的比例（非农化水平）已达到82%，城市化水平按市镇非农业人口口径只有23.9%，按第四次人口普查的市镇人口口径则为30.4%。如果据此就得出我国城市化水平严重滞后于工业化水平的结论，我们认为值得进一步深入研究。
事实上，我国目前真实的城市化水平要比统计数据高。按照国际通用的地域划分原则，考虑到我国没有建立起固定的人口普查小区概念，因此，现实的城镇人口应以集中分布在城镇建成区的市镇非农业人口为基数，加上定居在城市近郊、使用城市基础设施、参与城市经济活动的部分农业人口；改革开放以来进入各级城镇，长期从事非农业经济活动的部分农业人口。按照大多数国家的划分标准，这两部分人口应视为城镇人口，但在我国目前仍被排除在城镇人口统计口径之外。前者按国际通用的占总量的25%左右计，则约为0.97亿人；后者采用较保守的估计，按目前全国跨省流动农民工总量0.8亿人的65%计，则为0.52亿人。 如果加上这两部分，1998年我国城市化水平实际应为35.8%左右。
研究表明，与城市化水平直接相关的应当是劳动力的非农化水平。即与城市化水平成为对照的不是82%的非农业产值比例，而是50.2%的劳动力非农化水平。此外，根据对世界各国城市化水平与人均GDP 相关关系的数量分析，我国1998年在人均GDP达到约770美元的情况下，城市化水平应当在40%左右。据此，参照世界各国普遍存在的劳动力非农化水平高于城市化水平的情况，与我国50.2%的劳动力非农化水平对比，同时考虑到我国计划生育政策和劳动力人均赡养系数的城乡差别，可以认为我国城市化水平相对于经济发展水平存在一定程度的滞后，但并不存在“严重滞后”的问题。拉美、南亚和非洲的一些发展中国家，由缺少相应经济基础支撑的“过度城市化”所造成的严重社会后果，已成为一种病态的现象。对此，我们应保持清醒的认识。
“十五”时期城市化速度不会突破每年1个百分点
根据世界多数国家城市化发展的规律，有些专家提出我国即将进入城市化的加速阶段，“十五”时期的城市化速度将超过每年1 个百分点甚至更高。但是，国内外城市化发展的历史同样表明，城市化进程，特别是一个时期的城市化速度直接受制于当时的经济增长状况。
国内外城市化发展的大量历史数据表明，在城市化水平达到50%以前，城市化的正常速度是每年平均增长0.5个百分点。 考虑到从“九五”后期一直到“十五”期间，将是我国经济发展的转型时期，也是经济结构大调整时期。由于支持经济增长的因素发生了变化，经济结构调整和优化升级的任务十分艰巨，预计“十五”时期的经济增长速度将有所减缓，预测在7%左右。 这将对“十五”时期的城市化速度构成基础性约束。另外，“十五”时期的就业、农村经济和投资形势都十分严峻，这些因素又从不同方面严重制约着城市化发展速度。因此，“十五”时期的城市化速度可能会比“九五”前3年年均增长0.47 个百分点的速度有所提高，但不会高于“八五”时期年均增长0.74个百分点的速度。若出台一些鼓励城市化发展的政策，速度则可能略高于“八五”时期，但不会超过每年1个百分点。预计“十五”期末的城市化水平， 按现行的城镇人口口径，将达到36%左右。按修正后的城镇人口口径，将会达到40—43%。
城市化将是“十五”时期的一个重要增长点，但不能以此作为“十五”规划的主线
从世界各国城市化发展历程的规律来看，“十五”时期开始，我国的城市化进程应当进入一个较快发展的阶段。但从宏观经济形势及其未来走势看，城市化的高速推进面临一定的制约。理论与现实的差距提供了推动城市化发展的政策空间，而且客观上也需要一定的城市化速度来解决当前国民经济中面临的主要矛盾，启动市场，推进国民经济的持续、快速、健康发展。
当前，我国经济生活遇到的主要问题是国内有效需求不足，并引起全社会经济活动的循环受阻。显然，提高城市化水平肯定有助于启动市场，扩大内需，进而带动经济增长。城市化本身也可以创造出一定的就业岗位。但城市化并非只需敞开大门，让农民进城即可实现，而是需要为进入城市的农民创造就业岗位，提供固定住所和基本生活保障，以及就业前必要的劳动技能培训等。
总之，城市化将是“十五”时期我国国民经济的一个重要增长点，但不是社会经济生活中的核心问题。以城市化为主线制订“十五”规划的时机尚不成熟。当前，既要从战略高度重视城市化问题，从基础设施建设和政策调整两方面入手，为下一步大规模推进城市化进程创造条件，同时又要防止出现类似“开发区热”的“城市化热”，特别是“小城镇热”现象。
我国的城市化战略要围绕大城市和小城镇做文章
二战以后，推动全球城市化进程的主要力量由发达国家转向发展中国家，在发展中国家城市人口规模迅速膨胀的同时，发达国家的城市发展则在科技革命的带动下，成为调节人口和经济活动空间分布方式的重要手段。随着制造业技术的不断成熟和基础设施渐趋完善，一些具备区位优势的大城市和超大城市与周边地区的发展走向融合，形成规模巨大的大都市带，其中的核心城市则发展成为对全球经济具有影响力的“世界城市”，处于全球城市体系的顶尖位置。大都市带和世界城市已成为全球经济、技术和信息创新活动的源泉，成为左右全球经济走势的中枢。
作为一个发展中的人口大国，我们实施城市化战略，一方面要打破现存的城乡二元结构，实现人口、经济活动的合理分布和自由流动，带动区域经济协调发展，为城乡居民提供文明优质的生活环境，最大限度地提高全社会经济运行的效率；另一方面要着眼于提高国家的整体竞争力，在实现由乡村社会向现代城市社会的转型同时，建立起具有强大竞争力的经济体系和具有可持续发展能力的社会经济系统。因此，我国的城市化战略目标，既要有助于解决当前国民经济中存在的问题，也要从长远考虑，使其有助于总体上提高国民经济的质量，有助于实现两个转变，有助于增强综合国力。
发展小城镇是一个大战略，但这并不意味着小城镇发展是我国城市化的唯一出路。在充分肯定小城镇发展战略地位的同时，也要看到大城市在我国城市化战略中所起的不可替代的作用。大城市和小城镇在我国城市化发展战略中将处于同等重要的地位，我国的城市化战略需要围绕大城市和小城镇共同做文章。
首先，大城市、特大城市在国民经济发展中起骨干作用。除了有比中小城市高得多的经济效益以外，大城市的高度发展，既是增强综合国力、提升我国产业国际竞争力的需要，也是从根本上提高我国城市化水平及其质量的需要。处于我国城市体系最高位置的特大城市，虽然人口规模和地域空间与发达国家和地区的大城市相当，但经济结构层次、综合实力以及效益指标要低得多。如上海的GDP总量仅为香港的1／4 和东京的1／20左右。因此，从这些方面讲， 我国的大城市还存在巨大的发展空间。
其次，知识经济的挑战要求我们必须将大城市，特别是国际经济中心城市和大都市带的发展置于优先地位。通过这种高效率的集聚人口和经济活动的布局模式，在大幅度提高我国经济运行和产业布局效率的同时，还可以促进知识和信息的创新活动。
最后，从对农村富余劳动力的吸纳能力来看，大城市和小城镇将是我国最具有发展潜力的区域。党的十五届三中全会提出“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的大战略”。对农村经济而言，小城镇是大战略，但在全国城镇体系发展的大系统中，小城镇只是我国城市化战略中的一个方面，如果不提高小城镇在集聚人口、经济发展方面的质量，继续依靠大量“乡改镇”造成小城镇数量扩张，将可能导致对我国资源、环境生态系统的巨大破坏。
根据东、中、西三大地带的具体情况确立不同的城市化发展目标
由于我国各个地区的经济社会发展水平存在着巨大的差异，城市化发展面临的主要矛盾也各不相同。
东部沿海地区乡村非农产业的发展达到相当的水平，由于乡镇企业的分散导致了城镇集聚能力下降，影响了城市功能的发挥和城市化水平进一步提高；同时，由于资源破坏和环境恶化日益加剧，也造成了巨大的生态环境压力。
中部地区城市化面临的主要问题在于巨大的乡村人口压力和相对不足的城市吸纳能力之间的矛盾。受国内外经济环境变化的影响，近年来一些老工业基地出现经济衰退迹象，大量下岗职工限制了城市对乡村人口的吸纳。
西部地区城市化发展面临的主要问题在于城乡二元结构的矛盾，在计划经济时代依托国家投资在中心城市建立起的资源开采和重化工工业以及军工制造业，与乡村地区的非农产业缺乏内在的关联。同时，由于自然环境恶劣，缺乏充足的农产品剩余以滋养乡村非农产业的发展。而且西部地区的经济开发和对外开放步伐相对滞后，城市产业面临的技术进步和产业结构调整任务十分艰巨。近年来，由于国内外市场的原材料供应普遍过剩，以资源开发和初级产品制造业为主的城市工业处境困难，因此，出现了城乡产业的双重落后，使得现有的城乡结构变动极为迟缓。
针对不同地区面临的主要问题，需要确立不同的城市化发展目标。东部地区的城市发展要与产业结构升级、经济发展再上台阶结合起来，从调整城镇体系的空间结构入手，以提高城市化的质量为主要目标，致力于形成环渤海地区、长江三角洲和珠江三角洲三个大都市带，以此作为接近和赶上世界先进水平，提升国际竞争力的主要手段。要将上海、北京—天津和广州—深圳等城市群体发展成为国际性经济中心城市乃至“世界城市”的目标提高到国家战略的高度，从政策上给这些城市足够大的发展空间。中部地区要致力于扩大城市吸纳乡村人口的容量，要完善城市基础设施，积极引导、鼓励大中城市的规模适度扩大，大力发展小城镇，使中部地区成为提高我国城市化水平的主战场。西部地区由于受自然环境的限制，不能要求在21世纪初就形成规模等级齐全、职能分工合理、空间结构完善的理想城镇体系，城市化发展的中期目标是要以大城市和小城镇为重点，通过人口和经济活动空间分布的大调整，形成与生态环境相适应的城市布局模式。要依托现有的大中城市，在少数条件相对较好的地方形成较大的人口聚集核心。
“十五”时期实施城市化战略的对策建议
1.建议修订《城市规划法》第4 条“严格控制大城市规模”的提法。按照市场经济条件下效益优先的原则，对不同地区、不同环境约束条件下的大城市确定不同的环境容量，制订不同的发展政策，如鼓励发展、一般限制或严格控制等，避免“一刀切”的简单化处理办法。
2.对上海、北京、广州、天津、深圳、大连、青岛等处于沿海城镇密集地区的核心城市，要通过调整行政区划给予足够的发展空间，在鼓励有条件的中心城市向国际化大都市方向发展的同时，密切与周边地区的经济联系，促进我国沿海地区几个大都市带的形成。
3.除了经济发展总体水平以外，当前制约我国城市化进程的主要原因是严峻的城乡就业形势和城市基础设施难以承受更大规模的人口冲击。可以通过加大城市基础设施投资力度，来提高各级各类城市对新增人口的吸纳能力。
4.要改变过去那种依靠“县改市”、“县改区”、“乡改镇”等通过“翻牌”方式提高城市化水平的做法，切实提高城市化对经济增长的实质性刺激和带动作用，设立市镇建制的标准要相对稳定，城镇人口统计口径也不宜频繁调整。建议从第五次人口普查开始，按照国际通行规则，建立按照常住地和职业特点划分的城镇人口统计口径。
5.尽快在全国放开小城镇的户籍管理制度。在条件成熟时，自下而上地依次放开小城市和大中城市，最后是省会城市和直辖市的户籍管理。用10年到15年的时间，建立起新的户籍登记办法，用身份证制度代替现行的户籍管理制度。逐步打破长期限制我国劳动力流动、影响人力资源合理配置的根本约束。对具有投资移民性质的城市新增居民，要有相应的优惠政策。
6.将现有的城镇居民社会保障制度延伸到小城镇，而且一定要涵盖新进入城镇的居民。建立起适应小城镇发展要求的新的住房制度、医疗制度、劳动就业制度、教育制度和社会保障制度。同时，要结合下岗职工再就业工程，积极探索对新落户的城镇居民进行工作技能培训的措施，提高他们对城镇生活的适应能力。
7.结合农民承包土地30年不变的政策，试行暂不要求农民退还承包地和自留地，以使用权的转包或入股的方式从原承包地获取一定的收益，用以支付进城初期的安置费用，待下一轮土地承包时再行调整。
8.积极探索促使乡镇企业适度集中发展、合理布局的政策措施，以此作为带动小城镇发展的主要手段。要从建立激励机制入手，通过完善的小区基础和服务设施，吸引乡镇企业进入；制订土地使用费的不同标准，使进入小区的企业可以降低生产成本；新建乡镇企业原则上必须进入乡镇一级的工业园区，分散在村以下居民点的乡镇企业进行扩建必须进入工业园区发展。考虑到乡镇企业分散发展的非经济因素，也可以采取以地换地、土地入股等方式，解决远离工业小区的企业向小城镇集中所需工业用地。考虑到全国现有的2015万家乡镇企业中有87%分散在行政村和自然村中，如果其中能有一半在“十五”期间集中到建制镇以上居民点的话，将对我国城市化水平的提高作出巨大的贡献。
9.改革小城镇建设的投资体制，逐步建立多元化的小城镇建设投入机制，将分税制的有关政策直接下放到建制镇。“十五”期间在所有建制镇设立财政预算制度，充实小城镇的财力，规范小城镇财务制度。在小城镇的城市维护建设税、基础设施配套费、市场管理费等要专款用于城镇基础设施建设。
（执笔：史育龙）